樊林 何岱鴻 蘇玲瓊

2021年6月，財(cái)政部、自然資源部、國(guó)家稅務(wù)總局、中國(guó)人民銀行四部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2021〕19號(hào)， 下稱“19號(hào)文”），決定將包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入（下稱“土地出讓收入”）在內(nèi)的四項(xiàng)政府非稅收入統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收。該項(xiàng)工作先試點(diǎn)后全面推開，自2021年7月1日起，在7個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市先試點(diǎn)，自2022年1月1日起全面實(shí)施征管劃轉(zhuǎn)工作。

該文件下發(fā)后在社會(huì)上引發(fā)重大反響。有人悲觀，認(rèn)為地方政府權(quán)力受限，對(duì)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目是重大利空；有人樂觀，認(rèn)為規(guī)范土地出讓收入管理對(duì)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目是利好。孰是孰非，需要結(jié)合相關(guān)政策、市場(chǎng)走勢(shì)及實(shí)務(wù)操作情況分析探討。本文權(quán)作拋磚引玉，歡迎批評(píng)指正。

土地出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收對(duì)片區(qū)開發(fā)的影響

1.土地出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收是非稅收入分批劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收的延續(xù)

需要指出的是，土地出讓收入轉(zhuǎn)由稅務(wù)部門征收并非橫空出世。早在2018年3月，中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》就要求：“為降低征納成本，理順職責(zé)關(guān)系，提高征管效率，為納稅人提供更加優(yōu)質(zhì)高效便利服務(wù)，將省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅、地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)?！弊?019年1月1日起，已經(jīng)有國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、水土保持補(bǔ)償費(fèi)、土地閑置費(fèi)、城鎮(zhèn)垃圾處理費(fèi)等多項(xiàng)費(fèi)用分批劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收。

19號(hào)文闡明發(fā)文目的是“為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于政府非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門的有關(guān)部署和要求”，故本次土地出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，應(yīng)是非稅收入分批劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收政策的延續(xù)。

2.19號(hào)文改變了土地出讓收入的征收主體，但未改變土地出讓收入的歸屬和使用權(quán)

19號(hào)文規(guī)定，土地出讓收入的征管職責(zé)調(diào)整至稅務(wù)部門，由稅務(wù)部門依據(jù)自然資源部門推送的費(fèi)源信息負(fù)責(zé)向土地競(jìng)得人一次性或分期開具《繳款通知書》并催繳土地出讓收入。同時(shí)，19號(hào)文明確指出：“四項(xiàng)政府非稅收入的征收范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

雖然19號(hào)文調(diào)整了土地出讓收入的征管職責(zé)，但在財(cái)政預(yù)算、土地出讓收入分成、使用等相關(guān)法律法規(guī)修改前，土地出讓收入的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、分成及使用政策未做調(diào)整，各級(jí)政府留成比例不變，對(duì)政府執(zhí)行“收支兩條線”管理政策沒有實(shí)質(zhì)性影響。因此，有人將土地出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收解讀為“終結(jié)土地財(cái)政”，應(yīng)是反應(yīng)過度和誤讀。

3.提高土地出讓收入的征收效率和透明度，總體利好政府合作項(xiàng)目

在地方實(shí)際操作中，土地出讓收入通常先繳納至相關(guān)財(cái)政專戶，再由財(cái)政部門劃入國(guó)庫(kù)。雖然國(guó)家多次發(fā)文要求土地出讓收入要足額繳納并嚴(yán)格按期劃繳國(guó)庫(kù)，不得超時(shí)滯留專戶和延遲繳庫(kù)，但是在實(shí)際執(zhí)行中多有不規(guī)范的行為。例如，出于平滑財(cái)政收入等目的，有些地方存在土地出讓收入延遲征收、繳庫(kù)甚至不征收、不入庫(kù)的情況。

土地出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收后，由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征繳入庫(kù)。囿于稅務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)體制，市、縣級(jí)政府對(duì)稅務(wù)征收所能施加的直接影響有限。稅務(wù)部門負(fù)責(zé)土地出讓收入征繳入庫(kù)將更加高效、透明，有利于改善土地出讓收入欠征、少征、漏征、違規(guī)調(diào)庫(kù)、空轉(zhuǎn)虛增、即收即支或以其他手段虛增收入和虛列支出等不規(guī)范行為。

