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        關(guān)于水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算的探析

        2021-01-18 05:08:02鄧小勤
        關(guān)鍵詞:財(cái)務(wù)環(huán)境分析

        [摘 要]近年來,廣西在城市水體整治、流域治理等領(lǐng)域加大推進(jìn)力度,水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目已成為廣西推行PPP模式的核心領(lǐng)域。文章從現(xiàn)階段以廣西大力推進(jìn)水環(huán)境綜合整治領(lǐng)域的背景下,從PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算的必要性入手,對財(cái)務(wù)測算現(xiàn)狀進(jìn)行分析,提出完善財(cái)務(wù)測算方案的對策建議。

        [關(guān)鍵詞]水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目;財(cái)務(wù)測算

        [中圖分類號(hào)]X52 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1008-7656(2021)04-0093-04

        一、引言

        在“十三五”規(guī)劃的收官之年,我國著力打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn),全國共計(jì)新建污水收集處理設(shè)施3.9萬個(gè);全國地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體消除比例達(dá)98.2%。以我國水務(wù)行業(yè)體量最大的上市公司北控水務(wù)集團(tuán)為例,其在福建福州鼓臺(tái)中心區(qū)水系綜合治理PPP項(xiàng)目歷經(jīng)250天,率先實(shí)現(xiàn)鼓樓與臺(tái)江的所有內(nèi)河及左海、西湖兩內(nèi)湖及串珠公園“黑臭”消除效果,并充分利用當(dāng)?shù)亓己玫淖匀毁Y源優(yōu)勢,結(jié)合每條河道特點(diǎn),打造出多樣的河道濕地景觀,促進(jìn)城市與自然的和諧發(fā)展;為江蘇宜興提供一攬子管家服務(wù),通過全域打包、城鄉(xiāng)一體化、廠網(wǎng)一體化的模式,以BOT方式建設(shè)8座污水處理廠,日處理水量19.5萬噸;新建管網(wǎng)約2000公里、存量管網(wǎng)約2449公里;新建及運(yùn)營維護(hù)2960個(gè)自然村污水收集處理設(shè)施,為未來鄉(xiāng)村振興及環(huán)境治理的新業(yè)態(tài)提供了新思路。

        “生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)新進(jìn)步”是“十四五”規(guī)劃時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)之一,包含五個(gè)主要方面:深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、構(gòu)建生態(tài)文明體系、推進(jìn)碳達(dá)峰、推行區(qū)域生態(tài)一體化、發(fā)展和壯大生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)。

        2020年3月,《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣西進(jìn)一步加快推進(jìn)PPP工作促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展十條措施的通知》(桂政辦電〔2020〕49號(hào)),要求政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目要全面實(shí)施 PPP 模式,有序推進(jìn)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP模式,未有效落實(shí)全面實(shí)施 PPP 要求的項(xiàng)目,原則上不予安排相關(guān)預(yù)算支出。

        財(cái)務(wù)測算是水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此,本文以PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算為切入點(diǎn)進(jìn)行探析。

        二、PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算必要性

        《國家發(fā)改委、建設(shè)部(原)關(guān)于印發(fā)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法與參數(shù)的通知》(發(fā)改投資〔2006〕1325號(hào))規(guī)定,實(shí)行審批制的政府投資項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法》與《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)參數(shù)》開展項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算。評價(jià)方法明確項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算的原則和主要內(nèi)容,評價(jià)參數(shù)則明確各類指標(biāo)的計(jì)算方法和標(biāo)準(zhǔn)參考[1]。

        財(cái)務(wù)測算是指以PPP項(xiàng)目的角度出發(fā),按照國家現(xiàn)行財(cái)稅制度和價(jià)格體系,計(jì)算項(xiàng)目合作期限范圍內(nèi)的收入和成本費(fèi)用,通過凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率、投資回收期、償債備付率等指標(biāo),據(jù)此分析項(xiàng)目的盈利能力和償債能力,評價(jià)項(xiàng)目在財(cái)務(wù)上的可行性和合理性??茖W(xué)合理的PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算,政府相關(guān)部門可以對未來的支出情況有更明確的把握,為是否采用PPP模式提供了依據(jù);同時(shí),社會(huì)資本方也可以據(jù)此對項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)可行性進(jìn)行評價(jià),決定是否參與。此外,也為項(xiàng)目得到金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可增加可融資性提供了保障。

