王洪興

1問題的提出

山東省高級人民法院二審維持中華人民共和國青島海事局作出的行政判決[（2019）魯行終2060號]，法院認定“蘇興隆貨）×××”輪超過核定航區(qū)航行，并在黃海海域發(fā)生自沉事故，青島海事局作為該海域海事管理機構(gòu)，依照《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》第26條的相關(guān)規(guī)定，有權(quán)對‘蘇興隆貨×××”輪的船舶所有人或經(jīng)營人作出3000元以上1萬元以下的罰款。同時法院認為，即使船舶掛靠關(guān)系真實存在，青島海事局對船舶所有權(quán)登記證書、船舶國籍證書記載的船舶所有人作出行政處罰，亦不違反前述法律和行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。

本案中，人民法院肯定了海事局有權(quán)對船舶所有權(quán)登記證書、船舶國籍證書記載的船舶所有人作出行政處罰。在實踐中，海事管理機構(gòu)也有權(quán)對船舶經(jīng)營人作出行政處罰。通常在船舶所有人與船舶經(jīng)營人保持一致的情況下，海事管理機構(gòu)可以順利確定海事行政處罰的對象;但當(dāng)船舶所有人與船舶經(jīng)營人不一致時，不同海事管理機構(gòu)對同一艘船舶的同一類違法行為，可能處罰船舶所有人，也可能處罰船舶經(jīng)營人。那么，在法律沒有明確規(guī)定處罰船舶所有人或船舶經(jīng)營人時，只有在法理上或法律依據(jù)上對如何選擇海事行政處罰對象達成共識，才能在實踐中達成一致。

2海事行政處罰對象認定的法理分祈

《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》（以下簡稱《內(nèi)河交通安全管理條例》）第2條規(guī)定：在中華人民共和國內(nèi)河通航水域從事航行、停泊和作業(yè)以及與內(nèi)河交通安全有關(guān)的活動，必須遵守本條例?！吨腥A人民共和國內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》第2條規(guī)定：對在中華人民共和國境內(nèi)發(fā)生的違反內(nèi)河海事行政管理秩序的行為實施海事行政處罰，應(yīng)當(dāng)遵守《行政處罰法》《內(nèi)河交通安全管理條例》和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)和本規(guī)定。根據(jù)上述法規(guī)規(guī)定，我國內(nèi)河水域海事行政管理是建立在“行為”基礎(chǔ)上的，著重于對“行為”的管理。海事管理機構(gòu)對實施“違法行為”的行為人進行行政處罰，行為人因“違法行為”而承擔(dān)法律上的不利后果。這事實上符合“對物行政行為”的概念。所謂對物行政行為是指行政主體運用行政職權(quán)，對非屬行政主體自有、而且可以作為物法上財產(chǎn)進行支配的物的各項權(quán)能進行規(guī)制，以產(chǎn)生、變更或消滅行政法律關(guān)系為目的的行政行為。對物行政行為旨在通過確定物的公法性質(zhì)，達到產(chǎn)生、變更或消滅行政法律關(guān)系的目的，調(diào)整的不是個人的權(quán)利義務(wù)，而是物的法律狀態(tài)，以物為受領(lǐng)對象，至于其所有權(quán)人是誰，則在所不問。“對物行政行為”源于狀態(tài)責(zé)任的提出。違反法定義務(wù)的責(zé)任劃分為行為責(zé)任（即因行為產(chǎn)生的責(zé)任）和狀態(tài)責(zé)任（即因物之狀態(tài)產(chǎn)生的責(zé)任），其中：當(dāng)行為責(zé)任（船舶未按照規(guī)定倒車、調(diào)頭、追越）不具有補正可能時，更多的是采取罰款方式進行處罰;而當(dāng)狀態(tài)責(zé)任不具有補正可能時，更多的是采取強制清除、強制卸載等方式將違法行為消滅。