土地出讓收入征收效率提高，有利于增加地方政府的可支配收入，提高政府的付費(fèi)能力，對(duì)于以土地出讓收入作為主要資金來(lái)源的片區(qū)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施投融資等政府合作項(xiàng)目構(gòu)成利好，項(xiàng)目回款狀況或得到一定程度的改善。同時(shí)，土地出讓收入征收透明度增加，其真實(shí)性、可信度提高，也有利于參與上述政府合作項(xiàng)目的市場(chǎng)主體對(duì)政府支付能力進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)判，減少測(cè)算誤差。

可見，土地出讓收入征收效率及透明度的提高，對(duì)操作規(guī)范的上述政府合作項(xiàng)目總體是有利的，但由于政府對(duì)土地出讓收入的騰挪空間變小，以往利用土地出讓收入所做的一些不規(guī)范操作（如即收即返、零地價(jià)等）將可能無(wú)法繼續(xù)操作，與此不規(guī)范操作相關(guān)的項(xiàng)目也需要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

綜上所述，在財(cái)政預(yù)算、土地出讓收支等相關(guān)法律法規(guī)未做修改的情況下，地方政府的土地出讓收入客觀上并未受到影響，地方政府仍應(yīng)按當(dāng)前的規(guī)定使用土地出讓收入。從目前相關(guān)土地出讓數(shù)據(jù)看，土地出讓收入仍然是地方政府財(cái)政資金的重要來(lái)源，相關(guān)政府合作項(xiàng)目的市場(chǎng)主體不必為19號(hào)文過多憂慮。

片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)及合規(guī)性

下面就地方政府引進(jìn)社會(huì)資本參與片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)及合規(guī)性進(jìn)行分析探討。

社會(huì)資本方參與片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)

社會(huì)資本通常以PPP、授權(quán)—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)（Authorize-Build-Operate，ABO）等模式參與片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，常用交易結(jié)構(gòu)如圖1所示。

可見，在片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中，政府負(fù)責(zé)土地收儲(chǔ)服務(wù)，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)規(guī)劃策劃服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、運(yùn)營(yíng)服務(wù)。

土地出讓收入可以作為片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的付費(fèi)來(lái)源

根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕100號(hào)），土地出讓收入可以支付片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的規(guī)劃策劃服務(wù)、土地收儲(chǔ)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用，但無(wú)法直接用于支付片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)費(fèi)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)等費(fèi)用。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（中華人民共和國(guó)主席令第12號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）和《預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》，政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模超過該項(xiàng)基金當(dāng)年收入30%的部分，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。政府性基金預(yù)算連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)兩年仍未用完的資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金，可以調(diào)入一般公共預(yù)算，并應(yīng)當(dāng)用于補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。政府編制一般公共預(yù)算草案時(shí)，可以動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，彌補(bǔ)一般公共預(yù)算出現(xiàn)的收支缺口，動(dòng)用的資金應(yīng)當(dāng)編入一般公共預(yù)算收入。因此，土地出讓收入可以按照規(guī)定程序轉(zhuǎn)為一般公共預(yù)算，用于支付片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)費(fèi)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)等費(fèi)用。

社會(huì)資本不能為土地儲(chǔ)備提供資金

根據(jù)《財(cái)政部 國(guó)土資源部 中國(guó)人民銀行銀監(jiān)會(huì)關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）規(guī)定，土地儲(chǔ)備工作由政府下屬的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需資金，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定納入政府性基金預(yù)算，從國(guó)有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國(guó)家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過省級(jí)政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。社會(huì)資本為土地儲(chǔ)備提供資金墊付會(huì)被認(rèn)為是地方政府違規(guī)融資，因此社會(huì)資本不能這樣做。很顯然，在片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中，政府應(yīng)自籌土地儲(chǔ)備資金。這導(dǎo)致部分片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目土地儲(chǔ)備資金不足，難以啟動(dòng)。