        (一)為政府實(shí)施PPP項(xiàng)目提供支撐

        在國家相關(guān)部委大力推行PPP改革的大背景下,南寧市政府由以往的“點(diǎn)源治理”思路轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑m度集中、就地處理、就地回用”全流域系統(tǒng)化的治理模式,重新定位流域治理方向。南寧市政府決定對水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目采用PPP模式,引進(jìn)有雄厚資金實(shí)力、豐富運(yùn)營能力的社會(huì)資本方參與其中,提升水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目治理效率和效果。水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目通常投資額較大、回收期長,比如那考河綜合整治PPP項(xiàng)目、心圩江綜合整治PPP項(xiàng)目、水塘江綜合整治PPP項(xiàng)目投資額分別達(dá)到11.9億、26.32億、14.66億,合作期分別為11年、23年、22年。物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證是順利實(shí)施PPP項(xiàng)目的前提條件,而財(cái)務(wù)測算則為物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證提供了依據(jù)[2]。

        (二)為社會(huì)資本方參與合作提供參考

        水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目合同通常涉及建設(shè)范圍和內(nèi)容、設(shè)計(jì)處理規(guī)模、項(xiàng)目總投資、合作期限(建設(shè)期和運(yùn)營期)、出資比例、融資結(jié)構(gòu)、政府付費(fèi)、征地拆遷、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、調(diào)價(jià)機(jī)制、水質(zhì)績效考核指標(biāo)等條款。上述條款需要在PPP項(xiàng)目合同確定之前通過財(cái)務(wù)測算逐步測試來完成,不斷完善項(xiàng)目投入和產(chǎn)出、績效考核指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制[3]。

        財(cái)務(wù)測算可以將相關(guān)指標(biāo)量化并為社會(huì)資本提供參考,使之能夠在PPP合同里找到核心要點(diǎn)和重大利益訴求點(diǎn),與政府進(jìn)行協(xié)商項(xiàng)目招標(biāo)與談判的價(jià)格。通過對凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率、投資回收期等指標(biāo)的測算分析,社會(huì)資本方可以清楚地了解項(xiàng)目的總投資、運(yùn)營成本等指標(biāo),何時(shí)收回投資以及獲得合理回報(bào)金額[4]。

        (三)確保項(xiàng)目可融資性

        水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目通常投資金額大,回收期長,注冊資本金一般為總投資的20%~30%,剩下的資金大都需要社會(huì)資本方通過債務(wù)融資來解決。因此,可融資性在很大程度上決定了項(xiàng)目能否順利完成。在進(jìn)行項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算時(shí)需高度評估項(xiàng)目可融資性時(shí),重點(diǎn)關(guān)注協(xié)議中政府與社會(huì)資本二者權(quán)利和義務(wù)的分配及其二者信用情況和項(xiàng)目融資擔(dān)保機(jī)制。此外,在項(xiàng)目實(shí)施方案時(shí)提前對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場測試,便于提高項(xiàng)目可融資性。

        三、水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算難點(diǎn)分析

        (一)財(cái)務(wù)測算缺乏清晰的流程、統(tǒng)一指標(biāo)和口徑

        水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目參與主體多、通常投資金額大、合作期限長、涉及子項(xiàng)多如配套管網(wǎng)工程、污水處理設(shè)施工程、環(huán)境景觀工程、生態(tài)修復(fù)工程、海綿城市建設(shè)工程、信息化管理工程等特點(diǎn)。如何通過合理設(shè)計(jì)盡可能考慮各方的訴求,進(jìn)而確保財(cái)務(wù)測算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和及時(shí)性就顯得特別重要。目前PPP項(xiàng)目在我國尚處于摸索階段,現(xiàn)有相關(guān)政策與文件指導(dǎo)作用有限,距離完整財(cái)務(wù)測算基礎(chǔ)框架體系尚有不小差距,進(jìn)而造成沒有統(tǒng)一的制度或文件對財(cái)務(wù)測算的流程、指標(biāo)和口徑進(jìn)行指導(dǎo)。如何更好挖掘水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目的個(gè)性指標(biāo)也是財(cái)務(wù)測算時(shí)需要關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。

