武麗輝，曲甍甍，吳厚斌，白小寧

(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)藥檢定所，北京 100125)

《關(guān)于在國(guó)際貿(mào)易中對(duì)某些危險(xiǎn)化學(xué)品和農(nóng)藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》，簡(jiǎn)稱(chēng)《鹿特丹公約》，其目標(biāo)是加強(qiáng)各國(guó)在國(guó)際貿(mào)易中對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品進(jìn)行信息交流，促進(jìn)各方分擔(dān)責(zé)任和開(kāi)展合作，推動(dòng)無(wú)害環(huán)境方式使用，保護(hù)人類(lèi)健康和環(huán)境。公約在一定程度上分?jǐn)偭宿r(nóng)藥國(guó)際貿(mào)易的責(zé)任，進(jìn)口國(guó)更多了解其危害信息，但近年來(lái)隨著履約的不斷深入，公約發(fā)揮的作用超出了事先知情同意程序的范圍，已成為全球化學(xué)品或農(nóng)藥禁限用的風(fēng)向標(biāo)。我國(guó)是農(nóng)藥生產(chǎn)、出口大國(guó)，每年農(nóng)藥產(chǎn)量的六成左右用于出口。公約是一把 “雙刃劍”，它既有助于我國(guó)農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)升級(jí)，又可能會(huì)阻礙我國(guó)農(nóng)藥出口，農(nóng)藥行業(yè)要密切關(guān)注公約的管控方向，按照公約要求，準(zhǔn)備充分的事先知情同意相關(guān)資料，應(yīng)對(duì)公約可能對(duì)農(nóng)藥出口造成的影響。

1 《鹿特丹公約》簡(jiǎn)介

聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)與聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織(FAO)自上世紀(jì)80年代開(kāi)始訂立和推動(dòng)實(shí)施自愿性信息交流方案，先后制定了《國(guó)際農(nóng)藥供銷(xiāo)與使用行為守則》、《關(guān)于國(guó)際貿(mào)易中化學(xué)品資料交流的倫敦準(zhǔn)則》，在此基礎(chǔ)上，UNEP和 FAO共同訂立了事先知情同意程序(Prior Informed Consent, PIC)并聯(lián)合實(shí)施。1998年3月，各國(guó)通過(guò)談判確定了《關(guān)于在國(guó)際貿(mào)易中對(duì)某些危險(xiǎn)化學(xué)品和農(nóng)藥采用事先知情同意程序的公約》案文，1998年9月10日，此案文在于鹿特丹舉行的一次全權(quán)代表大會(huì)上通過(guò)，并開(kāi)放供簽署，并于2004年2月24日正式生效。因此，公約也以首次通過(guò)案文的會(huì)議舉辦地命名，稱(chēng)為《關(guān)于在國(guó)際貿(mào)易中對(duì)某些危險(xiǎn)化學(xué)品和農(nóng)藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》，簡(jiǎn)稱(chēng)《鹿特丹公約》。

公約正文共30條，6個(gè)附件。核心內(nèi)容是禁用或嚴(yán)格限用化學(xué)品的程序、極為危險(xiǎn)的農(nóng)藥制劑的程序，附件3所列化學(xué)品進(jìn)口和出口的相關(guān)義務(wù)，將化學(xué)品列入附件3和從附件3刪除的程序等。此外，公約條款還規(guī)定了各國(guó)資料交流、國(guó)際技術(shù)援助，以及不遵守和爭(zhēng)端的解決等。公約秘書(shū)處由聯(lián)合國(guó)環(huán)保署(UNEP)和糧農(nóng)組織(FAO)共同組建，負(fù)責(zé)召開(kāi)締約方大會(huì)和化學(xué)品審查委員會(huì)，并為締約方履約提供幫助，協(xié)調(diào)地區(qū)和國(guó)家間的合作。

截止目前，公約共有161個(gè)締約方，公約文本于2019年最新修訂。我國(guó)于 1999年8月24日簽署公約案文，于2004年12月29日經(jīng)第十屆全國(guó)人大第十三次會(huì)議審議批準(zhǔn)，2005年3月22日，中國(guó)政府向聯(lián)合國(guó)交存了公約批準(zhǔn)書(shū)，2005年6月20日公約對(duì)我國(guó)正式生效。

2 《鹿特丹公約》的運(yùn)行機(jī)制

《鹿特丹公約》的主要機(jī)構(gòu)有公約秘書(shū)處、指定的國(guó)家主管部門(mén)、化學(xué)品評(píng)審委員會(huì)、締約方大會(huì)等。

