卓東燕

(福州大學 法學院，福建 福州 350108)

隨著全球氣候變暖，氣候極端事件也頻繁發(fā)生，對人類生存造成巨大影響。[1]受氣候變化影響較大的往往是種植業(yè)、畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)，受害者無法承擔巨大的損失，因而需要有幫助他們共同分擔風險的方法，其中保險制度作為一種分散風險的手段，在許多國家得到了廣泛適用。對于中國來說，農(nóng)業(yè)保險立法的完善是應對氣候變化造成影響的有效方式之一。

一、我國應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險立法現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行立法對于應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險制度沒有單獨進行規(guī)制，主要散件于不同的法律規(guī)定之中。例如，《農(nóng)業(yè)法》第四十六條規(guī)定：“國家建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度，并且建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度?！币苑傻男问酱_定了農(nóng)業(yè)保險制度。同樣在《保險法》第一百八十四條中也有關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的規(guī)定。隨后，2012年出臺了行政法規(guī)《農(nóng)業(yè)保險條例》，其中第一條對于該條例制定的目的進行了明確規(guī)定，是為了保障農(nóng)業(yè)保險制度的順利運行?！掇r(nóng)業(yè)保險條例》是關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的具體規(guī)定，對《農(nóng)業(yè)法》以及《保險法》中的規(guī)定進行補充。2015年《應對氣候變化法(專家建議稿)》也對“保險措施”進行了規(guī)定：“國家鼓勵農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營者參與保險，提高抵御極端氣候和氣候災害的能力?！钡摲ㄒ恢鄙形闯雠_。

我國關(guān)于應對氣候變化災害的保險不僅包含在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險中，近年來還創(chuàng)新了農(nóng)業(yè)氣候指數(shù)保險。[2]關(guān)于農(nóng)業(yè)氣候指數(shù)保險，國務院于2014年頒布了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》，明確指出“探索天氣指數(shù)保險等新興產(chǎn)品和服務”；隨后2016年“中央一號”文件中也明確探索開展天氣指數(shù)保險試點，確定了其地位。

二、我國應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險立法存在的問題

1.法律規(guī)定零散粗略，未成體系

從上述立法現(xiàn)狀中可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行法律雖然有對應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險制度進行規(guī)定，但是比較零散和簡略，未成體系，無法滿足現(xiàn)實需要。首先，《農(nóng)業(yè)法》中僅有一條關(guān)于農(nóng)業(yè)保險制度的規(guī)定，對其只是原則性的規(guī)定，對于保險制度的內(nèi)容、保險活動的開展等都沒有具體規(guī)定，在實踐中不具有操作性。其次，《農(nóng)業(yè)保險條例》雖然是關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的行政法規(guī)，但僅對合同、經(jīng)營規(guī)則等做了規(guī)定，立法框架安排簡單，條款內(nèi)容較為粗疏且存在空白。[3]再次，《保險法》的調(diào)整對象是商業(yè)保險，然而應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險由于風險高可保性差，需要政府政策扶持，具有很強的政策性，在性質(zhì)、損失計算方法、經(jīng)營理念等方面均不同于商業(yè)性保險。因此，無法適用于政策性較強的應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險。最后，《應對氣候變化法(專家建議稿)》雖然有對其進行原則性規(guī)定，但是尚未出臺，因此也未能適用。

2.法律規(guī)定的自愿投保方式不適用

我國《農(nóng)業(yè)法》第四十六條明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險實行自愿原則，因此我國應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險采取的是自愿投保方式。然而其投保主體多為農(nóng)戶，投保意識不足，保險參保率低下。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，每年因為氣候災害導致的損失達上億元，數(shù)額巨大。[4]如果農(nóng)戶沒有參保，則需要自己承擔損失，對于他們來說負擔過重。同時為了避免農(nóng)戶負擔過重而無法支撐生存，政府在巨災發(fā)生后往往會提供補助，容易使農(nóng)戶形成依賴。在自愿投保模式下投保意識自然減弱，這又加劇了政府的財政負擔，因此自愿投保方式不適合應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險。

