王保防 煙臺市牟平區(qū)財政局

2020年，為確保將2萬億元財政資金轉(zhuǎn)給地方，我國建立了特殊轉(zhuǎn)移支付機制，保證資金直達地方。2020年10月21日國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強總理指出：“要研究建立常態(tài)化的財政資金直達機制，以改革的辦法提高財政資金效能，更好服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局”[1]。財政資金直達機制是在特殊時期探索建立的有效機制，是個比較大的利益調(diào)整，對于實現(xiàn)財政資金效益、提升財政政策效果具有積極意義。隨著財政資金直達機制的實施，各項配套措施不斷出臺，直達機制也取得了較為明顯的成績。下一步，我國正在積極探索構(gòu)建財政資金直達機制的常態(tài)化機制，完善資金監(jiān)管的同時進一步提升財政資金使用效率。本文的研究目的是通過分析財政資金直達機制的實施及其效果，引發(fā)思考，提出建議，現(xiàn)實意義比較明顯。

一、財政資金直達機制概述

（一）背景

一是特殊事件影響。2020年全球受到特殊事件影響，經(jīng)濟受到嚴重沖擊，呈現(xiàn)衰退態(tài)勢，我國的經(jīng)濟也受到了較大影響。各項主要經(jīng)濟指標呈現(xiàn)同比下降趨勢，2020年一季度GDP同比下降6.8%，社會消費品零售總額同比下降19%。與此同時，社會就業(yè)壓力增大，中小企業(yè)面臨生存困境。在此背景下，黨中央、國務(wù)院出臺了規(guī)模性紓困政策，按照“六穩(wěn)”“六?！蹦繕?，提出了財政資金直達機制，力求解決基層的實際困難[2]。

二是原有轉(zhuǎn)移支付機制存在一定問題。財政轉(zhuǎn)移支付的主要目的是財力下沉，解決中央與地方多方面的不平衡問題，同時提升地方公共服務(wù)水平。從實踐來看，還存在資金下達基層通道不夠順暢的問題，主要是相關(guān)轉(zhuǎn)移支付審核手續(xù)過于復(fù)雜，導(dǎo)致資金下達時間較長，財政資金無法實現(xiàn)預(yù)期效益。同時，也存在財政資金被截留等問題，特別是部分省級部門將財政資金擠占或挪用的問題時有發(fā)生，導(dǎo)致財政資金實際落點產(chǎn)生偏差。而財政資金直達機制則很好地解決了這些問題，有利于實現(xiàn)財政資金的快速精準直達。

（二）實施意義

財政資金直達機制可以說是一種機制創(chuàng)新，根據(jù)我國的客觀實際構(gòu)建的機制，具有十分重要的實施意義。一是有利于提升財政資金使用效率。財政資金直達機制實施后，有效縮短了資金下達的中間環(huán)節(jié)，避免資金截留等問題的發(fā)生，資金可以更快地達到基層，從而幫助基層解決實際困難。這在一定程度上也讓財政資金發(fā)揮了更大作用，資金的使用效率大大提升。二是有利于提升財政政策效能。財政政策本身具有“內(nèi)在穩(wěn)定器”的作用，我國目前積極的財政政策仍需進一步提升效能，才能真正實現(xiàn)惠企利民。財政資金直達機制的有效實施，大大提升了財政資金的下達速度和精準度，政策效果也十分明顯。過去一年多的時間里，財政直達資金解決了諸多中小企業(yè)和民眾在特殊時期的困難，進一步激發(fā)了市場活力，在保障和改善民生方面也發(fā)揮了不可替代的作用，對于經(jīng)濟的穩(wěn)定也起到了積極作用。

二、財政資金直達機制的實踐效果及發(fā)展

自從財政資金直達機制實施以來，不僅在財政資金使用效率提升方面發(fā)揮了重要作用，而且取得了明顯效果。未來一段時間，我國將推進財政資金直達機制的常態(tài)化，將更多專項資金納入直達范圍，從而促進財政政策效能提升。

（一）實踐效果

從初期實施效果來看，截至2020年10月底，中央財政直達資金已經(jīng)下達到位的規(guī)模有1.7萬億。其中，約有1.6萬億直接下達到資金使用單位，市縣支出占比超過96%。這充分體現(xiàn)了資金直達基層的效果，與傳統(tǒng)資金轉(zhuǎn)移支付機制相比，資金直達機制更加快捷和便利，真正實現(xiàn)了服務(wù)基層的目標，基層企業(yè)和民眾也可以享受到財政政策福利。

