駱連虎 重慶市渝北區(qū)審計(jì)局青年理論學(xué)習(xí)小組

黨的十九屆五中全會(huì)提出，堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，走中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年8月，審計(jì)署《關(guān)于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的意見》印發(fā)，明確提出審計(jì)機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的總體要求、審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)和工作要求。強(qiáng)化指導(dǎo)鎮(zhèn)級內(nèi)審工作作為審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督的重要組成部分，是落實(shí)習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上關(guān)于“要加強(qiáng)對內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，調(diào)動(dòng)內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的力量，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力”講話精神的根本所在，是實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督成效、促進(jìn)內(nèi)審目標(biāo)落到實(shí)處的關(guān)鍵所在；從助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地生根角度而言，強(qiáng)化指導(dǎo)鎮(zhèn)級內(nèi)審工作是促進(jìn)村級經(jīng)濟(jì)規(guī)范發(fā)展、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推動(dòng)村級集體經(jīng)濟(jì)壯大，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕、農(nóng)村繁榮的必然要求。

一、背景

近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，大量資金和項(xiàng)目涌入農(nóng)村，原本處于最基層的村干部掌握了越來越多的涉農(nóng)資金使用權(quán)和項(xiàng)目建設(shè)分配權(quán)。然而，因村級管理薄弱、人員法規(guī)意識淡薄等問題造成的“蠅貪蟻腐”典型案件叢生，村干部失職、瀆職現(xiàn)象嚴(yán)重，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)每年公布的村干部違紀(jì)違規(guī)案件都在1萬件以上。村居管理粗放和村干部權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督缺失所帶來的“蒼蠅式”腐敗現(xiàn)象已經(jīng)成了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利推進(jìn)的一大社會(huì)障礙，同時(shí)還對基層百姓的根本利益造成了極大的傷害，作為最基層的群眾組織，村居儼然成了違紀(jì)違法案件的高發(fā)地，而當(dāng)前“村財(cái)鎮(zhèn)管”背景下，村級監(jiān)督作為鎮(zhèn)級內(nèi)審管理的最重要部分，上述問題的產(chǎn)生與鎮(zhèn)級內(nèi)審工作“空心化”“形式化”的現(xiàn)狀是密不可分的，內(nèi)審工作流于形式，對村級財(cái)務(wù)、建設(shè)管理的監(jiān)督乏力，與項(xiàng)目資金大量進(jìn)村、亟待強(qiáng)化監(jiān)管的現(xiàn)狀存在較大脫節(jié)。鎮(zhèn)級內(nèi)審質(zhì)量不高除了各單位對內(nèi)審工作的認(rèn)識不夠、不重視之外，主要是因?yàn)榛鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)對鎮(zhèn)級內(nèi)審工作監(jiān)督不到位、指導(dǎo)方式過于單一。

二、鎮(zhèn)級內(nèi)審工作的現(xiàn)狀及薄弱環(huán)節(jié)

隨著審計(jì)署《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》的出臺(tái)實(shí)施，各單位開始逐步強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)工作，內(nèi)部審計(jì)在規(guī)范單位財(cái)務(wù)收支、強(qiáng)化內(nèi)部控制、提升經(jīng)濟(jì)效益、防患化解風(fēng)險(xiǎn)等方面起到了不可替代的作用。但目前，我國內(nèi)審工作仍處于較為邊緣化的位置，部分單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)審工作的認(rèn)識和重視度不夠，內(nèi)審制度不健全、不完善，內(nèi)審工作缺乏規(guī)范性、權(quán)威性、獨(dú)立性，無法充分發(fā)揮相應(yīng)的職能和應(yīng)有的效果。

