程麗輝，崔 琰，周憶南

(1.西安市社會科學(xué)院 經(jīng)濟所，西安 710054； 2.西安科技大學(xué) 建筑與土木工程學(xué)院，西安 710054)

提要：城市群一體化協(xié)同發(fā)展已成為當(dāng)前國家區(qū)域發(fā)展重大戰(zhàn)略。位于西部的關(guān)中城市群以探索內(nèi)陸改革開放新高地、建設(shè)具有國際影響力的國家級城市群為目標(biāo)，肩負著引領(lǐng)西北發(fā)展，加快推進區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的歷史重任。產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新是關(guān)中城市群協(xié)同發(fā)展的核心支撐，梳理了關(guān)中地區(qū)主要城市產(chǎn)業(yè)分工的基本情況，通過指標(biāo)模型綜合分析，指出關(guān)中地區(qū)的產(chǎn)業(yè)協(xié)同存在著產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)協(xié)同機制不健全及產(chǎn)業(yè)環(huán)境不佳等問題，最后提出關(guān)中城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展應(yīng)強化頂層產(chǎn)業(yè)政策統(tǒng)籌、提升產(chǎn)業(yè)能級、加強中心城市帶動功能、推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新及優(yōu)化關(guān)中產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的建議。

城市群是指城市發(fā)展到成熟階段的最高空間組織形式，是一個國家、地區(qū)的動力和核心，是參與全球競爭的地域單元，也是“一帶一路”倡議的主戰(zhàn)場[1]，建立健全城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)城市群一體化高效發(fā)展，已成為當(dāng)前國家區(qū)域發(fā)展重大戰(zhàn)略。西部地區(qū)城市群是西部大開發(fā)的戰(zhàn)略重點區(qū)和率先發(fā)展區(qū)，肩負著縮小東西部經(jīng)濟社會發(fā)展差距、全面建設(shè)小康社會、維護民族團結(jié)和國防安全的歷史重任[2]。陜西關(guān)中城市群是西部大開發(fā)的核心引領(lǐng)區(qū)，主要包括1個副省級城市、4個地級市和1個國家級示范區(qū)，分別為西安、咸陽、寶雞、銅川、渭南以及楊凌示范區(qū)[3]。該區(qū)域是陜西經(jīng)濟最為發(fā)達、人口最為密集、國有大中型企業(yè)和高?？蒲性核顬榧械牡貐^(qū)，是我國西部地區(qū)唯一的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)帶和星火科技產(chǎn)業(yè)帶，在輻射帶動西北地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)中發(fā)揮著重要作用。

目前已有的研究更多集中在關(guān)中城市群的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局等方面，而對關(guān)中城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的機制和策略研究相對較少。產(chǎn)業(yè)協(xié)同理論最早可以追溯到德國學(xué)者赫爾曼·哈肯提出的“協(xié)同論”[4]，目前，學(xué)者們普遍認為產(chǎn)業(yè)協(xié)同是在受到各種因素的作用下，產(chǎn)業(yè)群形成一種結(jié)構(gòu)有序的合作過程，通過相互協(xié)調(diào)、配合，形成“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)[5-6]。因此，本文運用協(xié)同理論，通過定性和定量相結(jié)合的研究方法，詳細分析城市群主要城市的產(chǎn)業(yè)協(xié)同情況及存在的瓶頸，通過熵權(quán)法和建立協(xié)同度指標(biāo)進行定量測度，對關(guān)中地區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同做出綜合評價，從而科學(xué)提出關(guān)中城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展及分工協(xié)同策略，在理論上對城市群內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)協(xié)同領(lǐng)域研究提供借鑒，在實踐上對西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展具有指導(dǎo)意義。

一、關(guān)中城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的基本情況

近年來，關(guān)中城市群一體化步伐日益加快，經(jīng)濟綜合實力穩(wěn)步提升，經(jīng)濟總量連續(xù)多年占陜西省比重六成以上，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸優(yōu)化，第三產(chǎn)業(yè)占比提升明顯，已成為拉動地方經(jīng)濟增長的重要力量，各城市優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)快速增長。

