閆智勇 北京舜土規(guī)劃顧問有限公司

當(dāng)前我國已進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾發(fā)生全局性變化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，國土資源開發(fā)與利用也亟須轉(zhuǎn)向更加集約、更加高效的利用方式。國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)是為優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，健全國土空間開發(fā)、自然資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的提質(zhì)機(jī)制新要求，人類采取綜合措施對(duì)某一空間范圍內(nèi)國土資源進(jìn)行開發(fā)、利用、整治、保護(hù)的全部活動(dòng)，是國土空間規(guī)劃的編制與實(shí)施提供重要的支撐，貫穿國土空間規(guī)劃的重要脈絡(luò)。

一、國土空間規(guī)劃的目的

國土規(guī)劃是以政府為主導(dǎo)，公眾、企業(yè)和社會(huì)組織共同參與，合理配置國土資源。在城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃過程中，要運(yùn)用相關(guān)法規(guī)、政策和規(guī)范手段開展資源配置，不斷創(chuàng)建符合時(shí)代發(fā)展、適應(yīng)全國經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的規(guī)劃體系，并在此基礎(chǔ)上不斷完善。目前，我國正處于國土規(guī)劃政策改革的重要時(shí)期，規(guī)劃工作將在我國未來發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

二、新形勢(shì)下對(duì)綜合整治與生態(tài)修復(fù)的新挑戰(zhàn)

城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃既為專項(xiàng)規(guī)劃提供指導(dǎo)和約束，又是一個(gè)結(jié)合土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃于一體的綜合體系，具有較強(qiáng)的戰(zhàn)略性。在此背景下，要提高資源利用水平和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，就必須突出國土空間綜合整治與生態(tài)修復(fù)的可實(shí)施性，使綜合整治與生態(tài)修復(fù)相互聯(lián)系。第一，傳統(tǒng)的工作模式難以滿足新的發(fā)展要求。傳統(tǒng)工作模式是以國土資源部的職能為基礎(chǔ)，在土地利用規(guī)劃中開展土地整治工作。在國土空間規(guī)劃的新形勢(shì)下，傳統(tǒng)整治模式已不能滿足實(shí)際需求。傳統(tǒng)的土地整理工作局限于耕地保護(hù)和建設(shè)用地利用，新形勢(shì)下對(duì)土地空間開發(fā)模式的新要求是優(yōu)化土地空間開發(fā)格局，完善土地空間開發(fā)體系，節(jié)約自然資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，既要加強(qiáng)土地整治，又要把景觀、林、田、道路等納入整治范圍，以提高綜合整治和生態(tài)修復(fù)的效益。第二，傳統(tǒng)的工作方法難以滿足空間規(guī)劃的需要。在傳統(tǒng)土地整治中，主要采用單一性的項(xiàng)目管理，目標(biāo)相對(duì)單一。在新形勢(shì)下，必須對(duì)城鎮(zhèn)格局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、精準(zhǔn)扶貧、文化發(fā)展、歷史保護(hù)等進(jìn)行綜合規(guī)劃和布局，實(shí)行全過程管理，以全面整治為目標(biāo)。傳統(tǒng)的單項(xiàng)工程規(guī)劃顯然難以適應(yīng)綜合整治的需要。第三，傳統(tǒng)的工作機(jī)制難以適應(yīng)生態(tài)修復(fù)的需要。在構(gòu)建新型國土空間規(guī)劃體系時(shí)，必須建立符合要求的生態(tài)修復(fù)機(jī)制，科學(xué)界定生態(tài)修復(fù)在不同層次國土空間規(guī)劃中的地位和作用，采用與之相適應(yīng)的空間規(guī)劃整治方法，明確各層次工作的重點(diǎn)，建立完善的運(yùn)行機(jī)制，完善不同層次的指標(biāo)體系和工作內(nèi)容，采取切實(shí)可行的手段。

三、城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復(fù)機(jī)制實(shí)施的關(guān)鍵點(diǎn)

