（交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院，北京 100028）

0 引言

航電樞紐是以航運(yùn)開(kāi)發(fā)為主的渠化樞紐工程，同時(shí)具有一定發(fā)電收益，是我國(guó)中西部地區(qū)一類(lèi)十分重要的航道建設(shè)項(xiàng)目，以往主要由政府和國(guó)有水運(yùn)建設(shè)投資公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。隨著我國(guó)投資體制改革深入推進(jìn)，各地水運(yùn)建設(shè)投資公司面臨商業(yè)化轉(zhuǎn)型壓力，其投入方式、回報(bào)要求、運(yùn)行機(jī)制面臨重新審視，投資能力受到較大制約。利用政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership,PPP） 模式吸引社會(huì)資本參與，推進(jìn)部分航電樞紐項(xiàng)目，符合國(guó)家政策方向，也具有較強(qiáng)的可操作性，對(duì)加快中西部?jī)?nèi)河水運(yùn)建設(shè)具有重要現(xiàn)實(shí)意義，已有部分地區(qū)開(kāi)始嘗試，但尚未大范圍應(yīng)用。

當(dāng)前，我國(guó)水運(yùn)行業(yè)PPP 模式研究處于起步階段，具體到內(nèi)河水運(yùn)領(lǐng)域的研究成果尚不豐富。劉金鑫等[1]歸納整理了近年來(lái)水運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)用PPP 模式的案例，總結(jié)了建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的主要問(wèn)題，包括政府兜底、風(fēng)險(xiǎn)防控不足等，并基于上述問(wèn)題提出了完善建議。劉中興[2]基于日照某港口建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)用PPP 模式的實(shí)例，從政府扶持、制度建立、項(xiàng)目運(yùn)作三方面探討了優(yōu)化應(yīng)用的路徑。宋亮等[3]以山東水運(yùn)建設(shè)為例，分析了現(xiàn)有投融資模式與內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)資金需求的矛盾，在此基礎(chǔ)上探討了內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式的可行性。吳必南等[4]結(jié)合航電樞紐項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)特性分析了投融資中存在的問(wèn)題，從資本投入政策、財(cái)政政策和法規(guī)制度等方面提出了政策建議。總體上看，盡管部分省份已在航電樞紐建設(shè)項(xiàng)目中探索應(yīng)用PPP 模式，但現(xiàn)狀操作適用流程與基本建設(shè)管理程序的銜接尚無(wú)成熟經(jīng)驗(yàn)，尤其缺少針對(duì)航電樞紐項(xiàng)目應(yīng)用PPP 模式的深入研究。

本文在以往相關(guān)研究工作的基礎(chǔ)上，按照PPP 領(lǐng)域有關(guān)政策要求，結(jié)合航電樞紐項(xiàng)目技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，分析提出了新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目的具體運(yùn)作模式，從充分發(fā)揮資金引導(dǎo)作用和創(chuàng)新出資模式等角度提出政府投資的政策建議，并對(duì)配套土地、上網(wǎng)電價(jià)、社會(huì)資本退出機(jī)制提出完善路徑，以期為航電樞紐項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式提供參考。

1 航電樞紐的特點(diǎn)及投融資現(xiàn)狀

1.1 航電樞紐的特點(diǎn)

航電樞紐是內(nèi)河航道的重要組成部分，一般位于規(guī)劃的國(guó)家高等級(jí)航道或區(qū)域性重要航道沿線(xiàn)，其主要功能是渠化航道、發(fā)展水運(yùn)事業(yè)，屬于航運(yùn)公共基礎(chǔ)設(shè)施[5]。與水利水電樞紐不同，航電樞紐在壩址選擇、水位銜接、樞紐總體布置、施工通航方案、建成后運(yùn)行調(diào)度等環(huán)節(jié)，都必須優(yōu)先考慮航運(yùn)需要，保障航運(yùn)高效暢通[6]。