        (二)財(cái)務(wù)測算需要對稅收有明確考量

        水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目自身特點(diǎn),導(dǎo)致財(cái)務(wù)測算時(shí)面臨的稅種多且難,包括但不限于增值稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等。同時(shí),項(xiàng)目付費(fèi)通常包括可用性服務(wù)費(fèi)、運(yùn)營維護(hù)費(fèi)和使用者付費(fèi),不同性質(zhì)付費(fèi)所涉及到的稅收優(yōu)惠和稅率也會(huì)有所不同。比如可用性服務(wù)費(fèi)為項(xiàng)目建設(shè)投資和合理投資回報(bào)獲得的收益,適用建筑服務(wù)9%增值稅稅率;運(yùn)營維護(hù)費(fèi)為項(xiàng)目污水處理廠、景觀工程、管網(wǎng)等提供運(yùn)營服務(wù)獲得收益,適用專業(yè)技術(shù)服務(wù)6%增值稅稅率,是否可享受“三免三減半”企業(yè)所得稅優(yōu)惠以及資源綜合利用即征即退增值稅優(yōu)惠政策等。然而在項(xiàng)目實(shí)際財(cái)務(wù)測算過程中,由于時(shí)間緊、任務(wù)重等因素,加之目前沒有對水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目涉及稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行明確規(guī)定,導(dǎo)致不同地方對可用性服務(wù)費(fèi)、運(yùn)營維護(hù)費(fèi)所適用稅率及稅收優(yōu)惠政策具有不同理解,因此,財(cái)務(wù)測算時(shí)很難對涉及稅收此進(jìn)行明確考量。

        (三)財(cái)務(wù)測算缺乏不確定分析和風(fēng)險(xiǎn)分析

        水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算面臨不可控因素多,往往是在一系列假設(shè)前提下進(jìn)行,通常關(guān)注凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率、投資回收期、償債備付率等指標(biāo),缺乏對項(xiàng)目不確定性和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。政府和社會(huì)資本方無法了解項(xiàng)目承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)邊界,如一旦出現(xiàn)工期延誤,難以判斷對項(xiàng)目可行性影響程度有多大。

        (四)財(cái)務(wù)測算應(yīng)該加入全生命周期分析

        目前,水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算大多關(guān)注對項(xiàng)目可行性和必要性的分析,即投前測算分析,忽視對運(yùn)營期和移交期后財(cái)務(wù)測算分析,從而造成了在項(xiàng)目的實(shí)際測算過程中沒有及時(shí)就項(xiàng)目假設(shè)條件發(fā)生的變化做出相應(yīng)措施,導(dǎo)致財(cái)務(wù)測算準(zhǔn)確性減弱。

        四、PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算對策與建議

        (一)明確財(cái)務(wù)測算的步驟和思路

        水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算的首要任務(wù)就是厘清財(cái)務(wù)測算的步驟和思路。一是明確項(xiàng)目測算邊界。主要包括水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目建設(shè)范圍和內(nèi)容、水質(zhì)達(dá)標(biāo)條件、項(xiàng)目總投資、合作期限、注冊資本金、融資利率和期限、運(yùn)行成本、調(diào)價(jià)機(jī)制等。二是項(xiàng)目合作期內(nèi)現(xiàn)金流量的構(gòu)成與測算工作。三是財(cái)務(wù)輔助報(bào)表和分析報(bào)表的編制。四是凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率等核心指標(biāo)的評價(jià)。五是項(xiàng)目可融資性的市場測試。六是項(xiàng)目不確定性分析評價(jià)。七是項(xiàng)目全生命周期分析評價(jià)[5]。

        (二)重視財(cái)務(wù)測算中的稅收因素影響工作

        水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算需重視稅收因素的影響,一方面需要根據(jù)項(xiàng)目付費(fèi)性質(zhì)的不同,明確所涉及的稅種、稅率并盡可能做到與實(shí)際實(shí)施情況相匹配;另一方面則是在測算過程中密切關(guān)注水環(huán)境綜合治理行業(yè)相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策、項(xiàng)目實(shí)施當(dāng)?shù)厥欠癯雠_(tái)相應(yīng)稅費(fèi)優(yōu)惠政策,進(jìn)而確保測算過程對稅費(fèi)的計(jì)算完整、準(zhǔn)確、合理。

