趙 清

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法治發(fā)展與司法改革研究中心，湖北 武漢 430073)

社會組織是社會治理中最具活躍性和潛能的主體要素。(1)江必新、王紅霞：《論現(xiàn)代社會治理格局——共建共治共享的意蘊(yùn)、基礎(chǔ)與關(guān)鍵》，《法學(xué)雜志》2019年第2期。黨的十九大報(bào)告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，十九屆四中全會提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。習(xí)近平同志更是在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作部署會議中提到“要發(fā)揮社會工作的專業(yè)優(yōu)勢，支持廣大社工、義工和志愿者開展心理疏導(dǎo)、情緒支持、保障支持等服務(wù)”，強(qiáng)調(diào)了社會工作的專業(yè)優(yōu)勢，肯定了社會工作的職業(yè)價(jià)值，表達(dá)了對社會工作服務(wù)的認(rèn)可。據(jù)報(bào)道，2019年我國社會組織登記的數(shù)量超過80萬家。(2)徐漢明：《社會治理法治研究》，北京：法律出版社，2018年，第78頁。作為社會組織組成部分的社工機(jī)構(gòu)，應(yīng)緊隨時(shí)代趨勢探索符合自身發(fā)展的道路。

社會組織也稱“非政府組織”，是“獨(dú)立于政府之外，在社會領(lǐng)域開展有利于公益事業(yè)發(fā)展活動的社會組織?！?3)人民網(wǎng)-人民日報(bào)海外版：《中國社會組織超過80萬家》(2019年1月4日)，http:∥sn.people.com.cn/n2/2019/0104/c378287-32489027.html.對社會組織參與社會治理的研究在近年興起，學(xué)界普遍承認(rèn)合作治理是新形勢下解決公共問題和提供公共服務(wù)的有效路徑。(4)鄭佳斯：《和而不同:基層購買公共服務(wù)中的合作治理》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版)》2019年第4期。社工機(jī)構(gòu)在共建共治共享下的改革發(fā)展是順應(yīng)當(dāng)前提升社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的趨勢，也是不斷滿足人民日益增長的對美好生活的向往的重要舉措，是當(dāng)前社會治理格局的重要組成部分。當(dāng)前對社工機(jī)構(gòu)的研究成果集中于具體的機(jī)構(gòu)服務(wù)或者服務(wù)項(xiàng)目方面，從而以社會工作的專業(yè)視角作微觀探討、以整體視角來反思社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的研究較少。打造共建共治共享的社會治理格局強(qiáng)調(diào)摒棄單干、分割的思維方式和行為方式，構(gòu)建統(tǒng)籌聯(lián)動、無縫對接、協(xié)調(diào)配合的治理新范式。(5)徐漢明、邵登輝：《打造共建共治共享社會治理格局的“東方模式”》，《公安學(xué)刊(浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào))》2018第4期。有關(guān)共建、共治、共享與其他方面的研究取得了豐碩成果，也給我國社會工作的發(fā)展帶來啟示。本文以共建共治共享的社會治理格局為視角，結(jié)合當(dāng)前我國社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展困境，從較宏觀的視角對社會工作的發(fā)展找尋契機(jī)，以期為提升我國社工機(jī)構(gòu)參與社會治理現(xiàn)代化水平提供參考。

一、共建共治共享理念下社工機(jī)構(gòu)的內(nèi)核

十九大以來，黨中央高度重視對社會組織的培育和發(fā)展，單獨(dú)將社會保障作為一個(gè)部分提出。同時(shí)，提出的共建共治共享不僅對各行業(yè)各階段的發(fā)展提供了指導(dǎo)，催生了一批批新型產(chǎn)業(yè)，更是與社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)律不謀而合。共建共治共享與社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展具有一致性，與社會組織的宗旨契合，讓理論與實(shí)踐緊密結(jié)合、融會貫通，這是時(shí)代發(fā)展的使命和趨勢，也是滿足人民日益增長的對美好生活的向往需要的重要舉措。

(一)共建：激活社工機(jī)構(gòu)的主體動力

共建強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，包括黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的多元主體。黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)要鼓勵(lì)和支持社會各方面的參與，十八屆四中全會明確社會組織參與社會治理事物的范圍，(6)徐漢明：《習(xí)近平社會治理法治思想研究》，《法學(xué)雜志》2017年第10期。十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)發(fā)揮群團(tuán)組織、社會組織作用，逐步強(qiáng)化了社會組織在國家轉(zhuǎn)型建設(shè)發(fā)展時(shí)期的重要地位，賦予社會組織更廣闊的發(fā)展空間，讓社會組織作為共建共治共享治理主體之一的優(yōu)勢逐漸彰顯，從而對社會組織這一治理主體進(jìn)行高效整合。社會工作有著整合各方資源的需求和優(yōu)勢，從機(jī)構(gòu)項(xiàng)目的誕生到服務(wù)活動的開展再到各階段的考核評估，必然少不了各方力量的參與，尤其在服務(wù)活動的實(shí)施階段表現(xiàn)得更為明顯。在社會工作發(fā)展日益成熟的今天，亦有著日益穩(wěn)定多元的協(xié)助主體參與，這不僅是社會工作專業(yè)職能的體現(xiàn)，也是“共建”最好的時(shí)代說明。