（一）內(nèi)審效果不明顯，內(nèi)審環(huán)境需進(jìn)一步改善

一是內(nèi)部審計(jì)定位不明、權(quán)責(zé)不清。單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)審工作的認(rèn)識和重視程度不夠，缺乏利用內(nèi)審來規(guī)范單位運(yùn)行的意識，認(rèn)為內(nèi)審就是自己找自己的麻煩、挑自己的毛病、只是為了應(yīng)付上級審計(jì)機(jī)關(guān)任務(wù)的觀念。審計(jì)署《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》，明確規(guī)定內(nèi)部審計(jì)工作應(yīng)當(dāng)在本單位主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展，向其負(fù)責(zé)并報(bào)告，實(shí)際上，大部分單位內(nèi)審工作并不直接由單位主要負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)，而是由副職領(lǐng)導(dǎo)分管，內(nèi)審沒有被賦予足夠的權(quán)限，監(jiān)督職能缺失。

二是內(nèi)審機(jī)構(gòu)不健全，難以充分發(fā)揮作用。大部分單位未建立專職的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，也未配備專職的內(nèi)審人員，內(nèi)審機(jī)構(gòu)和內(nèi)審人員更多的是以其他部門成員兼職為主或者直接聘請社會(huì)第三方審計(jì)來代替內(nèi)部審計(jì)。因社會(huì)審計(jì)對于政府機(jī)關(guān)運(yùn)行規(guī)范認(rèn)知偏差，使得審計(jì)效果難以充分發(fā)揮。

三是內(nèi)審獨(dú)立性不強(qiáng)、權(quán)威性不夠。因大部分單位的內(nèi)審機(jī)構(gòu)是抽調(diào)財(cái)務(wù)、法務(wù)、紀(jì)檢等職能人員組成的非專職內(nèi)審機(jī)構(gòu)，內(nèi)審人員需要同時(shí)兼任財(cái)務(wù)、紀(jì)檢等其他臨時(shí)性工作，內(nèi)審機(jī)構(gòu)話語權(quán)不足，處于邊緣化地帶，且內(nèi)審人員易受工作環(huán)境影響，從而弱化內(nèi)審效果。加上內(nèi)審對象跨專業(yè)、跨領(lǐng)域、數(shù)量大的特點(diǎn)，非專職的內(nèi)審機(jī)構(gòu)難以有針對性的開展監(jiān)督指導(dǎo)。

四是內(nèi)審隊(duì)伍建設(shè)需進(jìn)一步加強(qiáng)。因人員編制數(shù)量受限，內(nèi)審人員嚴(yán)重不足，專職內(nèi)審人員更少，與審計(jì)任務(wù)量大、工作負(fù)擔(dān)重的現(xiàn)狀脫節(jié)，導(dǎo)致內(nèi)審工作的開展難以實(shí)施到位。其次是內(nèi)審人員年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)結(jié)構(gòu)不合理，在崗內(nèi)審人員以老年職工為主，且專業(yè)集中于財(cái)務(wù)審計(jì)，缺少工程造價(jià)、金融風(fēng)險(xiǎn)、合規(guī)風(fēng)控等專業(yè)知識職工。

五是對內(nèi)審工作認(rèn)識不到位，職能越位。內(nèi)審的職能一般包括監(jiān)督和服務(wù)，但部份內(nèi)審人員存在“審計(jì)至上”的思維方式，認(rèn)為審計(jì)的主要職責(zé)是監(jiān)督，審計(jì)服務(wù)是“份外”之事，二者有機(jī)結(jié)合不好，難以自覺將內(nèi)審工作融入促進(jìn)單位規(guī)范運(yùn)行全局，只注重從微觀入手揭示和反映問題，重審計(jì)查處，未從宏觀著眼，從“治理”角度入手，發(fā)揮促進(jìn)規(guī)范運(yùn)行的“助推器”作用。