對物實施海事行政處罰面臨兩種困境：（1）來自行政效率的挑戰(zhàn)。考慮到水上活動的特殊性，海事管理機構(gòu)如果要查明違法行為的行為人，將耗費大量的人力、財力，且由于海事管理機構(gòu)并不享有對人的控制權(quán)，將導(dǎo)致大量的案件在短期內(nèi)無法得到有效處理。這不僅不利于保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，而且不利于對公共利益和社會秩序的維護，以及對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的保護，不符合依法行政的高效便民的要求。（2）不符合比例原則中的適當(dāng)性原則要求?！秲?nèi)河交通安全管理條例》第63條、第64條都賦予海事管理機構(gòu)可以對船舶、浮動設(shè)施予以沒收的處罰權(quán)力。根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第64條規(guī)定：私人對其合法的收入、房屋、生活用品、生產(chǎn)工具、原材料等不動產(chǎn)和動產(chǎn)享有所有權(quán)。但是，很多時候違法的船舶、浮動設(shè)施不屬于行為人私人所有，海事管理機構(gòu)依據(jù)“對物行政行為”理論的要求對不屬于行為人所有的船舶、浮動設(shè)施處以沒收的行政處罰，這種做法顯然是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

為解決或避開上述困境，在實踐中也可以適用“對物行政行為”。如在確定行為人且行為人適于承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任的情況下，可以對行為人進行處罰?！吨腥A人民共和國船舶安全監(jiān)督規(guī)則》等諸多海事法規(guī)規(guī)定了可以對船舶經(jīng)營人進行處罰，因為船舶的很多違法行為是在船舶經(jīng)營過程中產(chǎn)生的，對船舶經(jīng)營人進行處罰具有合理性。

當(dāng)“對物行政行為”確實有無法解決或避開的困境，處罰船舶所有人則成了必然的選擇，這是基于“所有權(quán)人的法定義務(wù)”考慮的。在合法取得所有權(quán)時，這種義務(wù)是原生的?！吨腥A人民共和國民法通則》第110條規(guī)定：對承擔(dān)民事責(zé)任的公民、法人需要追究行政責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)追究行政責(zé)任?；诖耍Ｊ鹿芾頇C構(gòu)對船舶所有人進行行政處罰也具有合法性和合理性。

3處罰對象的認定條件

基于“對物行政行為”和“所有權(quán)人的法定義務(wù)”的理論分析，選擇船舶所有人或船舶經(jīng)營人作為處罰對象時必須厘清以下4種情形：

情形一：法律明確規(guī)定可以處罰船舶所有人或船舶經(jīng)營人。如《中華人民共和國船舶安全監(jiān)督規(guī)則》（2020修正）第55條第1款規(guī)定：船舶進出內(nèi)河港口，未按照規(guī)定向海事管理機構(gòu)報告船舶進出港信息的，對船舶所有人或者船舶經(jīng)營人處5000元以上5萬元以下罰款。

情形二：法律沒有明確規(guī)定處罰對象，但交通運輸部海事局規(guī)定了可以處罰船舶所有人或船舶經(jīng)營人。如《內(nèi)河交通安全管理條例》第81條規(guī)定：船舶在內(nèi)河航行、停泊或者作業(yè)，不遵守航行、避讓和信號顯示規(guī)則的，由海事管理機構(gòu)責(zé)令改正，處1000元以上1萬元以下的罰款。交通運輸部海事局《海事違法行為行政處罰裁量基準(zhǔn)》對此明確處罰對象為船舶所有人或船舶經(jīng)營人。

情形三：法律沒有明確規(guī)定處罰對象，上級部門也沒有明確規(guī)定可以處罰船舶所有人或船舶經(jīng)營人?！秲?nèi)河交通安全管理條例》第63條規(guī)定：應(yīng)當(dāng)報廢的船舶、浮動設(shè)施在內(nèi)河航行或者作業(yè)的，由海事管理機構(gòu)責(zé)令停航或者停止作業(yè)，并對船舶、浮動設(shè)施予以沒收。

情形四：法律明確規(guī)定了處罰對象，但涉及到船舶，上級部門明確規(guī)定處罰船舶所有人或船舶經(jīng)營人。如《中華人民共和國航道法》第43條第2款規(guī)定：在航道和航道保護范圍內(nèi)采砂，損害航道通航條件的，由負責(zé)航道管理的部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，可以扣押或者沒收非法采砂船舶，并處五萬元以上三十萬元以下罰款;造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

海事管理機構(gòu)在處罰時，建議分4種情形選擇處罰對象。

（1）情形一。建議優(yōu)先處罰船舶所有人，但如果處罰船舶經(jīng)營人更為合適時，則處罰船舶經(jīng)營人。比如，某輪的船舶所有權(quán)證書中的所有人有1個公司、3個自然人，如果對其船舶所有人進行處罰，則必須對上述四方共同進行處罰，如此操作將會十分麻煩且面臨執(zhí)法文書難以送達的困境;但該船只有一個船舶經(jīng)營人，針對該船未按照規(guī)定向海事管理機構(gòu)報告船舶進出港信息的違法行為，則可對該船船舶經(jīng)營人實施處罰。