社工機(jī)構(gòu)作為社會治理的主體之一，需要多方的協(xié)助，但不局限于某一個(gè)階段。如社工機(jī)構(gòu)的注冊階段主要是嚴(yán)格按照國家對社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的登記管理?xiàng)l例到當(dāng)?shù)孛裾块T做好登記注冊，因此社工機(jī)構(gòu)的誕生主要是政府嚴(yán)格把關(guān)。接下來社會工作的系列活動少不了除機(jī)構(gòu)以外的主體參與，主要是與政府或者社區(qū)村(居)委會發(fā)生緊密的關(guān)系，而作為機(jī)構(gòu)運(yùn)營服務(wù)中掌握著一定的行政話語權(quán)的政府和社區(qū)居委會是必不可少的參與主體。絕大部分的社會工作項(xiàng)目都是政府和團(tuán)體委托，在項(xiàng)目的競標(biāo)階段主要是向委托單位競標(biāo)。社會工作的服務(wù)對象在項(xiàng)目競標(biāo)階段并不知曉具體內(nèi)容，他們主要是在前期的需求調(diào)查中參與項(xiàng)目的需求評估，機(jī)構(gòu)通過對服務(wù)對象的系列評估再作出具體的服務(wù)規(guī)劃指標(biāo)。社會工作倡導(dǎo)助人自助的價(jià)值宗旨，以增能(enpower)來促進(jìn)服務(wù)對象的自覺和自助，但在項(xiàng)目競標(biāo)階段形成了機(jī)構(gòu)與委托單位之間的決定與被決定關(guān)系。除了社會工作與服務(wù)對象之外，還會有委托單位如政府和社區(qū)居委會的參與，他們一方面是協(xié)助機(jī)構(gòu)開展服務(wù)，另一方面是該服務(wù)內(nèi)容與自身的工作職能存在部分重合。在實(shí)踐中，除政府與社區(qū)兩大堅(jiān)定的參與主體外，還有著眾多的參與力量在不同階段和不同的場域發(fā)揮著重要的作用。社會工作機(jī)構(gòu)的服務(wù)一般都有志愿者，包括高校志愿社團(tuán)、社區(qū)志愿者和社會義務(wù)工作者，他們的加入豐富了機(jī)構(gòu)的隊(duì)伍建設(shè)，也讓志愿者資源得到了充分利用。另外，入駐特定單位的機(jī)構(gòu)，如企業(yè)社工有企業(yè)管理者和員工的參與、醫(yī)院社工有醫(yī)務(wù)工作者的參與、社區(qū)矯正社工有社區(qū)、公檢法的參與，等等。

(二)共治：配置社工機(jī)構(gòu)的治理責(zé)任

共治是多方主體共同治理，強(qiáng)調(diào)多方主體參與到社會工作服務(wù)中，體現(xiàn)各參與主體的通力協(xié)作。社工機(jī)構(gòu)是社會公共服務(wù)中的有機(jī)部分，政府對其進(jìn)行管理是在行使自身職能。當(dāng)前我國社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展較之前有了較大進(jìn)步，在各涉公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用，如社工參與到重大災(zāi)后心理援助，關(guān)注老年人、留守兒童、農(nóng)村婦女等特殊弱勢群體，甚至在企業(yè)、醫(yī)院、監(jiān)獄和檢察院等機(jī)關(guān)中都有社工的項(xiàng)目服務(wù)?！皩?shí)質(zhì)共治的社會治理模式中各主體間的互動取決于‘各方地位平等下的互動認(rèn)知以及對彼此間行為協(xié)同和利益互惠的預(yù)期’”。(7)李慧鳳：《公共治理視域下的社會管理行為優(yōu)化》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第2期。政府與社工機(jī)構(gòu)參與到社會服務(wù)中時(shí)，雙方不再是行政上的主導(dǎo)與被主導(dǎo)關(guān)系，而是在地位平等的情況下發(fā)揮各自優(yōu)勢，盡可能最有效地開展服務(wù)，以期最大效率地增加人民福祉，最終實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的目的。 在現(xiàn)代化的社會治理格局中，“政府主導(dǎo)”向“政府負(fù)責(zé)”的轉(zhuǎn)變是順應(yīng)當(dāng)代社會治理思想而作出的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)變，也是政府行政職能方式逐漸完善的重要體現(xiàn)。

政府參與到社工活動中，政府的行政優(yōu)勢可以為社工活動的開展帶來極大的便利，社工機(jī)構(gòu)可以整合這一主體優(yōu)勢。政府與社工機(jī)構(gòu)在社會服務(wù)領(lǐng)域都是治理主體，二者相互整合資源，共同提升社會服務(wù)水平。在共治理念中，我國對非政府組織的成立有著嚴(yán)格的管控，這是政府的重要職能之一。社工機(jī)構(gòu)的直接受益人是民眾，首先應(yīng)該是讓社會大眾看到社工機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目服務(wù)內(nèi)容。在項(xiàng)目評分中，公眾的評分和接受度應(yīng)該作為一個(gè)重要的參考標(biāo)準(zhǔn)。多元主體與機(jī)構(gòu)一道參與到社會治理中，是對共建理念的最好詮釋，也是共建理念在機(jī)構(gòu)參與到社會治理過程中的完美體現(xiàn)。另外，機(jī)構(gòu)在整個(gè)服務(wù)中享有專業(yè)上的優(yōu)勢，不論是項(xiàng)目的制定實(shí)施還是項(xiàng)目過程中的調(diào)整評估，主要是機(jī)構(gòu)的計(jì)劃和文件材料作支撐。盡管社工秉持助人自助的服務(wù)態(tài)度介入，從事著非營利性的公共服務(wù)，但當(dāng)前有不少的社工機(jī)構(gòu)打著“社工”的旗號(事實(shí)上也是按照程序注冊過的社工機(jī)構(gòu))，辦起了商業(yè)培訓(xùn)活動，將社工的工作技巧和服務(wù)理念當(dāng)作商業(yè)資源來從事營利性活動。這讓項(xiàng)目申報(bào)內(nèi)容與具體的操作嚴(yán)重不符，但在考評中根據(jù)機(jī)構(gòu)的有關(guān)活動的文字圖片材料卻可以通過考評。這與社工發(fā)展軌道相悖，也嚴(yán)重影響了社工機(jī)構(gòu)在公眾中的形象，究其原因是機(jī)構(gòu)本身的考評機(jī)制不完善有關(guān)，更為重要的是缺乏多元服務(wù)主體共同參與考評。共治在社工機(jī)構(gòu)中是關(guān)鍵的，每一環(huán)節(jié)的開展都離不開多元多方服務(wù)主體力量的參與，這不僅是共治的內(nèi)涵，也是對機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和鞭策。