        (三)做好財(cái)務(wù)測算不確定分析和風(fēng)險(xiǎn)分析工作

        PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算是在一系列假設(shè)條件下進(jìn)行,并且政府和社會(huì)資本方通過開展市場調(diào)研、廣泛的收集資料、咨詢相關(guān)領(lǐng)域?qū)<业囊庖姷裙ぷ?,進(jìn)而確保假設(shè)和前提條件盡可能合理、相對準(zhǔn)確,但是項(xiàng)目復(fù)雜性和合作期長的特點(diǎn)導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營維護(hù)成本、政府付費(fèi)金額等因素都可能發(fā)生變化,進(jìn)而影響項(xiàng)目可行性[6]。因此,在財(cái)務(wù)測算時(shí)需做好不確定性分析工作,一方面通過風(fēng)險(xiǎn)分析來測試政府和社會(huì)資本方對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)程度,進(jìn)而識(shí)別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、評估風(fēng)險(xiǎn)、提出有針對性風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施;另一方面,通過敏感性分析為PPP合同交易條件設(shè)置提供依據(jù),例如設(shè)置建設(shè)期延長、工期延誤等因素來構(gòu)建總投資的敏感性分析模型,進(jìn)而建立總投資變化的調(diào)價(jià)機(jī)制。

        (四)完善項(xiàng)目全生命周期財(cái)務(wù)測算工作

        水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目通常涉及到建設(shè)、運(yùn)營、移交等三個(gè)階段,同時(shí)又是涉及到民生的基本問題,無論是政府還是社會(huì)資本方都應(yīng)該加大對其全生命周期財(cái)務(wù)測算工作的監(jiān)督和管理,進(jìn)而確保財(cái)務(wù)測算分析結(jié)果的準(zhǔn)確性和有效性。通過對其加強(qiáng)事前、事中、事后的監(jiān)控,不僅可以對項(xiàng)目可行性和必要性進(jìn)行分析,開展物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證,而且能通過合作期內(nèi)的測算來掌握項(xiàng)目財(cái)務(wù)健康狀況,便于檢驗(yàn)項(xiàng)目實(shí)施的效率和效果。另外,也可通過移交后的財(cái)務(wù)測算來評價(jià)項(xiàng)目最終的投入產(chǎn)出效果,為以后其他同類項(xiàng)目的財(cái)務(wù)測算提供參考和依據(jù)。

        五、結(jié)束語

        國家正在加大力度推進(jìn)水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目,政府和社會(huì)資本方均應(yīng)加強(qiáng)重視財(cái)務(wù)測算力度,以現(xiàn)階段的實(shí)際情況為切入點(diǎn),不斷完善和優(yōu)化現(xiàn)有的財(cái)務(wù)測算模型,助力廣西生態(tài)文明發(fā)展。

        [參考文獻(xiàn)]

        [1]國家發(fā)展改革委,建設(shè)部.關(guān)于印發(fā)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法與參數(shù)的通知(發(fā)改投資〔2006〕1325號(hào))[Z].

        [2]財(cái)政部.關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知(財(cái)金〔2014〕113號(hào))[Z].

        [3]財(cái)政部.關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(財(cái)金〔2019〕10號(hào))[Z].

        [4]國家發(fā)展改革委.關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知(發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號(hào))[Z].

        [5]宋震.PPP項(xiàng)目中財(cái)務(wù)測算相關(guān)問題的研究[J].納稅,2019(27):50-51.

        [6]于印鵬,杜銀萍.城鎮(zhèn)污水處理廠提標(biāo)改造及擴(kuò)容PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算分析[J].項(xiàng)目管理評論,2020(4):66-69.

        [作者簡介]鄧小勤,廣西開放大學(xué)校長辦公室科員,研究方向:PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算及分析。

        [責(zé)任編輯 吳珍琳]

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