在實(shí)操過程中，社會(huì)資本可以采取以下方式幫助政府解決該問題：①可以通過先購(gòu)買土地等方式向政府支付土地出讓收入，政府通過合規(guī)方式，安排土地出讓收入專項(xiàng)用于片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的土地收儲(chǔ)工作；②可以通過轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓（Transfer-Operate-Transfer，TOT），建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓（Build-Operate-Transfer，BOT），租賃—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓（Lease-OperateTransfer，LOT）等方式策劃實(shí)施項(xiàng)目，幫助地方政府盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，由政府利用盤活資產(chǎn)獲取的資金啟動(dòng)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目。在地方政府新增財(cái)力有限的情況下，盤活存量資產(chǎn)融資有很大的運(yùn)作空間。

此外，根據(jù)相關(guān)法規(guī)，政府可以通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式購(gòu)買土地儲(chǔ)備服務(wù)，社會(huì)資本可作為土地儲(chǔ)備服務(wù)提供方，獲得土地儲(chǔ)備相關(guān)服務(wù)費(fèi)用。而且，土地儲(chǔ)備資金用于支付土地儲(chǔ)備相關(guān)服務(wù)費(fèi)用的依據(jù)充分、方式合規(guī)。

片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目融資實(shí)現(xiàn)路徑

片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目具有項(xiàng)目地域空間大、投資規(guī)模大、投資周期長(zhǎng)、項(xiàng)目業(yè)態(tài)多的特點(diǎn)，涉及規(guī)劃、土地、財(cái)政、稅收、建設(shè)、房地產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方方面面，內(nèi)容繁雜、政策性強(qiáng)，融資工作很有挑戰(zhàn)性。但眾多片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的融資實(shí)踐表明，只要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、精心組織、周密安排，還是可以成功實(shí)現(xiàn)融資目標(biāo)的。

項(xiàng)目合規(guī)是融資的基礎(chǔ)

項(xiàng)目合規(guī)主要體現(xiàn)在：一是項(xiàng)目前期的政府審批程序合規(guī)（包括由地方人民代表大會(huì)批準(zhǔn)項(xiàng)目及中期財(cái)政規(guī)劃、預(yù)算等）；二是項(xiàng)目實(shí)施模式及交易結(jié)構(gòu)合規(guī)；三是招標(biāo)采購(gòu)程序合規(guī)；四是合同內(nèi)容合規(guī)。片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目需要按照前述合規(guī)要求實(shí)施方可取得融資。需要說(shuō)明的是，由于地域差異及國(guó)家政策調(diào)整的原因，判斷項(xiàng)目合規(guī)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，需要根據(jù)項(xiàng)目所在地屆時(shí)的情況具體處理。

落實(shí)還款來(lái)源

任何融資都會(huì)要求融資主體落實(shí)還款資金來(lái)源及提供保障措施。

根據(jù)前述分析，首先，土地出讓收入可以直接（或經(jīng)過程序調(diào)為一般公共預(yù)算）用于土地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等用途，因此可以作為片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目還款來(lái)源之一。

其次，政府從片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中獲得的稅收（房地產(chǎn)開發(fā)相關(guān)稅費(fèi)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)稅費(fèi)）及非稅收入也可以經(jīng)過預(yù)算程序作為項(xiàng)目資金使用，當(dāng)然也可以作為項(xiàng)目還款來(lái)源。需要注意的是，政府應(yīng)按照合同就片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目向項(xiàng)目公司支付相關(guān)費(fèi)用，而不得對(duì)項(xiàng)目公司的股東、債權(quán)人（包括金融機(jī)構(gòu)、施工單位、材料供應(yīng)商等）承擔(dān)任何明示或默示的支付（或擔(dān)保）義務(wù)或責(zé)任。

最后，項(xiàng)目公司作為融資主體，其項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收入完全可以作為片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目還款來(lái)源。此外，在必要的情況下，社會(huì)資本還可以為項(xiàng)目公司提供必要的流動(dòng)性支持或增信措施。