(三)共享：分享社工機(jī)構(gòu)的服務(wù)成果

共享是社會各主體分享治理成果，是共建、共治的必然結(jié)果。共享理念要求各方參與力量都能夠感受到自己在參與活動中有所收獲。機(jī)構(gòu)服務(wù)的直接受益者是服務(wù)對象，機(jī)構(gòu)在每次活動結(jié)束后都會對其定期隨訪，調(diào)查服務(wù)對象的改變和對服務(wù)效果的評估，以便社工能夠根據(jù)服務(wù)對象的具體情況作出方案調(diào)整，這是機(jī)構(gòu)不斷提升服務(wù)效果的重要環(huán)節(jié)，也體現(xiàn)了服務(wù)對象對機(jī)構(gòu)每一次服務(wù)成效的分擔(dān)。

社工機(jī)構(gòu)的每一次活動，受益主體是多方的，包括委托單位、社區(qū)、志愿者和相關(guān)單位的管理者及工作人員。各方主體每參與到一次機(jī)構(gòu)的活動中都會有收獲，這也是成效共享的體現(xiàn)。共享主體除了共建、共治的力量主體外，還有社會福祉的增加，這也是機(jī)構(gòu)發(fā)展的終極追求。委托單位主體在加入到機(jī)構(gòu)的服務(wù)行列中，能夠在社工的啟示下以新的視角看待服務(wù)對象，反省自身的意識行為，同時(shí)在參與過程中加深與服務(wù)對象的溝通和理解，有助建立更加親密的相處關(guān)系。不論是服務(wù)對象還是各參與力量，在共建、共治理念的指引下加入到機(jī)構(gòu)的每一環(huán)節(jié)，不僅是對自身的反省與升華，也為機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了動力，增強(qiáng)社工機(jī)構(gòu)服務(wù)的社會效果，擴(kuò)大了社會對機(jī)構(gòu)的認(rèn)識度。服務(wù)活動的結(jié)束只是機(jī)構(gòu)在特定時(shí)空參與治理工作的暫時(shí)完結(jié)。服務(wù)效果的評估，包括服務(wù)對象的改變和對服務(wù)的滿意度、服務(wù)項(xiàng)目的中(終)期成效評估。機(jī)構(gòu)服務(wù)的成果有些部分是無法直接衡量的，一般都將各過程的改變與反饋記錄于文本上，這些由機(jī)構(gòu)記錄整理的文本和圖片音視頻資料成為對自身考核的重要參照?？荚u材料不僅僅依據(jù)機(jī)構(gòu)所呈現(xiàn)的材料，還有服務(wù)對象、參與主體和第三方反饋意見的綜合，這樣可以最大限度地讓每一個(gè)參與主體都享受到社會治理中的成果。不僅能夠相互促進(jìn)發(fā)展，也對機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目服務(wù)進(jìn)行了嚴(yán)格而公正的評價(jià)，有利于促進(jìn)機(jī)構(gòu)不斷吸收各方合理建議，獲得更長遠(yuǎn)的發(fā)展。

二、社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展困境

近年來，隨著國家治理能力的不斷提升，社會組織的發(fā)展擁有了越來越廣闊的發(fā)展空間。據(jù)報(bào)道，2018年底我國已成立的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)7500多家。(8)公益時(shí)報(bào)：《我國持證社工達(dá)44萬人 社工機(jī)構(gòu)7500多家》(2020年11月13日)，http:∥www.gongyishibao.com/html/yaowen/16083.html.這與國家不斷出臺相關(guān)的扶持政策，尤其是關(guān)于社工人才隊(duì)伍建設(shè)和慈善法領(lǐng)域的完善密不可分。相較于西方發(fā)達(dá)國家，我國社會組織發(fā)展起步較晚，經(jīng)驗(yàn)較欠缺，再加上民眾對社會組織的認(rèn)識不充分，社會組織在公眾視野并未像西方一樣發(fā)展成常態(tài)。 我國自2006年開始大力推動社會工作發(fā)展，但總的來說，許多地區(qū)社會工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展比較緩慢。(9)于鐵山：《競爭策略視角下的社工機(jī)構(gòu)發(fā)展路徑——基于CGSS(2010)與CLDS(2014)數(shù)據(jù)的實(shí)證研究》，《社會工作與管理》2017年第1期。此外，我國社會工作的發(fā)展水平和地域分布也存在著不平衡，在東部沿?；蚪?jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)獲得了較迅速的發(fā)展，但在內(nèi)地或者偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，社會工作不僅數(shù)量少，服務(wù)水平也較落后，不少的社工機(jī)構(gòu)雖然在數(shù)量上填補(bǔ)了空白，但在服務(wù)上缺乏專業(yè)人才而無法提供專業(yè)的社會服務(wù)，或者有些社工機(jī)構(gòu)為了生存，打著公共服務(wù)的名義變相地從事著商業(yè)盈利活動，這些弊端在改革中將會逐漸得到解決。