2.1 鹿特丹公約秘書(shū)處 由UNEP執(zhí)行主任和FAO總干事共同履行職責(zé)。一是為締約方大會(huì)及其附屬機(jī)構(gòu)的會(huì)議做出安排，并向它們提供所需的服務(wù)；二是根據(jù)要求，便利協(xié)助締約方、特別是發(fā)展中國(guó)家締約方和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家締約方實(shí)施本公約；三是確保與其它有關(guān)的國(guó)際組織的秘書(shū)處進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)；四是在締約方大會(huì)的全面指導(dǎo)下，達(dá)成有效履行其職責(zé)可能需要的行政和合同安排；五是履行本公約規(guī)定的其它秘書(shū)處職責(zé)以及締約方大會(huì)可能確定的其它職責(zé)。從秘書(shū)處的職責(zé)可以看出，秘書(shū)處召集各締約方開(kāi)展公約相關(guān)的活動(dòng)與信息交流，并將相關(guān)信息在全球公布和共享。

2.2 指定的國(guó)家主管部門(mén)(DNAs) 加入公約的締約方，會(huì)設(shè)立公約的官方聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，并指定國(guó)家主管部門(mén)(DNAs)通常為負(fù)責(zé)農(nóng)藥或工業(yè)化學(xué)品管理和政策制定的政府部門(mén)，官方聯(lián)系點(diǎn)和指定的國(guó)家主管部門(mén)是秘書(shū)處就履約相關(guān)技術(shù)事宜聯(lián)系的主要聯(lián)絡(luò)點(diǎn)。公約規(guī)定，各締約方應(yīng)指定一個(gè)或數(shù)個(gè)國(guó)家主管部門(mén),國(guó)家主管部門(mén)應(yīng)獲得授權(quán),在行使本公約所規(guī)定的行政職能時(shí)代表締約方行事。各締約方應(yīng)確保國(guó)家主管部門(mén)有足夠的資源以有效地履行其職責(zé)。各締約方應(yīng)在國(guó)家主管部門(mén)的名稱(chēng)和地址有變動(dòng)時(shí)立即通知秘書(shū)處。

DNAs需要不定期將本國(guó)嚴(yán)格限用或禁用的產(chǎn)品信息，以“最后管制行動(dòng)通知”的形式提交給公約秘書(shū)處。最后管制行動(dòng)通知的內(nèi)容包括產(chǎn)品信息的基本資料，禁用和嚴(yán)格限用的管制文件、生效日期、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估資料、相關(guān)替代品等。秘書(shū)處對(duì)DNAs發(fā)送的最后管制行動(dòng)通知進(jìn)行初步審核后(主要審閱資料的完整性)，將所有締約方DNAs的最后管制行動(dòng)信息每半年整理一次，發(fā)布PIC簡(jiǎn)訊。

2.3 化學(xué)品審查委員會(huì)(CRC) 化學(xué)品審查委員會(huì)(CRC)是在第一次締約方大會(huì)上設(shè)立的附屬機(jī)構(gòu)，行使公約在對(duì)化學(xué)品和農(nóng)藥的技術(shù)資料審查任務(wù)。公約將所有加入的締約方分成了7個(gè)區(qū)域：歐洲、亞洲、非洲、拉美和加勒比地區(qū)、中東、北美、西南太平洋。CRC委員會(huì)由來(lái)自PIC七個(gè)區(qū)域的31名成員組成，CRC會(huì)議每年舉行一次，一般在9月或10月舉行。

秘書(shū)處收到并審閱2份來(lái)自不同PIC區(qū)域國(guó)家的同一化學(xué)品的最后管制行動(dòng)通知，并認(rèn)為是完整的。秘書(shū)處就會(huì)將這兩份最后管制行動(dòng)通知及所附資料送交化學(xué)品審查委員會(huì)(CRC)審核，CRC審核通過(guò)后，擬定該化學(xué)品的決定指導(dǎo)文件，并建議在締約方大會(huì)(COP)上審議將其列入附件3。