（二）內(nèi)審工作機(jī)制不健全，內(nèi)審作用發(fā)揮有限

一是內(nèi)審業(yè)務(wù)質(zhì)量仍需加強(qiáng)。內(nèi)審程序欠規(guī)范，如，未嚴(yán)格發(fā)出審計(jì)通知書和制定審計(jì)實(shí)施方案，審計(jì)過程中也沒有充分取得相關(guān)審計(jì)證據(jù)和編制審計(jì)工作底稿，審計(jì)報(bào)告未征求被審計(jì)單位或個(gè)人意見等，部分項(xiàng)目雖然執(zhí)行了部分程序，但仍存在審計(jì)程序執(zhí)行不嚴(yán)格、取證及中間過程留痕不清晰等問題，影響了內(nèi)審工作的質(zhì)量和效果；其次部分內(nèi)審執(zhí)行過度依賴中介機(jī)構(gòu)，對中介機(jī)構(gòu)出具的審計(jì)報(bào)告簡單套用，未出具經(jīng)單位內(nèi)審小組審核后的內(nèi)審報(bào)告；還存在內(nèi)審報(bào)告問題事實(shí)表述不準(zhǔn)確，混淆財(cái)務(wù)收支審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)概念，問題定性依據(jù)不充分等問題。

二是內(nèi)審范圍較狹窄。大多數(shù)以財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主，有的年初制定了經(jīng)濟(jì)責(zé)任、投資審計(jì)的計(jì)劃，但實(shí)際審計(jì)過程中均按財(cái)務(wù)收支審計(jì)進(jìn)行，缺乏在內(nèi)控、合規(guī)、風(fēng)控等方面開展內(nèi)審工作的意識，內(nèi)審價(jià)值創(chuàng)造性不強(qiáng)，內(nèi)審效果有限。

（三）內(nèi)審結(jié)果未得到充分運(yùn)用，問題整改難

一是缺乏內(nèi)審成果運(yùn)用機(jī)制。各單位內(nèi)審工作較多的是應(yīng)付檢查式開展，未充分運(yùn)用內(nèi)審成果，較少將內(nèi)審成果作為考核、任免、獎(jiǎng)懲干部的依據(jù)，也未將內(nèi)審結(jié)果納入干部廉潔檔案。

二是對內(nèi)審整改工作認(rèn)識不到位。整改對象認(rèn)為審計(jì)問題與業(yè)務(wù)發(fā)展無關(guān)緊要，審計(jì)整改采取選擇性整改、應(yīng)付式整改、教條式整改現(xiàn)象普遍，整改措施不力、責(zé)任未落實(shí)到人、整改進(jìn)度慢、整改不全面不徹底；還有的認(rèn)為審計(jì)整改就是內(nèi)審部門的職責(zé)，與業(yè)務(wù)部門無關(guān)，難以發(fā)揮內(nèi)審的監(jiān)督指導(dǎo)作用。

三是覆蓋面廣、歷史遺留問題整改難。有的問題涉及多個(gè)部門，需要相關(guān)部門共同參與整改，或者從更高層面進(jìn)行整改，非單一部門之力可完成整改，部門聯(lián)動(dòng)差導(dǎo)致整改不力；還有的是由于歷史原因、社會(huì)發(fā)展水平以及機(jī)制制度缺陷形成的疑難問題，難以在法定整改期限內(nèi)完成整改。

四是新問題整改難度大。內(nèi)審機(jī)構(gòu)查處的普遍性、常規(guī)性問題，在整改時(shí)可以有以往的整改標(biāo)準(zhǔn)借鑒，及時(shí)整改；但對于一些新內(nèi)容新問題，尤其是改革創(chuàng)新過程中的體制機(jī)制問題，內(nèi)審人員在問題定性、意見建議上因缺乏完善清晰的法律法規(guī)依據(jù)，導(dǎo)致定性不準(zhǔn)確，意見建議也可能難以理解、缺乏可操作性，增加整改難度。

三、審計(jì)機(jī)關(guān)強(qiáng)化指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)審工作指導(dǎo)路徑分析