航電樞紐一般位于低山丘陵地區(qū)，發(fā)電水頭低、單位千瓦投資大，兩岸人口密集，庫(kù)區(qū)防護(hù)投入大，且在壩址選擇、水位銜接、樞紐總體布置、施工通航方案、建成后運(yùn)行調(diào)度等環(huán)節(jié)，都必須優(yōu)先考慮航運(yùn)需要，保障航運(yùn)高效暢通，相比水電樞紐而言財(cái)務(wù)效益較差，為保障項(xiàng)目正常運(yùn)行，其資本金比例明顯高于水電樞紐（見(jiàn)表1），大部分在40%以上。

表1 航電樞紐和水電樞紐資本金比例情況

1.2 航電樞紐的投融資現(xiàn)狀

目前，各省市航電樞紐建設(shè)管理體制不盡相同，具體項(xiàng)目投融資模式也各有特色，但總體上共性大于個(gè)性，可概括為“政府投資+企業(yè)運(yùn)作+市場(chǎng)融資”，有的也吸收了社會(huì)資本參與投資和建設(shè)，具有以下主要特點(diǎn)：

（1）政府投資是資本金主要來(lái)源，且大部分由省級(jí)交通（港航）投資公司運(yùn)作。除貴州、重慶個(gè)別項(xiàng)目外，已建和在建航電樞紐絕大部分位于國(guó)家高等級(jí)航道，交通運(yùn)輸部按投資的一定比例給予資金支持，省政府安排一定交通建設(shè)資金投入，部分航電樞紐所在地市也投入一定資金，是項(xiàng)目資本金的主要來(lái)源。除松花江大頂子山樞紐等少數(shù)項(xiàng)目外，大部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）成立省屬港航建設(shè)投資公司，具體負(fù)責(zé)航電樞紐項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

（2）部分項(xiàng)目引入了水電企業(yè)等社會(huì)投資，又可分為交通控股、參股兩種方式。已建和在建航電樞紐項(xiàng)目，大部分為交通（港航）企業(yè)獨(dú)資，部分項(xiàng)目引入了其他企業(yè)投資。有的項(xiàng)目由交通部門(mén)控股，水電企業(yè)參股，如岷江犍為樞紐由交通部門(mén)控股51%、中電建和華電四川公司各持股20%。也有少量項(xiàng)目由水利水電公司控股、交通部門(mén)參股，如嘉陵江青居樞紐由華能集團(tuán)控股55%、交通部門(mén)參股35%。

（3）多元化市場(chǎng)融資，主要依靠本項(xiàng)目收入還貸。航電樞紐項(xiàng)目投資額較大，建成后具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流入。各地區(qū)在航電樞紐建設(shè)過(guò)程中均大量利用世界銀行、國(guó)內(nèi)政策性銀行、商業(yè)銀行等機(jī)構(gòu)貸款。有的還進(jìn)一步拓展了企業(yè)債券、信托基金等融資渠道。但與國(guó)家叫停的地方政府融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的項(xiàng)目不同，航電樞紐主要依靠本項(xiàng)目收入還貸。

2 項(xiàng)目運(yùn)作模式選擇

2.1 有關(guān)政策的基本要求

國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部出臺(tái)了大量PPP 相關(guān)政策，包括指導(dǎo)性文件、操作指南，與交通、水利等部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的相關(guān)意見(jiàn)等，但尚無(wú)專(zhuān)門(mén)針對(duì)內(nèi)河水運(yùn)的具體政策。根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2014〕2724 號(hào)）[7]，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指“政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系”，并將適用PPP 模式的項(xiàng)目分為經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性三種類(lèi)型（見(jiàn)表2）。