(一)多方力量博弈引發(fā)服務(wù)難題

社會組織具有非營利性、非政府性、志愿公益性或互益性三個(gè)特征。(10)王名：《非營利組織管理概論》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第2頁。有研究將社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展分為“嵌入型”和“內(nèi)生型”兩種類型，(11)“嵌入型”社工機(jī)構(gòu)指政府依托專業(yè)社工機(jī)構(gòu)，購買其服務(wù)來滿足社區(qū)居民多樣化的需求；“內(nèi)生型”社工機(jī)構(gòu)指賦權(quán)于社區(qū)居民委員會及其居民，專業(yè)社會工作者提供技術(shù)和方法，從居民需求出發(fā)建立社區(qū)居民自己的組織，內(nèi)生社區(qū)社工，建立社區(qū)共同體。陳偉東、張繼軍：《社區(qū)治理社會化:多元要素協(xié)同、共生》，《社會科學(xué)家》2016年第8期。這基本上是當(dāng)前大多數(shù)機(jī)構(gòu)的生存方式，而政府和社區(qū)居委是與社工機(jī)構(gòu)發(fā)展資源密切相關(guān)的力量。社工機(jī)構(gòu)為了生存，除了接受社會和個(gè)人捐助外，大部分的機(jī)構(gòu)生存主要依靠以政府為主導(dǎo)的資金支持，然而政府支持難以維持其運(yùn)轉(zhuǎn)，如廣東省粵東西北地區(qū)占全省7%的社會工作專業(yè)崗位數(shù)、年度資金投入不足僅占全省2%。(12)社工觀察：《廣東社會工作發(fā)展報(bào)告(2014)》(2019年12月)，https:∥www.sohu.com/a/238663690_674923.這一方面增加了社工機(jī)構(gòu)的生存壓力，另一方面凸顯出政府在社工機(jī)構(gòu)發(fā)展中擁有著重要的權(quán)力。在政府購買社工服務(wù)中，政府擁有著最終決定權(quán)，對于某些新成立的機(jī)構(gòu)來說，政府是否購買本機(jī)構(gòu)服務(wù)決定了該機(jī)構(gòu)能否繼續(xù)運(yùn)行下去。在項(xiàng)目競標(biāo)中沒有獲得政府項(xiàng)目扶持的機(jī)構(gòu)，若要維持運(yùn)行，一部分機(jī)構(gòu)會與其他社會服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，比如加入到民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，另一部分會打著社工服務(wù)的招牌，實(shí)際上從事著商業(yè)化的營銷活動，比如開辦各種形式的教育培訓(xùn)講座等。這些活動中盡管有社工的影子，但專業(yè)的服務(wù)理念卻被扭曲。而政府力量對機(jī)構(gòu)的影響還表現(xiàn)在某些政府部門的工作人員私下讓家人或者親屬開辦社工機(jī)構(gòu)向政府申請資金支持。

為改善民生，提高社會服務(wù)水平，各地政府加大了對社會服務(wù)的投入。獲得政府的項(xiàng)目支持，意味著機(jī)構(gòu)暫時(shí)獲得了機(jī)構(gòu)運(yùn)行的資本支持，這不僅讓社工機(jī)構(gòu)有了運(yùn)營的資金和政策支持，也強(qiáng)化了政府的服務(wù)形象。有學(xué)者研究項(xiàng)目指出政府購買在社會組織的生長方面所具有的獨(dú)特功能，提出“誘致性社會組織”，研究了其發(fā)展面臨的困境及不可持續(xù)性。(13)誘致性社會組織是指在政府提供制度條件的誘導(dǎo)下，由政府創(chuàng)造“需求”，社會力量主動“迎合”而成立的一類非政府社會組織。陳堯、馬夢妤：《項(xiàng)目制政府購買的邏輯:誘致性社會組織的“內(nèi)卷化”》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第4期。而“誘致性社會組織”的發(fā)展困境其很大一部分甚至是絕大部分的原因可以歸結(jié)為政府主導(dǎo)的機(jī)構(gòu)發(fā)展中，政府擁有絕對的主導(dǎo)權(quán)，有學(xué)者通過內(nèi)地多家社會工作機(jī)構(gòu)的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)內(nèi)地社會工作機(jī)構(gòu)在發(fā)展過程中主要面臨著機(jī)構(gòu)與政府間非均衡依賴等困境，(14)許小玲、彭華民：《資源與權(quán)力：多元互動中社會工作機(jī)構(gòu)發(fā)展模式研究》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)(漢文版)》2015年第5期。機(jī)構(gòu)除了在資金力量上需要盡力爭取外，在服務(wù)成果方面還要與政府和社區(qū)居委會“爭奪”自己的貢獻(xiàn)。因此，很多社工機(jī)構(gòu)的服務(wù)項(xiàng)目被參與到機(jī)構(gòu)工作的政府和社區(qū)居委作為宣傳材料，而政府傳媒的受眾中難以包括大多數(shù)的普通民眾和邊緣弱勢群體，此舉措雖說是提升了政府形象，但給民眾一種錯(cuò)覺：項(xiàng)目服務(wù)是政府主導(dǎo)的，社工就是助手而已。這壓縮了社工機(jī)構(gòu)的服務(wù)宣傳空間，甚至對社工機(jī)構(gòu)來說是不公的。雖然大部分的政府購買服務(wù)都能夠?yàn)槊癖娞峁┹^高質(zhì)量的服務(wù)，但有些機(jī)構(gòu)是趁機(jī)獲得政府的項(xiàng)目支持，開展的服務(wù)卻因?qū)I(yè)性無法保證而難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的服務(wù)效果。這也嚴(yán)重?fù)p害了其他社工機(jī)構(gòu)的競標(biāo)權(quán)益，讓社工機(jī)構(gòu)發(fā)展處于稂莠不齊的地位。因此，政府、村(居)委員會與機(jī)構(gòu)的權(quán)力博弈和資源配置方面面臨難題，不利于社工機(jī)構(gòu)的良性發(fā)展。