(一)各城市產(chǎn)業(yè)分工錯位發(fā)展格局基本形成

西安市作為陜西省的省會城市，是中國西部地區(qū)最重要的國防科技工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地。由于特殊的戰(zhàn)略地位，西安擁有較全的工業(yè)門類，共計39個工業(yè)大類，191個中類，525個小類，裝備制造基礎(chǔ)良好，軍工科教資源富集。當(dāng)前西安正以“10項重點工作”為突破，大力發(fā)展“三個經(jīng)濟”，著力發(fā)展實體經(jīng)濟，建設(shè)先進制造業(yè)強市，構(gòu)建“6+5+6+1”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，做大電子信息、汽車、航空航天等八大產(chǎn)業(yè)集群，打造高新技術(shù)、文化旅游、先進制造業(yè)三大產(chǎn)業(yè)帶，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)顯著提升。此外，西安在西部地區(qū)的科技軟實力位于領(lǐng)先地位，高校和科研機構(gòu)數(shù)量較多，人才資源充足，發(fā)揮了關(guān)中平原城市群“領(lǐng)頭雁”的作用。

圖1 2013—2018年西安三次產(chǎn)業(yè)增幅比較圖

寶雞市是聯(lián)結(jié)我國西北和西南地區(qū)的重要樞紐，在關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略中定位為副中心城市，自“一五”和“三線”建設(shè)后，逐步形成了以電子、有色金屬、食品加工、機械裝備制造為特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，改革開放以后，城市的經(jīng)濟水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均發(fā)生了巨大的變化，從以往的粗放型工業(yè)加工和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橐云嚵悴考?、鈦及鈦合金、煙酒食品、能源化工、?yōu)勢裝備制造5大支柱產(chǎn)業(yè)集群，尤其是鈦及鈦合金產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模居全國之首、全球第二；汽車產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占到陜西省1/3。寶雞涵蓋35個工業(yè)門類、224個工業(yè)行業(yè)，工業(yè)企業(yè)數(shù)量達到6 200余戶，從業(yè)人員近30萬人，5年來全市規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值增速年均增長12.8%左右(如圖2所示)。

圖2 寶雞市規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值和工業(yè)增加值的增速

咸陽市地處關(guān)中平原腹地，區(qū)位交通優(yōu)勢明顯，是中國大地原點所在地。近年來，隨著西咸一體化進程的進一步推進，咸陽—西安主城區(qū)已基本連成一片，成為關(guān)中城市群建設(shè)發(fā)展的核心區(qū)域。咸陽經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，2019年全年生產(chǎn)總值2 195.33億元，其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值304.17億元，增長4.2%，占生產(chǎn)總值的比重為13.8%；第三產(chǎn)業(yè)增加值879.54億元，增長6.0%。咸陽圍繞傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)持續(xù)推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不斷提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，構(gòu)建起以能源化工業(yè)、食品加工業(yè)、裝備制造業(yè)、電子信息業(yè)、建材業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、紡織服裝業(yè)7大支柱產(chǎn)業(yè)為代表的特色產(chǎn)業(yè)體系。

圖3 2019年咸陽市七大支柱產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值

渭南市是陜西的東大門，憑借3省交界的黃金地理位置和“西融、東聯(lián)、內(nèi)優(yōu)”的區(qū)位優(yōu)勢，在關(guān)中城市群中脫穎而出。2019年全市實現(xiàn)生產(chǎn)總值1 828.47億元，比上年增長4.2%。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值325.05億元，增長4.7%，占生產(chǎn)總值的比重為17.8%；第二產(chǎn)業(yè)增加值679.49億元，增長3.2%，占37.1%；第三產(chǎn)業(yè)增加值823.93億元，增長4.9%，占45.1%。隨著向西融入西安發(fā)展，打造西安—渭南經(jīng)濟一體化協(xié)同格局，向東促進陜晉豫聯(lián)動發(fā)展，向內(nèi)優(yōu)化自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局，渭南目前已形成了裝備制造、精細化工、食品醫(yī)藥、新能源材料和航空航天制造5大產(chǎn)業(yè)集群。