3.承保范圍尚無法律明文規(guī)定

承保范圍關(guān)系到應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險在多大范圍內(nèi)承擔風險，分為承保對象范圍和承保風險范圍，然而我國現(xiàn)行法律對于這一重要內(nèi)容并沒有規(guī)定。保險公司在對產(chǎn)品進行設(shè)計、理賠時，都把承保范圍作為考慮的核心問題之一。承保范圍的合理確定是保險制度其他內(nèi)容制定的前提，因此應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險承保范圍是一項重要內(nèi)容。然而立法對于承保范圍的規(guī)定，僅在《農(nóng)業(yè)保險條例》第二條解釋農(nóng)業(yè)保險的概念時進行簡要介紹，無法指導實踐。同時，保險承保范圍的大小與保險人責任的大小相掛鉤，并對保險費率確定有所影響，缺少承保范圍的立法規(guī)定將會影響后續(xù)其他保險工作的順利進行。

4.保險費率規(guī)定不明確，結(jié)構(gòu)過于單一

關(guān)于保險費率的確定，《農(nóng)業(yè)保險條例》第十九條規(guī)定：“保險機構(gòu)應當公平、合理地擬訂農(nóng)業(yè)保險條款和保險費率?！北緱l屬于原則性規(guī)定，對于“公平、合理”的理解尚存在較大空間，究竟應當根據(jù)哪些數(shù)據(jù)以及條件進行確定并不明確，可操作性不強。同時，在實踐中，以湖南省為例，其保險費率結(jié)構(gòu)為：水稻為5%、棉花率為8%、能繁母豬為6%、奶牛為5%等。[5]從中可以看出，湖南現(xiàn)行保險費率結(jié)構(gòu)過于單一，只是單純的根據(jù)作物和牲畜品種進行區(qū)分，沒有根據(jù)標的可能面臨的不同風險進行區(qū)別，使得費率結(jié)構(gòu)單一不靈活，在面對不同氣候災害損失時，可能留下保險費率過低或者過高導致收支不平衡的隱患。

三、我國應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險立法存在問題的原因

1.立法模式和理念存在偏差

我國現(xiàn)行應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險法律規(guī)定零散粗略，未成體系，主要是由于立法模式①和立法理念存在偏差。在立法模式上，我國應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險立法中大多是原則性的規(guī)定，是框架法模式，同時偏向于前瞻性立法，從現(xiàn)有的關(guān)于社會發(fā)展的設(shè)想進行預測。因此，這種立法方式重原則性和指導性，而具體的程序和制度卻不能跟進。[6]對于農(nóng)業(yè)保險，我國僅在政策層面確立了其地位，但至今沒有出臺《農(nóng)業(yè)保險法》，也沒有對農(nóng)業(yè)氣候指數(shù)保險進行規(guī)定，而是在《農(nóng)業(yè)法》《保險法》中分散規(guī)定，因而也是分散立法模式。這樣的立法模式雖然都對各自內(nèi)容進行了規(guī)定，但是各獨立立法之間沒有銜接好，導致法律不成體系、不配套。例如，《保險法》第二條明確規(guī)定其調(diào)整對象是商業(yè)性保險，而《農(nóng)業(yè)保險條例》又規(guī)定“本條例未規(guī)定的參照適用《保險法》”，這就表明即使是政策性農(nóng)業(yè)保險也適用調(diào)整商業(yè)性保險的《保險法》，顯然不符合常理。再者就基于氣候指數(shù)的農(nóng)作物保險而言，保險賠償不是基于是否有損失，而是基于是否達到預定的天氣指數(shù)，明顯與《保險法》保險補償性質(zhì)不同，[7]因此無法適用《保險法》，但《農(nóng)業(yè)保險條例》對此沒有任何考慮?？梢姡邲]有銜接上，并且可能產(chǎn)生矛盾，自然也就未能形成體系。