2.4 締約方大會(huì)(COP) 締約方大會(huì)(COP)是公約締約方參加的進(jìn)行事項(xiàng)表決的會(huì)議，每2年舉行一次，最近一次COP會(huì)議在2019年5月舉行，下次會(huì)議將在2021年舉辦。鹿特丹公約締約方大會(huì)的議事規(guī)則，尤其是有關(guān)物質(zhì)增列等實(shí)質(zhì)性問(wèn)題決策的條款，目前采用協(xié)商一致的方式解決，也有締約方國(guó)家提出了將這一方案修改為三分之二多數(shù)決策，對(duì)此各締約方討論激烈。公約附件三列表化學(xué)品或農(nóng)藥的增列問(wèn)題，也一直是締約方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，COP會(huì)議上，由所有締約方政府組成的代表團(tuán)參加大會(huì)，并以協(xié)商一致的方式核準(zhǔn)CRC的建議文件，以及其他公約事項(xiàng)。如果某一物質(zhì)的決定指導(dǎo)文件在大會(huì)上未通過(guò)，將留在下次締約方會(huì)議上再次討論。

3 公約締約方的責(zé)任與義務(wù)

公約的核心內(nèi)容是對(duì)列入公約清單的化學(xué)品，采用事先知情同意程序(PIC)，對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品資料進(jìn)行交流。從日常遵約的角度，締約方的責(zé)任與義務(wù)有三項(xiàng)。

3.1 締約方在國(guó)內(nèi)對(duì)某一化學(xué)品禁用或嚴(yán)格限用后要及時(shí)通知秘書(shū)處 秘書(shū)處程禁用或嚴(yán)格限用的行為為“最后管制行動(dòng)”，就這一行為給秘書(shū)處發(fā)送的通知，稱(chēng)為“最后管制行動(dòng)通知”。公約規(guī)定：各締約方應(yīng)在本公約對(duì)其生效之日將屆時(shí)已生效的最后管制行動(dòng)書(shū)面通知秘書(shū)處；采取最后管制行動(dòng)的各締約方應(yīng)將此類(lèi)行動(dòng)書(shū)面通知秘書(shū)處，這一通知應(yīng)盡早發(fā)出、且在任何情況下不得遲于最后管制行動(dòng)生效后九十天,如有附件一所需提供的資料,則應(yīng)包括這類(lèi)資料。

3.2 締約方出口公約附件3列表化學(xué)品或農(nóng)藥時(shí)，要遵循進(jìn)口國(guó)的“進(jìn)口決定” 目前附件三列表中有49種/類(lèi)化學(xué)品，其中35類(lèi)為農(nóng)藥，占到整個(gè)名單的7成左右(詳細(xì)的名單列表可在公約網(wǎng)站查詢(xún)，http://www.pic.int/TheConvention/Chemicals/AnnexIIIChemicals/tabid/1132/language/en-US/Default.aspx)。締約方大會(huì)核準(zhǔn)通過(guò)后，秘書(shū)處將增列化學(xué)品的資料送交給締約方，締約方在收到秘書(shū)處的資料后，應(yīng)在9個(gè)月內(nèi)就該化學(xué)品的進(jìn)口決定回復(fù)給秘書(shū)處。進(jìn)口決定的回復(fù)可以是最后決定，也可以是臨時(shí)決定。決定內(nèi)容一般有3種：同意進(jìn)口、不同意進(jìn)口、同意在特定條件下進(jìn)口。我國(guó)是農(nóng)藥出口大國(guó)，附件三列表農(nóng)藥在我國(guó)大多已經(jīng)禁止，目前在我國(guó)生產(chǎn)、使用和進(jìn)出口貿(mào)易的有甲草胺、涕滅威、克百威、敵百蟲(chóng)、甲拌磷5種。

3.3 締約方出口本國(guó)已經(jīng)禁用或嚴(yán)格限用的化學(xué)品或農(nóng)藥到另一締約方時(shí)，向進(jìn)口締約方發(fā)送出口通知 公約規(guī)定：在采取相應(yīng)的最后管制行動(dòng)之后,該化學(xué)品的出口通知應(yīng)在其首次出口之前發(fā)出。此后,出口通知應(yīng)在任何日歷年內(nèi)的首次出口之前發(fā)出；在出口締約方采取了一項(xiàng)導(dǎo)致該化學(xué)品的禁用或嚴(yán)格限用狀況發(fā)生重大變化的最后管制行動(dòng)后,該出口締約方應(yīng)發(fā)出經(jīng)過(guò)更新的出口通知；進(jìn)口締約方應(yīng)確認(rèn)在采取最后管制行動(dòng)后收到的首次出口通知。出口締約方如果在發(fā)出出口通知30天之內(nèi)未收到此種確認(rèn),則應(yīng)發(fā)出第二次通知。出口締約方應(yīng)做出合理努力,以確保進(jìn)口締約方收到第二次通知。目前我國(guó)已經(jīng)禁止或嚴(yán)格限用的化學(xué)品，保留了繼續(xù)出口的品種有百草枯、甲磺隆、2,4-滴丁酯、溴甲烷、殺撲磷等5種。