銅川市位于陜西省中部，是以煤炭、水泥、鋁業(yè)為主的老工業(yè)城市，因煤而興，被譽為“渭北黑腰帶上的明珠”，是關(guān)中平原城市群的重要組成部分，也是連接關(guān)中和陜北的重要節(jié)點城市。從20世紀(jì)90年代起，銅川以工業(yè)經(jīng)濟循環(huán)發(fā)展為突破口，大力推進城市的可持續(xù)發(fā)展。截至2019年年底，生產(chǎn)總值354.72億元，比上年增長6.8%，其中第一產(chǎn)業(yè)增長4.5%，第二產(chǎn)業(yè)增長7.3%，第三產(chǎn)業(yè)增長6.7%。銅川市以創(chuàng)新驅(qū)動、優(yōu)化升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為抓手，精煤、強鋁、擴電、優(yōu)水泥，做優(yōu)做強4大傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)；同時加強科技創(chuàng)新，增強產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，提陶瓷、精裝備、強醫(yī)藥、活食品、增能源、興新興產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展六大產(chǎn)業(yè)。

楊凌示范區(qū)位于關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)腹地，是連接關(guān)中城市群西線的第一節(jié)點，占據(jù)得天獨厚的渭河生態(tài)景觀帶的地理環(huán)境優(yōu)勢，被稱為“中國農(nóng)科城”。2019年實現(xiàn)生產(chǎn)總值166.77億元，增長6.2%。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值8.46億元，增長4.2%；第二產(chǎn)業(yè)增加值78.67億元，增長3.7%；第三產(chǎn)業(yè)增加值79.64億元，增長9.2%。近年來，楊凌以打造陜西涉農(nóng)工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略高地為主題，以深化國家農(nóng)產(chǎn)品深加工的新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地建設(shè)為抓手，加快建設(shè)陜西農(nóng)產(chǎn)品加工貿(mào)易園區(qū)、農(nóng)機產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)電商產(chǎn)業(yè)園，促進產(chǎn)業(yè)集群不斷壯大，生物醫(yī)藥、綠色食品、農(nóng)業(yè)裝備制造三大產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展。

從表1可以看出，西安市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏向于科技創(chuàng)新型第三產(chǎn)業(yè)，咸陽市第三產(chǎn)業(yè)占比逐年增加，寶雞市第二產(chǎn)業(yè)驅(qū)動的特征較為明顯，渭南市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從二產(chǎn)驅(qū)動逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槎?、三產(chǎn)“兩輪”并驅(qū)，銅川市與楊凌示范區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸從“二三一”模式轉(zhuǎn)化為二、三產(chǎn)并重發(fā)展。由此可見，關(guān)中城市群各主要城市不斷轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，深化改革創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整和優(yōu)化，已初步形成產(chǎn)業(yè)聚集和產(chǎn)業(yè)分工協(xié)同發(fā)展的格局。

表1 各城市年度產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分析

(二)已初步搭建起城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同機制

“一帶一路”建設(shè)使西部地區(qū)由開放的大后方，變成開放的前沿，關(guān)中城市群以其承東啟西、連接南北的區(qū)位優(yōu)勢，引領(lǐng)西北地區(qū)，推進西部大開發(fā)，有利于縱深推進“一帶一路”建設(shè)。2018年，國務(wù)院批復(fù)《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》，強調(diào)要打破行政壁壘，強化協(xié)作協(xié)同，以基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治為先導(dǎo)，以生產(chǎn)要素的合理配置和自由流動為核心，建設(shè)統(tǒng)一開放的市場體系，大力促進一體化發(fā)展。推進市場一體化建設(shè)，清理妨礙統(tǒng)一市場公平公正的地方性政策法規(guī)，培育區(qū)域性服務(wù)市場，健全完善的監(jiān)管體系，維護消費者合法權(quán)益，完善區(qū)域金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)關(guān)中科技資源共享平臺；推進城市群一體化土地市場建設(shè)，合理配置土地、勞動力等要素；探索建立城市群一體化發(fā)展基金，積極引入社會資本，支持跨區(qū)域基建、公共平臺建設(shè)及區(qū)域生態(tài)聯(lián)防聯(lián)控，這些一體化措施為關(guān)中城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展搭建起基本框架。