在立法理念上，我國傳統(tǒng)立法理念認為制定的法律不能過于細致，需要寬泛一些。這是由于過去我國為了解決社會各類問題亟需填補立法空白，因此法律在制定上比較粗糙。改革開放之后，社會形勢變得更加復雜多樣，處于急劇變化之中，為了使得法律具有穩(wěn)定性和一定的超前性，[8]能夠?qū)⒏嗟膬?nèi)容包含進法律規(guī)定中，同時便于在法律沒有明確規(guī)定又無法可依時進行法律的擴大解釋，因而內(nèi)容上大部分是原則性的規(guī)定。

2.沒有認識到應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險的特殊性

我國保險采用自愿投保方式正是因為沒有認識到應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險的特殊性。首先，相較于一般的財產(chǎn)保險，應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險的承保對象是有生命力且一直處在變化的動植物，[9]受自然再生產(chǎn)過程的約束，其農(nóng)業(yè)風險隨著氣候風險的增加而增加。其次，由于氣候覆蓋農(nóng)業(yè)發(fā)展的方方面面，氣候風險對于農(nóng)業(yè)造成的經(jīng)濟損失難以估量。然而農(nóng)戶投保意識不足，除了大規(guī)模種植以外，大多是散戶種植，參保率低，在遭受損失時無法得到外部賠償。因此應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險的特殊性決定了自愿投保方式不適合其發(fā)展。

3.對立法先行的必要性認識不足

制度的實施需要法律的保障。我國現(xiàn)有法律中沒有對承保范圍進行規(guī)定，因此在實踐中各個保險公司實施情況不同，良莠不齊。這也是由于對立法先行的必要性認識不足導致的，沒有認識到法律對于制度實施的推動和保障作用。[10]承保范圍作為應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險的重要內(nèi)容，應當先對其進行法律規(guī)定，再指導實踐。特別是隨著環(huán)境污染的加重，極端天氣越來越多，我國由于地理位置影響深受自然災害的影響，更需要農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行保障。[11]而當前亟需解決的就是立法問題，需要以法律的形式及時明確各項規(guī)定，以便于實踐工作的開展。

4.支撐立法的經(jīng)驗有限，忽視各類風險的差異性

我國一直以來對于許多法律條文的規(guī)定偏向原則性，過于籠統(tǒng)，這在應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險保險費率的規(guī)定上也有所體現(xiàn)。由于對農(nóng)業(yè)保險本身的認識還存在局限性，實踐經(jīng)驗有限，但又亟需出臺法律對其進行規(guī)制，因此制定法律時較為粗略。同時由于忽視各類風險的差異性，導致我國現(xiàn)行的保險費率結(jié)構(gòu)單一。如果只以作物品種進行劃分確定保險費率，則會導致保險公司與農(nóng)戶收支不平衡。因為各類氣候災害可能導致的風險以及帶來的損失是不同的，單純“一刀切”按照作物種類進行風險劃分，不利于保險公司對于不同風險的管理和應對，也不利于應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險的長遠發(fā)展。

四、我國應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險立法的完善

由于應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險的特性，同時結(jié)合我國實際情況，我國應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險立法可以采取中央先行補充立法模式。由于我國現(xiàn)行立法中已有《農(nóng)業(yè)保險條例》，屬于行政法規(guī)，不宜再采用單獨立法模式與條例并行。因此，可以考慮將應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險制度內(nèi)容補充進條例中，進行具體的規(guī)定。

1.采取強制與自愿相結(jié)合的投保方式

我國可以選擇強制與自愿相結(jié)合的投保方式。應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險是為了減輕農(nóng)戶的負擔以及降低風險而設(shè)立的，其主要是為了保護農(nóng)戶的個人利益。如果規(guī)定為自愿保險，不設(shè)有強制險，在我國現(xiàn)有的農(nóng)戶投保積極性較低、農(nóng)業(yè)保險市場不活躍的背景下，難以督促其積極購買保險，無法達到促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的期望。[11]我國可以借鑒域外經(jīng)驗，對部分關(guān)系國計民生的大宗產(chǎn)品以及具有一定經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶實行強制性保險，其他則自愿。同時將保險的強制性和福利性相結(jié)合，規(guī)定農(nóng)民只有參加政府農(nóng)作物保險計劃才能獲得價格補貼等福利。對于關(guān)系到人們?nèi)粘Ｉ畹霓r(nóng)作物以及畜牧實行強制性保險，其他則實行自愿性保險。同時可以賦權(quán)給地方，對于生態(tài)環(huán)境脆弱且受洪水、干旱、臺風等侵襲嚴重的農(nóng)作物、畜牧及地區(qū)，必須強制投保；[12]對于環(huán)境不敏感地區(qū)且受氣候變化影響較小的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)，采取自愿投保的方式。對于生態(tài)環(huán)境脆弱以及易受氣候災害侵襲的農(nóng)作物、畜牧的認定，應當出具相關(guān)標準，由地方根據(jù)標準進行制定和實施，做到因地制宜。