4 公約對(duì)農(nóng)藥出口的影響分析

4.1 農(nóng)藥行業(yè)在履約中的職責(zé) 我國(guó)是農(nóng)藥生產(chǎn)、出口大國(guó)，每年農(nóng)藥產(chǎn)量的六成左右用于出口。目前，我國(guó)出口的農(nóng)藥品種中有10個(gè)是公約履約產(chǎn)品。其中，公約附件三列表農(nóng)藥有甲草胺、涕滅威、克百威、敵百蟲(chóng)、甲拌磷5種；我國(guó)禁用或嚴(yán)格限用農(nóng)藥仍在出口的有百草枯、甲磺隆、2,4-滴丁酯、溴甲烷、殺撲磷等5種。2020年1月9日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)藥檢定所發(fā)布了《關(guān)于在辦理農(nóng)藥出口通知單工作中進(jìn)一步加強(qiáng)鹿特丹公約履約程序的注意事項(xiàng)》，明確了企業(yè)在辦理履約產(chǎn)品的放行單時(shí)，需要補(bǔ)充提交相應(yīng)的履約材料。一是對(duì)附件三列表產(chǎn)品，進(jìn)口國(guó)已有“進(jìn)口決定”，按照進(jìn)口國(guó)的要求提供材料；進(jìn)口國(guó)尚無(wú)進(jìn)口決定的，企業(yè)應(yīng)提供該農(nóng)藥品種在進(jìn)口國(guó)的農(nóng)藥登記證明或進(jìn)口國(guó)允許進(jìn)口該農(nóng)藥產(chǎn)品的證明材料。二是對(duì)我國(guó)禁用或嚴(yán)格限用產(chǎn)品，企業(yè)提供出口通知所需的相關(guān)材料。

4.2 履約產(chǎn)品放行單2020年辦理情況分析 截止目前，2020年共辦理履約放行單數(shù)量16 898單，占總放行單數(shù)(199 475)8.5%(圖1)。從通過(guò)率來(lái)看，辦理的16 898單中， 通過(guò)了15 258單；從辦理類(lèi)型看，公約附件三列表產(chǎn)品3 266單，國(guó)內(nèi)禁用產(chǎn)品13 632單(圖2)；從辦理品種數(shù)量來(lái)看，附件三列表產(chǎn)品辦理數(shù)量依次為甲草胺、克百威、敵百蟲(chóng)、涕滅威、甲拌磷(圖3)；國(guó)內(nèi)禁用產(chǎn)品辦理數(shù)量依次為百草枯、甲磺隆、2,4-D丁酯、殺撲磷、溴甲烷(圖4)。

圖3 附件三列表品種放行單辦理數(shù)量圖4 國(guó)內(nèi)禁用品種放行單辦理數(shù)量

4.3 公約對(duì)農(nóng)藥出口的直接影響分析 對(duì)于現(xiàn)階段的農(nóng)藥行業(yè)，公約是一把潛在的“雙刃劍”，它既可能有助于我國(guó)農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)升級(jí)，又可能會(huì)阻礙當(dāng)前我國(guó)農(nóng)藥出口，對(duì)農(nóng)藥進(jìn)出口貿(mào)易產(chǎn)生負(fù)面影響。一是對(duì)于附件三列表農(nóng)藥，大部分的締約方都提交了不同意進(jìn)口，或在一定條件下方可進(jìn)口，直接提交“同意進(jìn)口”的締約方鳳毛麟角。2020年12月12日，公約秘書(shū)處在公約網(wǎng)站更新了多個(gè)締約方針對(duì)列入公約附件三的化合物提交的進(jìn)口決定，涉及甲草胺、涕滅威、克百威、甲拌磷、敵百蟲(chóng)等多個(gè)農(nóng)藥品種的進(jìn)口決定大部分為“不同意進(jìn)口”。如哥斯達(dá)黎加等國(guó)“不同意進(jìn)口”甲草胺和涕滅威；圣基茨和尼維斯聯(lián)邦和阿聯(lián)酋等國(guó)“不同意進(jìn)口”克百威；智利、哥倫比亞、卡塔爾、馬來(lái)西亞、塞爾維亞等國(guó)“不同意進(jìn)口”甲拌磷；智利和阿聯(lián)酋等國(guó)“不同意進(jìn)口”敵百蟲(chóng)。二是對(duì)于國(guó)內(nèi)禁用農(nóng)藥的出口時(shí)，向進(jìn)口國(guó)發(fā)送出口通知，進(jìn)口國(guó)在回復(fù)時(shí)對(duì)某些品種明確表態(tài)拒絕。如2020年，就有馬來(lái)西亞、越南、泰國(guó)等國(guó)家在回復(fù)出口通知時(shí)，明確了不再進(jìn)口百草枯。