(二)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性缺失弱化專業(yè)效能

社會治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是讓公民和政府以外的社會組織生成主體意識。(15)江必新、王紅霞：《論現(xiàn)代社會治理格局——共建共治共享的意蘊(yùn)、基礎(chǔ)與關(guān)鍵》，《法學(xué)雜志》2019年第2期。社會組織作為社會協(xié)同治理的重要主體，應(yīng)該以獨(dú)立的主體身份加入到社會治理中，而不是將依附行政及其他相關(guān)主體作為其生存的主要途徑。各種社會服務(wù)機(jī)構(gòu)處于政府主導(dǎo)的治理體系中，導(dǎo)致行政壓力與機(jī)構(gòu)價(jià)值的矛盾日益凸顯。(16)陳思懿、張瑞凱：《“場域-慣習(xí)”視角下政府與社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的合作——以鄂爾多斯市的實(shí)證研究為例》，《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2019年第1期。社會工作從西方引進(jìn)，最早在香港發(fā)展成熟后再逐漸引入內(nèi)地，并在東南沿海和一些省會大城市獲得了較快發(fā)展。社工服務(wù)是以服務(wù)對象的需求為導(dǎo)向，在精準(zhǔn)捕獲服務(wù)對象的需求中不宜“先入為主”，而是秉持中立的態(tài)度對服務(wù)對象自身情況和周邊環(huán)境進(jìn)行客觀評估。社工的專業(yè)性要求社會工作者在服務(wù)過程中本著中立的價(jià)值觀為服務(wù)對象找尋最優(yōu)的服務(wù)方案，實(shí)踐中社工在服務(wù)中完全保持價(jià)值中立卻很難實(shí)現(xiàn)，其中不乏自身缺乏獨(dú)立性的原因。為了順應(yīng)我國的發(fā)展特色，社工機(jī)構(gòu)也作出了自身的改變以更好地服務(wù)社會。一般的社工機(jī)構(gòu)都是受政府團(tuán)體的委托開展服務(wù)，政府和團(tuán)體也會加入到具體的服務(wù)過程中。盡管社工誕生的初衷是整合社會資源為服務(wù)對象提供有針對性的幫扶，從而增強(qiáng)服務(wù)對象的自我功能。但在具體的實(shí)踐中，社工機(jī)構(gòu)在整合相關(guān)資源時(shí)并不順利，當(dāng)政府權(quán)威介入后，活動開展更加順利，這讓力量較薄弱的機(jī)構(gòu)對政府產(chǎn)生強(qiáng)烈的依賴。有研究發(fā)現(xiàn)社工機(jī)構(gòu)在處理與政府間關(guān)系的過程中處于被動,專業(yè)優(yōu)勢難以突顯, 且承擔(dān)了大量的行政性工作, 易偏離發(fā)展宗旨。(17)顧湘：《我國社工機(jī)構(gòu)發(fā)展模式及比較》，《學(xué)會》2015年第11期。雖說政府部門不乏通過了社工資格考試的人員，但政府部門始終是行使著行政職能，不可能與機(jī)構(gòu)的服務(wù)理念完全重合。如果機(jī)構(gòu)過于依賴政府，那社工的專業(yè)性將逐漸被削弱，反而會逐漸發(fā)展成為政府行政職能的輔助部分，長此以往，當(dāng)今國家鼓勵(lì)社工發(fā)展的愿景可能很難有實(shí)質(zhì)性的發(fā)展了。

社工機(jī)構(gòu)服務(wù)畢竟是以機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)開展的，機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)并不是排除其他參與主體，相反機(jī)構(gòu)能夠在具有自身專業(yè)性方面的環(huán)節(jié)始終保持自己的主導(dǎo)地位，協(xié)調(diào)多方力量的參與，這才是社工機(jī)構(gòu)能夠更好詮釋社工服務(wù)的發(fā)展方向之一。相反，如果機(jī)構(gòu)在成立階段一直依賴政府，在服務(wù)階段離不開社區(qū)和其他委托主體，甚至是在志愿者力量不穩(wěn)定和社工人數(shù)有限的情況下而致服務(wù)過程草草開展的情況，或者是在服務(wù)計(jì)劃不斷受行政調(diào)整和評估的影響中刻意去迎合大眾口味，這不僅在逐漸喪失機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和服務(wù)主導(dǎo)性功能，甚至?xí)o機(jī)構(gòu)的生存帶來風(fēng)險(xiǎn)。因此，社工機(jī)構(gòu)在具有專業(yè)性的環(huán)節(jié)中必須堅(jiān)持、保持社工服務(wù)的專業(yè)性和中立性，堅(jiān)守自身的發(fā)展方向。

(三)服務(wù)評估受限影響成果傳播

社工機(jī)構(gòu)在我國一般被稱為“非政府組織”或者是“非盈利機(jī)構(gòu)”，有時(shí)被簡稱為“NGO”。社工機(jī)構(gòu)從成立到項(xiàng)目申報(bào)再到活動開展至中(終)期檢驗(yàn)評估，每一個(gè)環(huán)節(jié)都有政府在發(fā)揮著巨大的作用。政府參與到社工機(jī)構(gòu)的每一個(gè)環(huán)節(jié)有利于對社工機(jī)構(gòu)的管理，其宗旨就是促進(jìn)社會福利的增長。社工機(jī)構(gòu)作為新興社會組織，雖然沒有如紅十字會和相關(guān)慈善團(tuán)體有著成熟的聲望，但其現(xiàn)代化的服務(wù)理念及專業(yè)的工作方法卻在社會服務(wù)中發(fā)揮著不可小覷的作用。社工機(jī)構(gòu)開展的服務(wù)如若獲得了民眾的關(guān)注和認(rèn)可，將對機(jī)構(gòu)的發(fā)展產(chǎn)生推動力。我國傳統(tǒng)的行政本位觀念影響下，社工誕生之時(shí)，社會是持觀望的態(tài)度。社工服務(wù)在東南沿海和內(nèi)陸中心城市率先發(fā)展起來并取得不俗的效果后，逐漸被大眾認(rèn)可和接受，但大多停留在對名稱的熟悉上。在服務(wù)效果輸出上，除了機(jī)構(gòu)評估審核外，還有政府的審核，而成果也會作為政府工作的一部分。社工機(jī)構(gòu)作為非政府組織，在與政府的合作過程中，因?yàn)殡p方都有發(fā)揮過各自的優(yōu)勢，社工機(jī)構(gòu)在成果分享上雖然有自己的宣傳渠道，一般都是自運(yùn)營的公眾號或者宣傳手冊宣傳板，相比政府的傳播渠道明顯不足，這樣實(shí)際的服務(wù)效果輸出在社工機(jī)構(gòu)看來是打過折扣的，也削弱了公眾尤其是參與主體(包括服務(wù)接受者和可能接受服務(wù)的群體)對社工機(jī)構(gòu)的社會認(rèn)可。