（2）情形二。選擇處罰對象的標(biāo)準(zhǔn)同情形一?！逗Ｊ逻`法行為行政處罰裁量基準(zhǔn)》針對內(nèi)河的處罰對象表述是“船舶經(jīng)營人或船舶所有人”。海事管理機構(gòu)在能確定船舶經(jīng)營人的情況下，盡量對船舶經(jīng)營人進行處罰。

（3）情形三。優(yōu)先處罰船舶所有人，但對船舶、浮動設(shè)施予以沒收除外，沒收處罰只能針對船舶登記所有人或?qū)嶋H所有人。武漢市中級人民法院二審維持武漢市水務(wù)局作出的行政判決[（2016）鄂01行終593號]，認定：被上訴人武漢市水務(wù)局在執(zhí)法過程中，通過查詢發(fā)現(xiàn)“黃岡058”未進行船舶登記，遂以涉案該船舶實際負責(zé)人周某作為行政相對人，對其未經(jīng)許可于2016年3月至2016年6月11日期間，在長江水域武漢段達8次之多的非法采砂行為，作出沒收非法采砂船舶的行政處罰的基本事實清楚，證據(jù)確鑿。該案中法院認為對船舶未進行登記的違法行為，可以以實際負責(zé)人作為處罰對象。如果有證據(jù)證明該船舶已經(jīng)進行了買賣，且實際進行了交付，最高人民法院認為買賣雙方雖沒有進行登記，但不影響實際所有人對船舶所享有的所有權(quán)利。在最高人民法院作出的行政處罰申訴行政裁定書[（ 2014）行監(jiān)字第43號]中，最高人民法院認為：根據(jù)《中華人民共和國海商法》第9條、《中華人民共和國物權(quán)法》第24條、《中華人民共和國船舶登記條例》第5條之規(guī)定，船舶所有權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓和消滅應(yīng)當(dāng)向船舶登記機關(guān)登記;未經(jīng)登記的，不得對抗第三人。本案涉案船舶在被查扣時，處于再審申請人（一審原告、二審上訴人）葉某的實際控制之下。該船舶登記所有人陳某在答辯狀和書面證明中均予確認，涉案船舶已于2009年6月20日賣給葉某，雙方簽訂的《船舶買賣合同》是其真實意思表示，且船舶已經(jīng)交付使用。在無相反證據(jù)證明該船舶實際所有人為他人的情況下，再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）海警某支隊在作出行政處罰前，未依照法定程序向葉某告知其權(quán)利，也未向其送達處罰決定書，屬于違反法定程序。

（4）情形四。優(yōu)先處罰船舶經(jīng)營人，但如果該船舶的違法行為不是船舶經(jīng)營人實施的且能確認行為人的，處罰行為人;如果不能確認行為人的則處罰船舶所有人，但沒收船舶除外，沒收船舶的處罰只能針對船舶所有人。

海事管理機構(gòu)在處罰船舶經(jīng)營人時，如果有光船租賃證書的，則處罰光船承租人。由于新版船舶國籍證書已經(jīng)不記載船舶經(jīng)營人信息，那么判斷船舶經(jīng)營人的方法是根據(jù)船舶的營運證，海事管理機構(gòu)以船舶營運證上記載的船舶經(jīng)營人為處罰對象。海事管理機構(gòu)處罰的船舶所有人，一般應(yīng)當(dāng)是船舶所有權(quán)登記證書、船舶國籍證書記載的船舶所有人，但船舶的實際所有人，以及雖沒有進行登記但簽訂了船舶買賣協(xié)議且船舶實際進行了交付的買船人，也是法律意義上的行政處罰對象。

4結(jié)語

海事行政處罰對象的認定是實施海事行政處罰不可或缺的前提，海事管理機構(gòu)在認定選擇船舶所有人或船舶經(jīng)營人作為海事行政處罰對象時，要綜合考慮各種情形，按照規(guī)定選擇處罰的對象。同時，海事管理機構(gòu)還要考慮船舶掛靠、買賣、實際占有對海事行政處罰對象認定選擇的影響。根據(jù)我國《物權(quán)法》的規(guī)定，雖買賣、實際占有不得對抗第三人，但海事管理機構(gòu)在無相反證據(jù)證明船舶實際所有人為他人的情況下，應(yīng)當(dāng)對船舶實際所有人實施處罰。