統(tǒng)籌融資規(guī)劃

鑒于片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目投資內(nèi)容復(fù)雜、實(shí)施周期長(zhǎng)，需要長(zhǎng)期、低成本的資金支持，也需要妥善解決項(xiàng)目資金錯(cuò)配的問題以避免資金鏈斷裂，因此項(xiàng)目公司（或其他項(xiàng)目實(shí)施主體）必須要對(duì)融資工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、通盤考慮。

在項(xiàng)目初期，項(xiàng)目公司（或其他項(xiàng)目實(shí)施主體）可以邀請(qǐng)一家大型金融機(jī)構(gòu)或幾家金融機(jī)構(gòu)組成銀團(tuán)，幫助項(xiàng)目公司編制項(xiàng)目融資策劃和規(guī)劃方案，以使項(xiàng)目融資方案更具可行性。金融機(jī)構(gòu)早期介入項(xiàng)目融資規(guī)劃工作，可以更深入地了解項(xiàng)目的整體情況和各子項(xiàng)目情況，通過對(duì)收入和成本的確認(rèn)，確認(rèn)還款來(lái)源，設(shè)計(jì)與之匹配的各類金融產(chǎn)品。隨著項(xiàng)目公司的業(yè)務(wù)推進(jìn)和資本金到位，金融機(jī)構(gòu)可提前完成內(nèi)部立項(xiàng)和內(nèi)審工作，加快落實(shí)首期融資落地的進(jìn)度，并分期分批考慮后續(xù)項(xiàng)目融資工作，幫助項(xiàng)目穩(wěn)健實(shí)施。

子項(xiàng)目融資落地

片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目包括諸多子項(xiàng)目，并且各子項(xiàng)目的屬性差異大，如市政道路、公園、學(xué)校、醫(yī)院、水廠、污水處理廠、垃圾處理廠等具有不同的公益性和盈利性屬性，收入來(lái)源也不一樣。一般情況下，金融機(jī)構(gòu)對(duì)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目無(wú)法整體提供一攬子融資，而是在整體融資規(guī)劃下，由項(xiàng)目公司針對(duì)單一子項(xiàng)目逐一編制可研、立項(xiàng)等資料申請(qǐng)融資，以符合金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品貸款條件和風(fēng)控要求。除此之外，金融機(jī)構(gòu)可能還需要項(xiàng)目公司及其股東落實(shí)增信、擔(dān)保措施。

多元化融資途徑

片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目除向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資外，還可以通過與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、施工單位、產(chǎn)業(yè)投資人等合作，采取包括施工單位“投資+建設(shè)”一體化、產(chǎn)業(yè)投資人“產(chǎn)業(yè)+土地”摘牌買地、引進(jìn)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)早期參與競(jìng)買土地等方式進(jìn)行融資。這既可以實(shí)現(xiàn)雙邊合作，也可以通過組建片區(qū)開發(fā)基金方式實(shí)現(xiàn)多邊合作，以聚集產(chǎn)業(yè)資源和金融資源，改善項(xiàng)目現(xiàn)金流，保障項(xiàng)目穩(wěn)健實(shí)施。

結(jié)語(yǔ)

片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目一直缺乏系統(tǒng)的政策規(guī)范指引，但各地都有片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)踐。政策滯后于實(shí)踐，會(huì)引發(fā)一系列的問題，如土地出讓收入分成、地方政府控制隱性債務(wù)等。近年來(lái)，國(guó)家每次出臺(tái)土地出讓收入管理、控制地方債務(wù)、調(diào)控房地產(chǎn)發(fā)展等方面的政策（類似于前述19號(hào)文），都會(huì)或多或少地影響地方片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施，引發(fā)地方政府和社會(huì)資本高度關(guān)注。

在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下，要實(shí)現(xiàn)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目“高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、高品質(zhì)建設(shè)、高水準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)”的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，規(guī)范推動(dòng)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的融資落地勢(shì)在必行。我們相信，隨著國(guó)家政策逐步出臺(tái)和項(xiàng)目實(shí)踐的深入發(fā)展，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目必將獲得更大的發(fā)展空間。P