2.明確規(guī)定將主要農(nóng)產(chǎn)品及氣候災害納入承保范圍

我國可以明確規(guī)定將主要農(nóng)產(chǎn)品及氣候災害納入承保范圍，對于承保范圍的內(nèi)容及時更新。在農(nóng)業(yè)氣象指數(shù)保險方面，在承保對象上，我國也可以將水稻、小麥等產(chǎn)量大且受氣候災害影響嚴重的作物作為必須承保的對象。在承保風險上，根據(jù)歷年來不同氣候災害對農(nóng)作物等的損失面積及金額，以及現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)氣候指數(shù)保險來看，我國現(xiàn)有的氣候指數(shù)保險種類還較少，涵蓋的氣候災害比較單一。可以借鑒域外經(jīng)驗，將暴雨、洪水、內(nèi)澇旱災等常見的氣候災害作為必須設(shè)置的農(nóng)業(yè)氣候指數(shù)保險，其他氣候災害根據(jù)不同地區(qū)地理位置和氣候條件另行設(shè)定。鼓勵保險公司盡可能多的將可能遇到的氣候災害納入承保范圍，對于這類險種保險公司可以給予福利政策，降低納稅金額或者提供財政支持，鼓勵保險公司擴大承保范圍。

3.保險費率采取差別費率制

保險費率是保險制度的重要組成部分，對于保險費率的確定需要考察多方面因素。我國易受自然災害影響，在氣候變化影響下遭受災害的風險系數(shù)更是增加。因此，我國應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險可以實行差別費率制。政府應當從總體上衡量全國范圍內(nèi)主要氣候變化風險的大小，依據(jù)各地區(qū)風險差別、農(nóng)作物抗災害能力的差別，分區(qū)域分級別制定全國氣候變化農(nóng)業(yè)保險費率標準。[3]保險費率的確定由純費率、附加費率、成本利潤率三部分組成。[13]其中純費率就是根據(jù)多年災害平均損失率來確定，附加費率是保險公司因管理業(yè)務而支出的費用率，成本利潤率可以根據(jù)社會平均利潤率指標。[14]在制定保險費率過程中堅持政府主導，費率調(diào)整必須由農(nóng)業(yè)部門進行，其他主體無權(quán)私自進行調(diào)整，同時按照法律的要求舉行聽證會，聽取意見。

4.按照保險費率比例分檔補貼

應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險的補貼是關(guān)系到農(nóng)民權(quán)益的重要內(nèi)容，可以按照保險費率比例分檔補貼。我國可以依據(jù)各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然條件、規(guī)?；潭群娃r(nóng)戶的收入水平實施差別化的補貼政策。保險費率越高，則補貼越多，按比例分檔補貼。[15]不僅要對農(nóng)戶進行補貼，也要對保險公司進行費用補貼，因為應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險作為高風險、高賠付率的險種，保險公司承保的風險極大。在立法中也應規(guī)定政府對保險組織進行費用補貼，按照保險公司的承保范圍以及賠付額按比例進行補貼。同時應當在《農(nóng)業(yè)保險條例》中明確應對氣候變化農(nóng)業(yè)保險財政補貼的主體、標的以及風險范圍。

注釋：

①這里的立法模式主要是指采取的立法表現(xiàn)形式，是采取法典式、框架法、單行法或是分散立法，等等。參見王燦發(fā)《論我國應對氣候變化立法模式的選擇》，載《中國政法大學學報》2015年第6期。