社工服務(wù)是一種試圖去挖掘服務(wù)對象自身潛能、增強(qiáng)社會和諧的一項(xiàng)公益性的服務(wù)工作，其成效并不像其他可以對經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生立竿見影成效的扶助舉措，在成效考評上的量化的指標(biāo)體系無法完全客觀涵蓋，主要依靠機(jī)構(gòu)的文字、影片類的支撐材料和參與力量的主觀感受來衡量，這也影響到了機(jī)構(gòu)成效在社會中的可接受度。在項(xiàng)目評估這方面，深圳走在前列：在近兩年的深圳社工機(jī)構(gòu)績效評估執(zhí)行中, 過程性評估與結(jié)果性評估分別占總分權(quán)重的30%和70%，過程性評估是機(jī)構(gòu)終期評估的重要參考依據(jù)；在評估指標(biāo)設(shè)計(jì)上, 逐步刪除純主觀性評價(jià)指標(biāo), 實(shí)現(xiàn)量化評估指標(biāo)及評分維度, 保障評估結(jié)果的客觀性及準(zhǔn)確性。(18)董美辰：《完善社工機(jī)構(gòu)績效評估 促行業(yè)專業(yè)化規(guī)范化發(fā)展》，《中國社會工作》2019年第18期。盡管很多政府部門和事業(yè)團(tuán)體有持證社工，持證并不一定意味著可以靈活運(yùn)用社工方法和服務(wù)理念開展活動，他們往往將持證人數(shù)作為工作考核標(biāo)準(zhǔn)和加薪參考之一，持證工作人員一般會加入到社工機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目中協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)完成項(xiàng)目服務(wù)，在最后的成果分享中將其參與活動轉(zhuǎn)化為政府部門或者社區(qū)的成果。另外，由于機(jī)構(gòu)在服務(wù)過程中可能會受到行政力量的干預(yù)而不斷地改變服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方法，如盡管機(jī)構(gòu)秉持著客觀的價(jià)值對每一份記錄都真實(shí)記述，但在強(qiáng)大的行政力量的審核下，不乏有機(jī)構(gòu)為了迎合考核而對服務(wù)指標(biāo)結(jié)果進(jìn)行篡改或捏造，在這樣一種靠機(jī)構(gòu)壟斷表述項(xiàng)目成效的形式下，服務(wù)的真實(shí)效果會受到影響，這讓機(jī)構(gòu)的服務(wù)成效并未受到大眾尤其是服務(wù)對象的內(nèi)心認(rèn)可。

三、社會機(jī)構(gòu)發(fā)展的路徑

(一)培育社工機(jī)構(gòu)以激發(fā)治理主體活力

政府對社會組織的培育是推動“共建”社會的邏輯起點(diǎn)。(19)張國磊、張新文：《基層社會治理的政社互動取向:共建、共治與共享》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)(漢文版)》2018年第3期。社工機(jī)構(gòu)是社會治理的主體之一，是共建意涵里不可缺少的一部分。機(jī)構(gòu)參與到社會治理的進(jìn)程里，首先是機(jī)構(gòu)數(shù)量的繁榮。政府將養(yǎng)老、環(huán)境衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)功能交由社會組織承擔(dān)，不僅可以降低政府社會治理的成本，還可以提升社會治理的效率和效益。(20)張誠、劉祖云：《公共領(lǐng)域視域下社會治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)》，《寧夏社會科學(xué)》2018年第5期。我國行政區(qū)域眾多，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，社工機(jī)構(gòu)的分布也不均勻，尤其是中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，社工機(jī)構(gòu)不僅入駐數(shù)量少于東南沿海和大中城市，服務(wù)難度相對也較大。社工機(jī)構(gòu)在越來越多的公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用，并與當(dāng)前共建、共治、共享的服務(wù)理念完美契合，其作為重要的社會主體之一有必要在服務(wù)我國的中西部地區(qū)和廣大的農(nóng)村中增加機(jī)構(gòu)數(shù)量，以發(fā)揮其專業(yè)服務(wù)的優(yōu)勢。