前文所述當(dāng)前內(nèi)審工作存在的問題和原因，若從各單位自身來看，是內(nèi)審工作制度不健全和內(nèi)審人員能力不足的問題；若從審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)內(nèi)審工作層面來看，是指導(dǎo)方式單一、未建立健全指導(dǎo)機(jī)制長效機(jī)制的問題。規(guī)范村居運(yùn)行，使得鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)落到實(shí)處，需要審計(jì)機(jī)關(guān)與各鎮(zhèn)內(nèi)審機(jī)構(gòu)同時(shí)發(fā)力，各鎮(zhèn)要提高認(rèn)識、加強(qiáng)內(nèi)審管理，審計(jì)機(jī)關(guān)更應(yīng)創(chuàng)新內(nèi)審監(jiān)督指導(dǎo)方式，探索國家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)協(xié)同機(jī)制，多維度、全方位提升鎮(zhèn)級內(nèi)審質(zhì)量。

（一）建立國家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)協(xié)同機(jī)制

一是計(jì)劃協(xié)同。審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)各單位按照審計(jì)機(jī)關(guān)對內(nèi)部審計(jì)工作有關(guān)要求，結(jié)合國家審計(jì)計(jì)劃，統(tǒng)籌編制各單位內(nèi)部審計(jì)計(jì)劃，重點(diǎn)關(guān)注重大政策落實(shí)、資金分配及績效、工程招投標(biāo)及政府采購、土地開發(fā)和流轉(zhuǎn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、民生保障和改善等重點(diǎn)領(lǐng)域，及時(shí)發(fā)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)過程中存在的損害國家和人民利益、重大違紀(jì)違法、重大履職不到位、重大資源浪費(fèi)、重大環(huán)境污染、重大風(fēng)險(xiǎn)隱患等問題；指導(dǎo)各單位推動(dòng)內(nèi)管干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋，實(shí)行定期輪審制度，原則上實(shí)行三年輪審制；并加強(qiáng)對各單位年度內(nèi)審計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

二是“審計(jì)問題清單”協(xié)同。審計(jì)機(jī)關(guān)結(jié)合國家審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，按行業(yè)梳理典型性、普遍性、傾向性問題，動(dòng)態(tài)編制問題清單下發(fā)至各單位，要求各單位以清單列舉的問題為重點(diǎn)開展內(nèi)部審計(jì)工作，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，重點(diǎn)關(guān)注各單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對問題清單列舉問題的審計(jì)情況及審計(jì)整改情況，對未按要求開展內(nèi)部審計(jì)工作，或內(nèi)部審計(jì)效果不明顯、整改不到位的單位進(jìn)行通報(bào)和責(zé)令整改。

三是創(chuàng)新內(nèi)審人員指導(dǎo)方式，建立“國家審計(jì)人員參與內(nèi)審項(xiàng)目”“抽調(diào)內(nèi)審人員參與國家審計(jì)項(xiàng)目”常態(tài)化機(jī)制。各單位內(nèi)審項(xiàng)目開展以“單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)自主實(shí)施審計(jì)為主，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助參與審計(jì)為輔”的模式為主，審計(jì)機(jī)關(guān)可根據(jù)單位需求委派國家審計(jì)人員參與指導(dǎo)重點(diǎn)項(xiàng)目內(nèi)審工作；各單位統(tǒng)籌安排不同技術(shù)專長的內(nèi)審人員參與國家審計(jì)項(xiàng)目，加強(qiáng)國家審計(jì)人員在審計(jì)程序、疑點(diǎn)查證、審計(jì)方式等方面做好對內(nèi)部審計(jì)人員的“傳幫帶”作用。