（一）自然環(huán)境的保護(hù)和利用

在城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中實(shí)行綜合整治與生態(tài)修復(fù)機(jī)制，是我國建設(shè)生態(tài)文明、治理山河、有效配置自然資源的重要手段，在國土空間管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中擔(dān)負(fù)著“兩個(gè)統(tǒng)一、一個(gè)建設(shè)”的重要任務(wù)。目前，自然資源部已將國土綜合整治及生態(tài)修復(fù)機(jī)制作為生態(tài)修復(fù)工作的重要組成部分，今后將重點(diǎn)開展綜合整治和生態(tài)修復(fù)工作。

（二）重點(diǎn)區(qū)域的識(shí)別與劃定

重點(diǎn)區(qū)域的識(shí)別與劃定應(yīng)充分了解各要素資源稟賦特征，認(rèn)識(shí)自然系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能等，以資源的合理利用、永續(xù)發(fā)展及生態(tài)系統(tǒng)功能的保護(hù)修復(fù)為重點(diǎn)，構(gòu)建國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)分區(qū)指標(biāo)體系，依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，劃定整治與修復(fù)區(qū)域、生態(tài)修復(fù)的重要節(jié)點(diǎn)、重要空間、敏感空間、受損空間的范圍與分布，分層次、分區(qū)域、分階段開展整治與修復(fù)工作。

（三）整治策略的制定與實(shí)施

整治策略的制定是國土整治與生態(tài)修復(fù)專題或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃具體應(yīng)用最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，通過具體的國土整治與生態(tài)修復(fù)工程措施踐行。全要素綜合整治與修復(fù)策略的制定，需注重各要素的綜合修復(fù)，合理安排不同類型工程間的實(shí)施時(shí)序，盡量發(fā)揮工程的加和效應(yīng)，保證修復(fù)過程的低能耗、高效率；單要素整治與修復(fù)策略的制定，需分類分情況處理，切不可一概而論。運(yùn)用科學(xué)的國土空間規(guī)劃理論指導(dǎo)各級(jí)國土空間規(guī)劃編制和全面實(shí)施，對(duì)于促進(jìn)資源的可持續(xù)利用、生產(chǎn)生態(tài)生活空間的合理布局都具有積極意義，必將對(duì)生態(tài)環(huán)境優(yōu)化提供更為有效的技術(shù)支撐，必將帶動(dòng)和促進(jìn)相關(guān)理論和技術(shù)的更新發(fā)展，不斷深化理論認(rèn)識(shí)、指導(dǎo)實(shí)踐、推動(dòng)工作，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境優(yōu)化。

（四）可持續(xù)的國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略為生態(tài)環(huán)境優(yōu)化提供方向指導(dǎo)

國土空間規(guī)劃的終極目的是保障資源環(huán)境對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的供給。展開國土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的持續(xù)性戰(zhàn)略研究，針對(duì)兩者在持續(xù)性發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行充分調(diào)研評(píng)估，有助于為生態(tài)環(huán)境優(yōu)化提供明確的方向指導(dǎo)。因此，一方面，要將國土空間開發(fā)活動(dòng)控制在資源環(huán)境良性發(fā)展的承載范圍內(nèi)，另一方面，要通過國土空間規(guī)劃技術(shù)展開資源的高效利用與環(huán)境整治和生態(tài)修復(fù)，保護(hù)資源更新與環(huán)境可持續(xù)性乃至增加資源環(huán)境的承載能力。

（五）重視城鎮(zhèn)建設(shè)

在綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作上，應(yīng)建設(shè)城鎮(zhèn)大型衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、景觀森林宜居新區(qū)、生態(tài)文化旅游區(qū)和城鎮(zhèn)一體化示范區(qū)。應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)獨(dú)特的地域文化，將生態(tài)修復(fù)與旅游結(jié)合，將旅游、文化與生態(tài)修復(fù)相結(jié)合，從而加強(qiáng)對(duì)生態(tài)資源的保護(hù)和利用。

四、結(jié)語

目前，國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作已上升至國家戰(zhàn)略層面，開展國土空間全要素綜合整治，及時(shí)修復(fù)損毀土地，提高土地利用效率與效益，優(yōu)化國土空間格局，已成為生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要抓手。與新形勢(shì)下的要求緊密結(jié)合，優(yōu)化國土空間規(guī)劃，凸顯綜合整治與生態(tài)修復(fù)機(jī)制的重要性，推動(dòng)城鎮(zhèn)國土空間可持續(xù)發(fā)展。