關(guān)中城市群建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是陜西實現(xiàn)又好又快發(fā)展目標(biāo)的重要依托，2018年，為了加強組織領(lǐng)導(dǎo)，凝聚各方力量，貫徹落實好關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃，陜西省決定成立“關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組”，組織推進關(guān)中城市群發(fā)展規(guī)劃落實，研究制定重大舉措、配套政策等，督促各單位落實相關(guān)工作，協(xié)調(diào)解決城市群建設(shè)中的重大問題，推動建立合作機制，初步形成了統(tǒng)籌規(guī)劃與建設(shè)的組織機制。

為加快關(guān)中城市群和西安國家中心城市高質(zhì)量發(fā)展，陜西省發(fā)改委印發(fā)實施了《2019年推進關(guān)中平原城市群建設(shè)行動計劃》，從國家中心城市建設(shè)計劃、交通互聯(lián)計劃、產(chǎn)業(yè)互動計劃、資源開放行動計劃、服務(wù)共享行動計劃、污染共治行動計劃、協(xié)同發(fā)展行動計劃等7個方面提出了具體措施，進一步為城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同搭建了有效的頂層協(xié)調(diào)機制。

(三)中心城市經(jīng)濟集聚和輻射能力不斷增強

西安作為關(guān)中城市群的中心城市，近年來在國家戰(zhàn)略中的地位不斷提升，“一帶一路”綜合實驗區(qū)、國家中心城市、國際化大都市、全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、城鄉(xiāng)融合試驗區(qū)、國家物流樞紐等重要戰(zhàn)略疊加推進，城市經(jīng)濟快速發(fā)展，2019年，西安生產(chǎn)總值邁上9 000億元新臺階，財政總收入突破1 500億元，5年來的GDP累計增長近70%。此外，西安還當(dāng)選世界城地組織聯(lián)合主席城市；在全球營商環(huán)境友好城市百強榜中，西安成為20座中國上榜城市之一；科技部和中國科學(xué)技術(shù)信息研究所公布的2019年國家創(chuàng)新型城市創(chuàng)新能力排名中，西安位列全國各大城市的第7位、西部城市第1位(見表2)。

表2 2019年國家創(chuàng)新型城市創(chuàng)新能力排名

西安明確了加快國家中心城市和具有歷史文化特色的國際化大都市建設(shè)思路和階段性目標(biāo)，正全力打造西部地區(qū)重要的經(jīng)濟中心、對外交往中心、絲路科創(chuàng)中心、絲路文化高地、內(nèi)陸開放高地和國家綜合交通樞紐，致力于推動“十項重點工作”全面破題，加快建設(shè)先進制造業(yè)強市，構(gòu)建“6+5+6+1”現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系等工作全面啟動。西安產(chǎn)業(yè)實力不斷提升，特別是“硬科技之都”的建設(shè)提速，人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域新基建的開發(fā)，成為城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新引擎、經(jīng)濟發(fā)展的新動能。西安作為關(guān)中城市群的龍頭城市，其集聚輻射、示范引領(lǐng)、協(xié)同發(fā)展的作用正逐步凸顯，向其他城市產(chǎn)業(yè)輻射能力正逐步增強。