表2 PPP具體方式和要求

2.2 分類(lèi)確定具體運(yùn)作模式

航電樞紐項(xiàng)目建成運(yùn)行后擁有發(fā)電收益，具有一定的可經(jīng)營(yíng)性，但如果完全市場(chǎng)化運(yùn)作，由于財(cái)務(wù)效益較差，難以吸引社會(huì)資本投入，屬于比較典型的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。建議新建航電樞紐項(xiàng)目可采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（Build-Operate-Transfer,BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（Build-Own-Operate,BOO）等模式推進(jìn)，采取政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施。對(duì)于現(xiàn)有樞紐改造項(xiàng)目，可采用改造-運(yùn)營(yíng)-移交（Retrofit-Operate-Transfer,ROT）、改造-擁有-運(yùn)營(yíng)（Retrofit-Own-Operate,ROO）等模式推進(jìn)。對(duì)于政府已投資建成的航電樞紐，可向社會(huì)資本轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)，盤(pán)活存量資產(chǎn)，用于其他水運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目。值得注意的是：通航建筑物是航電樞紐最核心的公益性資產(chǎn)，無(wú)論采取何種投融資模式，樞紐建成運(yùn)行一定期限后，應(yīng)將通航設(shè)施資產(chǎn)移交政府部門(mén)。

3 政府支持路徑分析

3.1 創(chuàng)新出資模式

航電樞紐雖然具有一定發(fā)電收益，但不能覆蓋成本。社會(huì)資本投資航電樞紐項(xiàng)目，如果缺少政府支持，無(wú)法實(shí)現(xiàn)合理回報(bào)。引入PPP 模式，雖然能夠起到拓寬資金渠道的效果，但并不意味著政府放棄投入責(zé)任，要防止少數(shù)地區(qū)對(duì)PPP 產(chǎn)生認(rèn)識(shí)誤區(qū)，主要寄希望于社會(huì)資本，而放棄政府投入的職責(zé)。關(guān)鍵是按照PPP 模式要求，創(chuàng)新政府資金支持的方式。

一是以社會(huì)資本控股為主。目前，除貴州、重慶個(gè)別項(xiàng)目外，已建和在建航電樞紐絕大部分位于國(guó)家高等級(jí)航道，交通運(yùn)輸部按投資的一定比例給予資金支持，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府安排一定交通建設(shè)資金投入，部分地區(qū)航電樞紐所在地市也投入一定資金，是項(xiàng)目資本金的主要來(lái)源。以四川嘉陵江和江西贛江的開(kāi)發(fā)為例（見(jiàn)表3），政府資金大多通過(guò)投融資平臺(tái)控股、參股建設(shè)項(xiàng)目，但以控股項(xiàng)目居多。按照建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)用PPP 模式的發(fā)展趨勢(shì)，可更多鼓勵(lì)社會(huì)資本全資或控股，地方政府參股，以較少的資本金吸引社會(huì)資金，更好地發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用。

表3 部分航電樞紐投資主體

二是探索特殊股權(quán)安排措施。為確保內(nèi)河水運(yùn)項(xiàng)目應(yīng)用PPP 模式的公共服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)盡可能提高其對(duì)社會(huì)資本的吸引力，地方可積極探索引入特殊股權(quán)制度。例如，對(duì)于政府投入形成的純公益性資產(chǎn)（如船閘），可作為特殊股權(quán)，原則上不參與經(jīng)營(yíng)性收入分配，或政府持有“金股”，不干涉日常運(yùn)營(yíng)，不要求收益分紅權(quán)，但在某些特殊事項(xiàng)上享有否決權(quán)。

三是拓展PPP 基金等支持方式。根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策，各地區(qū)已紛紛設(shè)立PPP 發(fā)展基金，由政府、銀行、保險(xiǎn)、信托等金融機(jī)構(gòu)共同出資，為應(yīng)用PPP 模式的大型項(xiàng)目提供股權(quán)、債券等多種形式資金支持，有條件的航電樞紐項(xiàng)目可以爭(zhēng)取。此外，內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)任務(wù)繁重，航電樞紐項(xiàng)目較多的地區(qū)，也可嘗試創(chuàng)立主要用于內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)的PPP子基金。