四是審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)各單位按照有機(jī)構(gòu)、有人員、有經(jīng)費(fèi)、有制度、有項(xiàng)目、有作用的“六有”標(biāo)準(zhǔn)建立內(nèi)部審計(jì)常態(tài)化、規(guī)范化、制度化工作機(jī)制?！坝袡C(jī)構(gòu)”即各鎮(zhèn)黨政主要負(fù)責(zé)人頂層推動(dòng)，積極建立健全本單位專職內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)；“有人員”即按照政治強(qiáng)、紀(jì)律嚴(yán)、作風(fēng)優(yōu)、業(yè)務(wù)精的標(biāo)準(zhǔn)合理配備內(nèi)審人員，全面提升內(nèi)審隊(duì)伍的能力和素質(zhì)，打造一支內(nèi)審精兵強(qiáng)將；“有經(jīng)費(fèi)”即嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理規(guī)定，按照財(cái)政資金保障范圍和經(jīng)費(fèi)保障政策，統(tǒng)一將內(nèi)審經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，為內(nèi)審機(jī)構(gòu)提供足夠的財(cái)政支持；“有制度”即進(jìn)一步建立健全內(nèi)部管理和監(jiān)督機(jī)制，完善內(nèi)控管理制度，切實(shí)提高內(nèi)審機(jī)構(gòu)效能建設(shè)和依法審計(jì)水平；“有項(xiàng)目”即統(tǒng)籌編制內(nèi)部審計(jì)計(jì)劃，堅(jiān)持問題導(dǎo)向原則，突出審計(jì)重點(diǎn)，及時(shí)揭露風(fēng)險(xiǎn)，補(bǔ)足短板；“有作用”即強(qiáng)化內(nèi)審結(jié)果的整改運(yùn)用，加強(qiáng)整改落實(shí)情況自我監(jiān)督，對內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題，及時(shí)分析研究，確保問題整改見實(shí)效。

（二）建立動(dòng)態(tài)化的內(nèi)部審計(jì)組織體系

審計(jì)機(jī)關(guān)分專業(yè)、分領(lǐng)域建立內(nèi)審人員庫，統(tǒng)籌安排其中人員參與“交叉審”或抽調(diào)其中人員參與國家審計(jì)項(xiàng)目，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)前沿優(yōu)勢；加強(qiáng)各單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)、內(nèi)審人員的溝通交流，結(jié)合審計(jì)質(zhì)量檢查、專項(xiàng)指導(dǎo)、專題調(diào)研以及國家審計(jì)項(xiàng)目，指導(dǎo)和監(jiān)督各單位開展內(nèi)審工作；建立“上傳下達(dá)”機(jī)制，以內(nèi)審簡報(bào)等創(chuàng)新形式，及時(shí)將內(nèi)審新規(guī)定、新政策資訊、問題整改情況等傳達(dá)至各單位，建立功能全面和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的動(dòng)態(tài)內(nèi)審監(jiān)督組織體系。

（三）建立內(nèi)部審計(jì)成果運(yùn)用機(jī)制

審計(jì)機(jī)關(guān)充分評估被審計(jì)單位內(nèi)審工作開展情況，積極運(yùn)用被審計(jì)單位內(nèi)部審計(jì)成果。對內(nèi)部審計(jì)已發(fā)現(xiàn)并整改到位的問題，可不在國家審計(jì)報(bào)告中反映；但對問題整改不及時(shí)、不到位的，將依法提出處理意見并督促整改落實(shí)。對各單位內(nèi)審工作有效性進(jìn)行評估，將其作為確定審計(jì)機(jī)關(guān)對該單位實(shí)施審計(jì)全覆蓋頻次的重要依據(jù)；對內(nèi)部制度健全有效、內(nèi)部審計(jì)工作基礎(chǔ)好、成效大的單位，可在審核內(nèi)部審計(jì)有關(guān)證據(jù)基礎(chǔ)上，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)成果運(yùn)用，減少重復(fù)性工作。

（四）制定整改標(biāo)準(zhǔn)

針對審計(jì)整改難，屢審屢犯問題，審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)“審計(jì)問題清單”制定出臺(tái)“常見審計(jì)查出問題整改標(biāo)準(zhǔn)清單”，為審計(jì)整改責(zé)任單位提供一般性參考，切實(shí)解決整改過程中存在的整改結(jié)果認(rèn)定模糊、界定困難等問題，有效促進(jìn)審計(jì)建議和審計(jì)決定落實(shí)。