二、產(chǎn)業(yè)協(xié)同指標(biāo)體系與模型構(gòu)建

(一)研究思路

研究城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同的一個重要手段就是測度產(chǎn)業(yè)協(xié)同程度，建立指標(biāo)體系作為測算依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)，通過綜合評估，全面評價產(chǎn)業(yè)協(xié)同的進程和水平，為解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題提供建議。城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同與城市的產(chǎn)業(yè)、市場、交通、政策等密切相關(guān)，運用熵權(quán)法和協(xié)同分析模型，按照指標(biāo)選取的科學(xué)性、系統(tǒng)性、代表性、可量化原則，構(gòu)建城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同度指標(biāo)體系，為評價產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供依據(jù)。

(二)產(chǎn)業(yè)協(xié)同指標(biāo)體系

筆者從影響產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的宏觀因素和微觀因素著手，將關(guān)中城市群作為一個復(fù)合系統(tǒng)，各城市作為子系統(tǒng)，擬定一級指標(biāo)5項，分別為經(jīng)濟活力、市場環(huán)境、交通條件、創(chuàng)新能力和服務(wù)水平。產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展就是要使各個產(chǎn)業(yè)都能得到持續(xù)發(fā)展和改善，提高區(qū)域經(jīng)濟的聯(lián)動性和部門合作的緊密性，考慮到既有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和未來的發(fā)展?jié)摿?，將二級指?biāo)設(shè)定為10項，分別為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模，政府效能、要素市場、基礎(chǔ)設(shè)施、交通便捷、科技投入、創(chuàng)新產(chǎn)出、教育文化和醫(yī)療保障。三級指標(biāo)根據(jù)各城市的數(shù)據(jù)可獲得性，經(jīng)過行為調(diào)查，選擇相關(guān)性最大的 3～4 個因子劃分三級指標(biāo) 30 項，形成指標(biāo)體系(如表3所示)。

(三)綜合評價辦法

表3 關(guān)中城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同度指標(biāo)體系表

表4 關(guān)中城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同度

通過關(guān)中城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同度綜合評價計算，可知2014—2018年間，城市群各個城市間產(chǎn)業(yè)協(xié)同水平均呈逐年上升態(tài)勢，表明各市的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性和協(xié)同能力逐步改善。西安作為核心城市，其產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展水平一直處于領(lǐng)先地位，對周邊城市輻射帶動能力逐年提升；楊凌協(xié)同度雖然逐年提高，但受城市規(guī)模影響，協(xié)同水平依然偏低。綜合分析，關(guān)中城市群各城市間協(xié)同度數(shù)值差異較大，最大相差7倍左右，發(fā)展程度不一，說明產(chǎn)業(yè)協(xié)同的整體水平還有待提升。

三、關(guān)中城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同阻力的成因分析

盡管關(guān)中地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的勢頭較好，特別是隨著國家和省市區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的逐步推進，產(chǎn)業(yè)協(xié)同的步伐正在加快，但通過分析可知，位于西部地區(qū)的關(guān)中城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同水平依然較低，主要原因是存在著經(jīng)濟總量偏小、產(chǎn)業(yè)協(xié)同機制不健全以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大環(huán)境不佳等短板和弱項。

(一)城市規(guī)模等級不完整，經(jīng)濟總量差異明顯

一般具有完整輻射功能的城市群應(yīng)具有5個等級構(gòu)成，即超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市(小城鎮(zhèn))[7]。關(guān)中城市群僅西安屬于人口過千萬的超大城市，而人口過500萬的特大城市明顯缺失，咸陽、寶雞僅算大城市，城市發(fā)展斷層明顯，其經(jīng)濟實力難以帶動目前轄區(qū)的快速發(fā)展。

關(guān)中地區(qū)地級以上城市僅有5座，即西安、咸陽、寶雞、渭南、銅川，無論是城市數(shù)量還是經(jīng)濟總量都與國內(nèi)其他城市群相距甚遠。例如，長三角城市群呈現(xiàn)出“一超二特三大”的格局，是中國城市層級結(jié)構(gòu)最為合理的城市群，2019年，上海、杭州、蘇州、南京和無錫5座城市的GDP接近10萬億元。京津冀城市群經(jīng)濟發(fā)展水平雖不及長三角經(jīng)濟區(qū)，但其GDP總和也達到6.5萬億，遠高于關(guān)中城市群。成渝城市群在西部大開發(fā)第二輪發(fā)展中受益最大，獲得了巨大的發(fā)展紅利，成都、重慶兩個城市經(jīng)濟發(fā)展并駕齊驅(qū)，帶領(lǐng)成渝地區(qū)成為西部經(jīng)濟文化最發(fā)達的區(qū)域，經(jīng)濟規(guī)模高于關(guān)中城市群(見表5)。