4.4 公約對(duì)農(nóng)藥行業(yè)的潛在影響分析 公約在一定程度上分?jǐn)偭宿r(nóng)藥國(guó)際貿(mào)易的責(zé)任，讓化學(xué)品和農(nóng)藥的進(jìn)口國(guó)更多了解其危害信息，對(duì)全球的環(huán)境保護(hù)起到了積極的推動(dòng)作用。但在履約的過(guò)程中，公約的作用也有可能被放大，超出了公約的程序范圍。很多發(fā)展中國(guó)家或經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家，既沒(méi)有農(nóng)藥生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)，又具有薄弱的農(nóng)藥分險(xiǎn)評(píng)估能力，往往會(huì)以公約的管控為風(fēng)向標(biāo)，采取特別謹(jǐn)慎的態(tài)度，即一律采取禁用措施。在締約方大會(huì)上，多個(gè)國(guó)家表示，如果某一個(gè)產(chǎn)品列入了公約附件3，就會(huì)在國(guó)內(nèi)對(duì)其進(jìn)行禁用的管控措施，因此，在一定程度上，放大了附件三列表的危害，加快該產(chǎn)品在全球的禁限用進(jìn)程，導(dǎo)致了農(nóng)藥禁限用的蝴蝶效應(yīng)顯現(xiàn)。

5 我國(guó)農(nóng)藥行業(yè)履約的對(duì)策分析

5.1 跟蹤公約動(dòng)態(tài)，加大行業(yè)宣傳 生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部是鹿特丹公約的官方聯(lián)系點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境部化學(xué)品司、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)藥檢定所分別作為化學(xué)品和農(nóng)藥的DNA，負(fù)責(zé)履約的日常和技術(shù)工作，我國(guó)自2005年加入公約，每年派員參加化學(xué)品評(píng)審委員會(huì)和締約方大會(huì)，并推選了化學(xué)品評(píng)審委員會(huì)的專(zhuān)家，在國(guó)際談判、履約等方面積累了豐富的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，形成了由生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、外交部、工信部、應(yīng)急消防部等多部門(mén)分工協(xié)會(huì)的履約機(jī)制。但公約在行業(yè)內(nèi)的宣傳還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，農(nóng)藥企業(yè)對(duì)公約規(guī)則還不夠熟悉，因此，建議在國(guó)家層面履約的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)各個(gè)行業(yè)的研究，在行業(yè)內(nèi)進(jìn)行宣傳，讓履約成為全行業(yè)共同關(guān)注的話題，大家都能獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，共同做好公約的及時(shí)跟蹤，及時(shí)了解公約最新進(jìn)展，做好行業(yè)預(yù)警，盡早做好應(yīng)對(duì)。

5.2 科技創(chuàng)新催生發(fā)展動(dòng)能，及時(shí)做好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整 2020年8月24 日，習(xí)近平總書(shū)記指出，以科技創(chuàng)新催生發(fā)展動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，是形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體的關(guān)鍵，走出一條依靠創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)型增長(zhǎng)道路。我國(guó)是農(nóng)藥生產(chǎn)大國(guó)，但農(nóng)藥品種大多是過(guò)專(zhuān)利期產(chǎn)品，農(nóng)藥行業(yè)科技創(chuàng)新不夠，每年登記的農(nóng)藥創(chuàng)制產(chǎn)品占比不高。以履約為契機(jī)，發(fā)揮企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體作用，做好老產(chǎn)品的省級(jí)，和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作。我國(guó)出口農(nóng)藥占到農(nóng)藥產(chǎn)量的六成以上，快速增長(zhǎng)的全球農(nóng)藥市場(chǎng)需求成為拉動(dòng)科技創(chuàng)新根本力，農(nóng)藥創(chuàng)新資源會(huì)有更廣闊發(fā)展空間。最近幾年，中國(guó)農(nóng)藥企業(yè)已經(jīng)躋身全球農(nóng)藥行業(yè)先列，但由于創(chuàng)新技術(shù)的缺失，我國(guó)大多農(nóng)藥企業(yè)仍處于產(chǎn)業(yè)鏈中下游，產(chǎn)品的附加值低，科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是應(yīng)對(duì)公約影響的根本所在。