3.2 配套土地政策

一是多種方式供應(yīng)建設(shè)用地。項(xiàng)目用地的出讓方式將直接影響該項(xiàng)目的投資收益。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)要求，對(duì)應(yīng)用PPP 模式的項(xiàng)目用地可以采取以下方式來(lái)降低土地獲得成本：（1）將土地直接劃撥給項(xiàng)目公司的方式；（2）通過(guò)內(nèi)部移交方式（土地作為國(guó)有資本作價(jià)入股，再通過(guò)股權(quán)協(xié)議重新對(duì)土地權(quán)屬進(jìn)行分配）來(lái)降低項(xiàng)目公司獲得土地的成本；（3）通過(guò)國(guó)有出資人代表將土地出租給項(xiàng)目的方式。條件允許時(shí)，可對(duì)部分應(yīng)用PPP 模式的航電樞紐項(xiàng)目用地采取劃撥方式或通過(guò)內(nèi)部移交的方式。對(duì)于需要招拍掛程序供地的，可以研究適當(dāng)返還土地出讓金的可行性。

二是適當(dāng)配置土地作為經(jīng)營(yíng)性資源。與土地資源捆綁開(kāi)發(fā)，通過(guò)“以豐補(bǔ)欠”實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的整體資金平衡和風(fēng)險(xiǎn)控制，是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)施PPP 的關(guān)鍵。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕33 號(hào)）[8]和《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）[9]分別針對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目和城市軌道交通項(xiàng)目的沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)和地鐵上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)的捆綁開(kāi)發(fā)問(wèn)題做了規(guī)定。通過(guò)開(kāi)發(fā)鐵路用地及站場(chǎng)毗鄰區(qū)域土地、物業(yè)、商業(yè)、廣告等資源提高收益。對(duì)于流經(jīng)城市，與城市景觀、物流園區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)緊密結(jié)合的航電樞紐項(xiàng)目，可實(shí)施與周邊地產(chǎn)的捆綁開(kāi)發(fā)，解決部分可行性缺口。與土地資源的捆綁開(kāi)發(fā)需要對(duì)項(xiàng)目組合的合理性和可行性進(jìn)行充分論證[10]，盡可能通過(guò)對(duì)交易方案的合理設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益對(duì)投資成本的全覆蓋或者大部分覆蓋。

3.3 完善電價(jià)政策

一是配合競(jìng)價(jià)上網(wǎng)改革，完善上下游電站補(bǔ)償機(jī)制。航電樞紐較多的省份一般都是水電大省，上網(wǎng)電價(jià)往往參照水電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)?！秶?guó)家發(fā)展改革委關(guān)于完善水電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2014〕61 號(hào)）[11]提出“鼓勵(lì)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式確定水電價(jià)格。創(chuàng)造條件逐步實(shí)行由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成電價(jià)的機(jī)制。具備條件的地區(qū)可探索通過(guò)招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)方式確定水電項(xiàng)目業(yè)主和上網(wǎng)電價(jià)”“逐步統(tǒng)一流域梯級(jí)水電站上網(wǎng)電價(jià)。對(duì)同一投資主體在同一流域開(kāi)發(fā)的梯級(jí)水電站實(shí)行統(tǒng)一的省內(nèi)上網(wǎng)電價(jià)；對(duì)不同投資主體在同一流域開(kāi)發(fā)的梯級(jí)水電站，在完善上下游電站補(bǔ)償機(jī)制基礎(chǔ)上，逐步實(shí)行統(tǒng)一的省內(nèi)上網(wǎng)電價(jià)”。政策制定過(guò)程中，要充分考慮航電樞紐水頭較低、發(fā)電效益較差、通航要求更高，具有公益性的特點(diǎn)，給予適當(dāng)補(bǔ)償[12]。

二是研究采取上網(wǎng)電價(jià)“船閘投資加成加價(jià)”政策?！逗降婪ā冯m然就通航建筑物建設(shè)責(zé)任提出了明確要求，但其資金保障問(wèn)題仍未解決，成為制約現(xiàn)實(shí)發(fā)展的重要瓶頸。初步了解，部分地區(qū)曾提出按“船閘投資加成加價(jià)原則”[13]，在徑流式水電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)基礎(chǔ)上，核定航電樞紐上網(wǎng)電價(jià)的政策思路。該項(xiàng)政策充分體現(xiàn)了統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)水資源的原則，為從根本上保障通航建筑物建設(shè)資金來(lái)源提供了較為可行的思路，值得借鑒（見(jiàn)表4）。