表5 2019年各城市群主要城市經(jīng)濟發(fā)展水平

(二)缺乏區(qū)域產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，政策壁壘亟待突破

《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》是關(guān)中地區(qū)一體化發(fā)展的指導(dǎo)性、約束性文件，其主要突出區(qū)域經(jīng)濟一體化和區(qū)域合作發(fā)展，而較少提及城市分工協(xié)作、協(xié)同發(fā)展的具體方案。目前，關(guān)中地區(qū)缺乏統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局和產(chǎn)能協(xié)作計劃，從區(qū)域產(chǎn)業(yè)市場一體化的發(fā)展程度來看，西安帶動周邊關(guān)中城市群發(fā)展仍處于摸索階段，許多先進地區(qū)城市群發(fā)展的制度和政策尚未全面推廣實施，加之我國現(xiàn)行行政體制的官本位思想仍然存在，囿于行政區(qū)劃分割和地方利益保護，致使關(guān)中各個城市間多是各自為戰(zhàn)、市場分割、地方利益保護，關(guān)中地區(qū)市場準(zhǔn)入規(guī)則、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管規(guī)則等政策性壁壘降低了資源利用、要素配置和流通的效率，進而阻礙了城市間產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工的進程，協(xié)同發(fā)展受到制約。

(三)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展動力不足，缺乏核心競爭力

省會城市與周邊城市之間的文化、歷史、區(qū)位、資源條件存在一定的相似性[8]，長期以來形成了各地的產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化。各個城市產(chǎn)業(yè)定位和職能分工較為模糊，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同且競爭較為激烈，由于缺乏對自身優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)確判斷，在發(fā)展產(chǎn)業(yè)時存在一哄而上的現(xiàn)象。與此同時，城市群內(nèi)部的經(jīng)濟聯(lián)系較為松散，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)不強，缺乏具有競爭力的跨市發(fā)展的龍頭企業(yè)。西安擁有高端產(chǎn)業(yè)資源配置能力，但其加工制造業(yè)向周邊城市擴散的行動力滯后，且西安憑借著自身的突出戰(zhàn)略地位、科教優(yōu)勢等，出現(xiàn)人才“虹吸現(xiàn)象”，使整個城市群共同推進產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的步伐進一步減慢。其他各地市不具備高端資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)競爭力，在產(chǎn)業(yè)布局上存在盲目攀比現(xiàn)象，使得產(chǎn)業(yè)難以集聚和全面發(fā)展。

(四)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境欠佳，營商環(huán)境不盡如人意

產(chǎn)業(yè)環(huán)境是最大的營商環(huán)境，公平高效的營商環(huán)境不健全，在一定程度會阻礙產(chǎn)業(yè)協(xié)同和城市群整體效能的發(fā)揮。從2018年的“營商環(huán)境提升年”到2019年的“營商環(huán)境深化年”，“放管服”改革力度持續(xù)加大，營商環(huán)境取得了一定成效。但與中東部省份相比，仍然有明顯差異[9]。表6中萬博研究院發(fā)布的《2018年中國營商環(huán)境指數(shù)報告》，東部地區(qū)營商環(huán)境整體優(yōu)勢明顯，西部地區(qū)營商指數(shù)偏低，總體呈現(xiàn)出“東強西弱”的局面。主要原因包括對營商環(huán)境的重要性認識不到位，改革政策沒有及時落實到位，新舊制度的銜接工作準(zhǔn)備不充分，企業(yè)投融資問題仍然突出，企業(yè)獲得感不高。