培育社工機(jī)構(gòu)，尤其是中西部和農(nóng)村地區(qū)的機(jī)構(gòu)。除了政府的支持外，社工機(jī)構(gòu)更應(yīng)該發(fā)揮自己力量，不斷孵化社會組織，加強(qiáng)同各機(jī)構(gòu)的交流合作。機(jī)構(gòu)也應(yīng)該認(rèn)識到服務(wù)不僅是局限于資源較豐富的地區(qū)和領(lǐng)域，服務(wù)弱勢群體的使命讓社工機(jī)構(gòu)向偏遠(yuǎn)地區(qū)輻射，增派服務(wù)小組入駐，共同商討服務(wù)難題。社工發(fā)達(dá)地區(qū)的社工機(jī)構(gòu)要主動承擔(dān)起扶持孵化機(jī)構(gòu)的重任，向資源貧乏地區(qū)傾斜，向涉足稀少領(lǐng)域進(jìn)軍，讓自己作為社會共建主體之一投入到國家的各地域和各領(lǐng)域。社工機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立存在的組織，也需要其他主體的參與。社工機(jī)構(gòu)還要發(fā)展自己的儲備力量，比如活躍的志愿者隊(duì)伍、社區(qū)服務(wù)工作者和涉服務(wù)領(lǐng)域的人員，這給機(jī)構(gòu)提出了更高的要求。一般機(jī)構(gòu)都會與當(dāng)?shù)馗咝Ｖ驹阜?wù)團(tuán)隊(duì)和社區(qū)居民有著穩(wěn)定的合作關(guān)系，除此之外，還有之前的服務(wù)對象也可以被納入到志愿隊(duì)伍中來。這不僅是讓服務(wù)對象享受到服務(wù)成果的一種體驗(yàn)，當(dāng)服務(wù)對象以志愿者的身份加入到服務(wù)中時(shí)，他(她)不再是服務(wù)的被動接收者了，而是作為他者參與到服務(wù)中，更客觀地感受到了社工的服務(wù)理念和工作，真真切切地享受到機(jī)構(gòu)的服務(wù)成果。

(二)明確社會工作權(quán)責(zé)以促進(jìn)專業(yè)優(yōu)勢發(fā)揮

共治是一個(gè)實(shí)施過程，承接著共建和共享的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。社工在服務(wù)過程中注重對服務(wù)對象的增能，機(jī)構(gòu)的發(fā)展也需要賦權(quán)和增能。政府與社會之間增強(qiáng)信任，將涉及機(jī)構(gòu)公共服務(wù)的職能逐步下放于機(jī)構(gòu)，讓政府與機(jī)構(gòu)之間形成良性互動。社會組織的公共服務(wù)本身就是政府下放的職能之一，這也注定了二者不可能是完全不相干的關(guān)系，相反會存在眾多絲絲縷縷復(fù)雜的關(guān)聯(lián)。西方學(xué)者薩拉蒙曾提到，政府購買社會組織公共服務(wù)潛藏社會組織獨(dú)立性缺失、社會組織以政府的意志作為自身使命和過度的官僚化使社會組織逐步蛻變成“準(zhǔn)政府組織”的風(fēng)險(xiǎn)。(21)[美]薩拉蒙：《公共服務(wù)中的伙伴：現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系》，田凱譯，北京：商務(wù)印書館，2008年，第115頁。盡管這三類風(fēng)險(xiǎn)在我國當(dāng)前并未顯現(xiàn)，但機(jī)構(gòu)對政府的依賴性繼續(xù)下去，機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的喪失和將政府意志作為機(jī)構(gòu)使命的情況不會不出現(xiàn)。

有學(xué)者提出部分社工機(jī)構(gòu)能夠借助積極的行動策略，與政府實(shí)現(xiàn)有效合作，達(dá)致一種“微妙的平衡”狀態(tài)。(22)“微妙的平衡”， 是指社工機(jī)構(gòu)既能保障自身生存需要，又能掌握一定的自主權(quán)；既不觸碰到政府底線，又能對政府產(chǎn)生一定影響，雖然與政府之間并沒有達(dá)致完全的平等， 但是至少能夠獲得政府對其組織目標(biāo)的認(rèn)可， 并且在保證自身組織目標(biāo)的基礎(chǔ)上掌握一定的“討價(jià)還價(jià)”的資本，從實(shí)質(zhì)上使得互動關(guān)系朝著對自身有利的方向發(fā)展， 而不走向沖突或者完全依賴的關(guān)系狀態(tài)。參見鄭佳斯：《和而不同：基層購買公共服務(wù)中的合作治理》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版)》2019年第4期。機(jī)構(gòu)在協(xié)同治理中，因?yàn)槿狈?quán)威和資源，不管是政府購買服務(wù)項(xiàng)目還是機(jī)構(gòu)入住社區(qū)項(xiàng)目，都需要對政府和社區(qū)形成一定程度的依賴。在項(xiàng)目競標(biāo)階段，為了順利獲得競標(biāo)，機(jī)構(gòu)在具體的服務(wù)指標(biāo)中會強(qiáng)調(diào)政府和社區(qū)的喜好，暫時(shí)將專業(yè)性放一邊而迎合行政喜好；在項(xiàng)目開展階段，因?yàn)閷Ω鞣N資源的利用和享受，一方面二者是相互合作的，另一方面在資源的享有上是相互爭奪的。這也需要國家層面出臺相關(guān)的政策法規(guī)，明確機(jī)構(gòu)在競標(biāo)、服務(wù)和評估過程中的角色，在合作中賦予機(jī)構(gòu)的主體權(quán)利。這樣讓機(jī)構(gòu)在實(shí)施中有了專業(yè)主導(dǎo)的底氣，政府和社區(qū)及其他單位部門是協(xié)助角色，他們參與到了社工的服務(wù)中，以服務(wù)為中心而各自發(fā)揮自己的優(yōu)勢，協(xié)調(diào)各方資源。這樣不僅減輕了當(dāng)前機(jī)構(gòu)的行政依賴，賦予機(jī)構(gòu)更多的主導(dǎo)權(quán)利，而且社工有了更廣闊的自主空間來發(fā)揮自己的專業(yè)性優(yōu)勢以開展服務(wù)，提升服務(wù)質(zhì)量。機(jī)構(gòu)只有在明確自身的權(quán)責(zé)后，才能在共建、共治、共享中真正發(fā)揮自己的專業(yè)性優(yōu)勢，讓自身的服務(wù)理念得到更好地發(fā)揮，真正地為每一位服務(wù)對象提供針對性的服務(wù)方案。這樣也讓社會公眾看到機(jī)構(gòu)在每一領(lǐng)域和地區(qū)的專業(yè)特色，在每個(gè)環(huán)節(jié)中更加清晰地看見機(jī)構(gòu)在公眾服務(wù)中發(fā)揮著不可替代的作用。