表4 國(guó)內(nèi)出臺(tái)航電樞紐上網(wǎng)電價(jià)的相關(guān)規(guī)定

3.4 明確退出機(jī)制

社會(huì)資本退出內(nèi)河水運(yùn)的方式主要有以下兩種：（1）通過(guò)股權(quán)運(yùn)作方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的退出；（2）特許經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)按期退出[14]。對(duì)于航電樞紐項(xiàng)目PPP 模式，客觀上將以第二種方式為主，同時(shí)盡可能為社會(huì)資本創(chuàng)造通過(guò)第一種方式退出的條件。以贛江井岡山航電樞紐為例，項(xiàng)目總投資約42 億元，其中資本金占53.53%，由省港投集團(tuán)和社會(huì)資本共同設(shè)立項(xiàng)目公司，其中省港投集團(tuán)占股49%，社會(huì)資本方占股51%，收益主要來(lái)源于樞紐發(fā)電收入。在合作協(xié)議階段，對(duì)退出機(jī)制進(jìn)行了明確約定，約定在項(xiàng)目合作期限（15年含建設(shè)期）滿(mǎn)后，按照合作協(xié)議約定將項(xiàng)目移交給省港投集團(tuán)。具體到航電樞紐項(xiàng)目設(shè)置退出機(jī)制時(shí)，要始終堅(jiān)持優(yōu)先保障公共利益，無(wú)論是社會(huì)資本的正常退出還是意外退出，政府均需要有一整套完整的運(yùn)行機(jī)制，在合同中對(duì)不同情況進(jìn)行明確約定，以確保服務(wù)功能的正常發(fā)揮；其次，要維護(hù)社會(huì)資本的合理權(quán)益，綜合考慮“全過(guò)程”運(yùn)行中可能存在的問(wèn)題，明確社會(huì)投資者應(yīng)當(dāng)獲得的合理投資回報(bào)。具體操作過(guò)程中，應(yīng)注意以下問(wèn)題：

一是建立系統(tǒng)的項(xiàng)目移交機(jī)制。一方面，合同中應(yīng)明確期滿(mǎn)移交的形式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，在合作期滿(mǎn)截止期限前一段時(shí)間內(nèi)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行清產(chǎn)核資、資產(chǎn)處理等工作，并明確項(xiàng)目具體的建設(shè)與運(yùn)行后續(xù)方案，在此基礎(chǔ)上才允許社會(huì)資本退出。具體的移交方式、移交內(nèi)容可根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整。

二是鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)等資本運(yùn)作平臺(tái)實(shí)現(xiàn)退出，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道。

三是充分利用市場(chǎng)監(jiān)管手段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)行中的各種問(wèn)題，當(dāng)社會(huì)資本方嚴(yán)重違約時(shí)，政府方有權(quán)隨時(shí)介入或終止合作協(xié)議，所發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用由社會(huì)資本方承擔(dān)。

4 結(jié)語(yǔ)

航電樞紐是提升內(nèi)河航道通航等級(jí)、實(shí)現(xiàn)水資源綜合利用、支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有效手段。當(dāng)前，我國(guó)除高等級(jí)航道外，中西部省市還規(guī)劃有大量地區(qū)性重要航道，其中相當(dāng)部分需要新建航電樞紐，或?qū)ΜF(xiàn)有樞紐實(shí)施改造[15]。從事權(quán)劃分角度看，此類(lèi)航道主要為地方事權(quán)，地方政府資金籌措能力有限，為解決這一問(wèn)題，本文在現(xiàn)有政策框架下，結(jié)合前人的研究，探討了航電樞紐項(xiàng)目應(yīng)用PPP 模式建設(shè)的具體模式選擇、引導(dǎo)政策和配套支持政策，以期為推進(jìn)航電樞紐有序建設(shè)，改善內(nèi)河航道通航條件發(fā)揮作用。同時(shí)，本文有關(guān)政策的提出未能全面考慮地方相關(guān)政策，后續(xù)需要根據(jù)不同地方政策，對(duì)本文提出的政策理論進(jìn)行完善。