表6 2018年部分省(市、區(qū))營商環(huán)境指數(shù)

(五)中心城市龍頭帶動不強，城市能級亟須提升

西安作為省會城市和關(guān)中平原城市群的核心城市，城市首位度長期在2.25左右，是9個國家中心城市中唯一GDP沒有過萬億的城市，輻射帶動能力還不強，城市能級亟須提升(見表7)。西安與其他國家中心城市相比，無論是經(jīng)濟總量GDP、固定資產(chǎn)投資增幅、進出口總額還是民營經(jīng)濟發(fā)展活力差距都較為明顯，經(jīng)濟實力與其戰(zhàn)略地位尚不匹配，加快新舊動能轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、全面提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的任務(wù)還很艱巨。

表7 2019年9個國家中心城市經(jīng)濟發(fā)展水平

四、關(guān)中城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的策略建議

(一)強化頂層設(shè)計，加強產(chǎn)業(yè)政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

從省級層面，建立關(guān)中城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)委員會，負責(zé)城市間產(chǎn)業(yè)對接和統(tǒng)籌規(guī)劃[10]，高效推進產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展和一體化進程。定期召開關(guān)中城市群市(區(qū))長聯(lián)席會議，研究制訂區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作計劃，設(shè)立日常事務(wù)處理協(xié)調(diào)機構(gòu)和辦公室，協(xié)調(diào)推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大事宜。加快出臺關(guān)中城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃方案，結(jié)合關(guān)中平原城市群建設(shè)、西咸一體化和大西安都市經(jīng)濟圈建設(shè)，積極協(xié)調(diào)西安與周邊城市相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的銜接，為產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展指明方向。統(tǒng)一制定關(guān)中產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)承接，以及人才引進、信息共享等政策，推動各城市及時交換產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)和重要信息。建立城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)作機制，編制城市群產(chǎn)業(yè)調(diào)整指導(dǎo)目錄。探索區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的資金籌措機制，借鑒長三角產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新模式，構(gòu)建關(guān)中城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同投資基金，投向跨行政區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)合作園區(qū)建設(shè)、創(chuàng)新體系建設(shè)等重點領(lǐng)域，為推進西安與周邊城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同提供資金保障。突破區(qū)域壁壘和體制機制障礙，按照市場化要求建立統(tǒng)一的區(qū)域要素市場，推動資源整合、一體化共享及要素自由有序流動，促進城市群資源要素的優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)功能的整合聯(lián)動，提高市場資源的利用率，促進產(chǎn)業(yè)協(xié)同[11]，形成優(yōu)勢互補、協(xié)同發(fā)展、互利共贏的產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

(二)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)協(xié)同體系，提升產(chǎn)業(yè)能級和核心競爭力

構(gòu)建城市群協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，不斷提升產(chǎn)業(yè)能級和核心競爭力。明確城市功能定位，全面梳理各地主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和可培育增長點的產(chǎn)業(yè)清單，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，加快形成競爭有序、錯位發(fā)展的關(guān)中產(chǎn)業(yè)版圖。推動傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，大力發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，按照“各市顯特色、關(guān)中一盤棋”的思路，重點優(yōu)化提升能源裝備、汽車、電力設(shè)備等裝備制造業(yè)，航空航天、新材料、生物醫(yī)藥等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，文化旅游、物流商貿(mào)、現(xiàn)代金融、服務(wù)外包等服務(wù)業(yè)，培育新一代信息技術(shù)、集成電路、大數(shù)據(jù)與云計算、增材制造(3D打印)、機器人、無人機等新興產(chǎn)業(yè)，把關(guān)中建成國內(nèi)領(lǐng)先的裝備制造業(yè)基地、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、國防科技工業(yè)基地。共建一批產(chǎn)業(yè)協(xié)作平臺，包括產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院、產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟等，圍繞國家重大戰(zhàn)略和改革舉措，共同推進試點、共享改革成果。