(三)規(guī)范監(jiān)督管理以增強(qiáng)社會合力

機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展可以為社會提供更多的服務(wù)供給，讓社會享受到更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)輸出。共建、共治、共享三個(gè)環(huán)節(jié)是一脈相承的，機(jī)構(gòu)的每一個(gè)環(huán)節(jié)也都離不開“共”字。從機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目申報(bào)到項(xiàng)目實(shí)施再到項(xiàng)目評估，只在實(shí)施過程中才有真正的多方參與，而申報(bào)與評估環(huán)節(jié)主要是委托單位和機(jī)構(gòu)二元參與，雖然也會引入第三方機(jī)構(gòu)考評，但第三方的考評結(jié)果基本上作為參考。往往是申報(bào)與評估更能夠反映社會需求，因此，多元主體應(yīng)該貫穿于機(jī)構(gòu)的每一個(gè)環(huán)節(jié)中。項(xiàng)目申報(bào)階段，盡管委托方會在網(wǎng)上公布公示各競標(biāo)項(xiàng)目，民眾若不是主動去查看網(wǎng)站，基本上都不會知道機(jī)構(gòu)競標(biāo)的詳情，只有在項(xiàng)目開展時(shí)才知道該項(xiàng)目存在，而民眾對被淘汰的項(xiàng)目也無所知曉。若對該項(xiàng)目的實(shí)施有不滿或疑問時(shí)，只能通過反饋給提供服務(wù)的社工進(jìn)行改善，這種改善一般是小范圍的微調(diào)。如果做大規(guī)模調(diào)整，項(xiàng)目的實(shí)施情況與申報(bào)時(shí)的計(jì)劃會出現(xiàn)重大誤差，影響項(xiàng)目的實(shí)施和評估考核。甚至有地方機(jī)構(gòu)會在競標(biāo)過程中商量，撰寫的項(xiàng)目申報(bào)書為某一機(jī)構(gòu)項(xiàng)目做“托”的情況出現(xiàn)。若在項(xiàng)目競標(biāo)階段引入被服務(wù)者的評估考核，讓服務(wù)對象的決定作為項(xiàng)目是否被采納的參考，既讓民意得到了展示，又有利于后期服務(wù)的開展。在項(xiàng)目評估考核階段，各參與主體的主觀感受也應(yīng)該作為項(xiàng)目評價(jià)的參考。盡管機(jī)構(gòu)在某一階段項(xiàng)目后期會有成效檢測和工作評估表，在一整套的服務(wù)后，各主體基本上已經(jīng)回歸各自的生活，不會被納入到考核。因此，在考核中不僅是委托單位根據(jù)書面文字作出考核，還應(yīng)該對服務(wù)對象、志愿者和其他協(xié)助單位進(jìn)行抽查走訪，將其意見作為音視頻資料做綜合考核。

(四)借助科技支撐，建設(shè)共享平臺

科技尤其是信息通信技術(shù)和大數(shù)據(jù)計(jì)算顯著改變了治理主體之間的互動關(guān)系和互動模式。新的時(shí)代背景下，社會工作的發(fā)展離不開與各服務(wù)主體的互動，包括政府、社區(qū)工作者、其他社會組織、志愿者和社會居民等。無論是個(gè)案中的干預(yù)還是社區(qū)活動的開展，并不能靠社會工作一方進(jìn)行，而是給其他社會力量提供相應(yīng)的需求信息，以便提供準(zhǔn)確化的治理。同時(shí)，在治理中的信息資源可以成為事件其他活動的重要資源，減少對事后類似事件治理收集信息所花費(fèi)的時(shí)間精力和成本，以最快的速度根據(jù)對象前期的信息資料制定更為準(zhǔn)確的服務(wù)方案，而這些都少不了大數(shù)據(jù)信息共享數(shù)據(jù)庫。信息技術(shù)在當(dāng)前社會工作的服務(wù)中發(fā)揮著重要作用，如新冠疫情中社會工作利用網(wǎng)絡(luò)和微信公眾號開展線上信息統(tǒng)計(jì)和服務(wù)。作為社會治理中的社會工作，信息技術(shù)為其專業(yè)服務(wù)提供了重要的工具，能夠及時(shí)反映實(shí)情和傳達(dá)信息，最重要的是利用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)各治理主體之間的信息共享。社會工作的活動開展需要對各種消息的匯集和分析，各參與主體也根據(jù)自身的服務(wù)目標(biāo)和現(xiàn)場情況對各種信息進(jìn)行收集，如果各種信息能夠快速有效地整合并共享到有關(guān)平臺，這樣就可以避免后期的重復(fù)收集，更重要的是為各方提供了重要的參考信息。對于社會工作而言，共享的信息是其開展“助人自助”服務(wù)的重要參考，不僅能夠更加全面地制定服務(wù)計(jì)劃，也能夠在共享平臺發(fā)展出自助互助組織，以有效地實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)價(jià)值。

四、結(jié) 語

我國社會工作經(jīng)過近年來的發(fā)展已經(jīng)趨向成熟，并在各種公共服務(wù)中發(fā)揮著顯著的專業(yè)優(yōu)勢，但不乏出現(xiàn)各種困境的態(tài)勢。作為社會治理共同體的重要組成部分，社會工作要結(jié)合時(shí)代背景，把握共建共治共享的內(nèi)涵，抓住發(fā)展改革機(jī)遇，發(fā)揮其在現(xiàn)代社會治理格局中的專業(yè)優(yōu)勢，提升社會治理水平。