(三)提升西安城市能級，增強對城市群龍頭帶動作用

支持西安建設(shè)先進制造業(yè)基地，加快工業(yè)強市和重大示范項目建設(shè)，加大省級財政資金對西安市招商引資的支持力度。深化西安、西咸新區(qū)國家服務(wù)業(yè)綜合改革試點，支持西安創(chuàng)建國際消費中心城市，打造西部經(jīng)濟中心、對外交往中心、絲路科創(chuàng)中心、絲路文化高地、內(nèi)陸開放高地和國家綜合交通樞紐。推動大西安與關(guān)中各市區(qū)開展產(chǎn)業(yè)協(xié)作配套，打造萬億級和世界級產(chǎn)業(yè)集群；構(gòu)建具有西安特色的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展體系，不斷提升西安城市能級、經(jīng)濟規(guī)模和核心競爭力；提升開放平臺、做強開放載體、健全開放體制、構(gòu)建全方位開放的產(chǎn)業(yè)體系；推進市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化；提升要素集聚功能，積極參與全球分工和全球資源配置，引領(lǐng)關(guān)中地區(qū)成為西北和我國向西開放的戰(zhàn)略支撐。

(四)推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新，建設(shè)科技創(chuàng)新常態(tài)長效機制

培育開放與共享型的產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，推動關(guān)中地區(qū)的科技創(chuàng)新資源共享、科技創(chuàng)新平臺共用，不斷推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，促進產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。積極推進關(guān)中各城市間的科創(chuàng)資源、人才資源、政策資源的有效對接，圍繞西安全面創(chuàng)新改革體系建設(shè)，實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，加強技術(shù)創(chuàng)新和金融制度的創(chuàng)新，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，增強產(chǎn)業(yè)間的關(guān)聯(lián)效應(yīng)。共同探索人才隊伍的共建共享機制，廣泛鏈接全球創(chuàng)新資源，吸引壯大科技人才隊伍。延長科技創(chuàng)新鏈條，以“科研+產(chǎn)業(yè)+資本”模式，建設(shè)一批新型產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院和專業(yè)特色創(chuàng)新平臺，進一步提升關(guān)中城市群的創(chuàng)新動力、創(chuàng)新能力與創(chuàng)新活力。

(五)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，打造關(guān)中一流營商環(huán)境品牌

凝心聚力，深化改革，合力打造關(guān)中產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的一流營商環(huán)境品牌。整合有關(guān)營商環(huán)境的地方政策法規(guī)，統(tǒng)籌推進政務(wù)服務(wù)、市場投資、人才要素、科技創(chuàng)新、法治保障等環(huán)境建設(shè)，深入推進“最多跑一次”改革，加大減事項、減環(huán)節(jié)、減材料、減時間力度。建立關(guān)中城市群進出口商品質(zhì)量溯源系統(tǒng)，整合碎片化的國際進出口貿(mào)易信息，如海關(guān)通關(guān)、商品質(zhì)量、市場需求、稅務(wù)等信息，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。強化營商環(huán)境的跨區(qū)域、跨部門監(jiān)管，在生產(chǎn)安全、食品安全、公共安全、環(huán)境安全、金融安全等領(lǐng)域，強化全區(qū)域、全過程的質(zhì)量安全管理與風(fēng)險監(jiān)控，探索建立統(tǒng)一的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，實現(xiàn)監(jiān)管事項全覆蓋、監(jiān)管過程全記錄。創(chuàng)新公共資源配置方式，統(tǒng)籌推進生態(tài)文明、社會事業(yè)、城市管理等領(lǐng)域改革，加強社會信用體系建設(shè)。加大對民營企業(yè)和民營企業(yè)家合法權(quán)益的保護，培育一批世界一流企業(yè)、“獨角獸”企業(yè)，依托龍頭企業(yè)和大型企業(yè)集團，探索跨地區(qū)共建、共管、代管、托管等發(fā)展合作模式，促進關(guān)中產(chǎn)業(yè)集群實現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展。