今年以來，2.8萬億財政直達資金中，已經(jīng)下達到基層和使用單位的比例超過90%，實際支出也已經(jīng)超過1萬億元。整體上來看，預(yù)期目標基本實現(xiàn)。財政資金直達機制的預(yù)期目標是“快、準、嚴”，“快”是指資金下達速度，“準”是指資金下達方向，“嚴”則是指資金監(jiān)管程度。另外，直達資金監(jiān)管體系已經(jīng)構(gòu)建起來。為了確保財政資金直達機制的有效實施，相應(yīng)的資金監(jiān)管體系逐步構(gòu)建，有效保障了財政資金安全，進一步提高資金使用效率。

在財政資金直達機制實踐過程中，全過程跟蹤審計必不可少。審計機關(guān)對各省本級和重點市縣開展了全過程審計，部分重點縣市進行了多輪抽審，進一步保證了財政資金的安全[3]。區(qū)別于傳統(tǒng)的審計模式，全過程跟蹤審計可以及時發(fā)現(xiàn)問題，并督促資金使用單位進行改正。在審計過程中也發(fā)現(xiàn)了一些問題，例如存在基層使用單位資金分配不科學(xué)、資金撥付不合理、資金發(fā)放不合規(guī)等問題，這些問題均通過全過程跟蹤審計被發(fā)現(xiàn)，在一定程度上保證了財政直達資金的安全。未來一段時間，全過程跟蹤審計仍將持續(xù)發(fā)揮監(jiān)督作用，為財政資金直達機制的實踐發(fā)揮輔助監(jiān)督效能。

（二）機制常態(tài)化

2021年4月，李克強總理一周之內(nèi)三次強調(diào)財政資金直達機制要常態(tài)化，今年直達資金總量達到2.8萬億[4]。今年將財政資金直達機制上升為制度安排，這是《政府工作報告》中的要求。與此同時，相應(yīng)的配套政策和通知等相繼出臺，為財政資金直達機制的常態(tài)化安排提供了基礎(chǔ)保障，也有利于規(guī)范資金直達機制實踐中各方主體的行為。

未來一段時間，財政直達資金的主要用途仍然是保就業(yè)保民生保市場主體。今年以來，從直達資金使用情況來看，主要用于義務(wù)教育、基本醫(yī)療等，民生保障支出占比超過70%。這是因為財政直達資金的主要目標就是服務(wù)基層，惠企利民，相應(yīng)的資金用途也應(yīng)當(dāng)與目標保持一致。另外，按照財政資金直達機制的常態(tài)化要求，各地市紛紛落實資金直達機制，并建立常態(tài)化撥付機制發(fā)揮輔助作用。

隨著財政資金直達機制的常態(tài)化發(fā)展，基層政府得到了更大權(quán)力，因此相應(yīng)的資金監(jiān)管機制也應(yīng)到落實到位，財政資金安全不可忽視。因此，2021年審計署的年度工作計劃中，也包含了財政直達資金的審計。審計工作繼續(xù)堅持全過程、全覆蓋跟蹤審計目標，從而準確及時識別財政資金直達機制常態(tài)化發(fā)展中存在的問題和漏洞，特別注意資金使用“最后一公里”問題，并依據(jù)審計建議督促相關(guān)單位修補漏洞、改正自身問題。只有這樣，才能更好地推進財政資金直達機制的常態(tài)化發(fā)展，才能真正發(fā)揮財政政策實效。

三、財政資金直達機制引發(fā)的思考

綜上所述，財政資金直達機制具有深遠的意義，在實踐中也取得了良好效果，今后一段時間財政資金直達機制的常態(tài)化發(fā)展將成為趨勢。但在機制推進中的問題也值得關(guān)注，這是今后需要解決的重點。本文通過詳細分析得出一些思考和啟示。

（一）加快數(shù)字化建設(shè)，為財政資金直達機制保駕護航

財政資金直達機制可以說是財政數(shù)字化轉(zhuǎn)型的成功實踐。近年來，我國財政部門十分重視數(shù)字化轉(zhuǎn)型，具體表現(xiàn)為數(shù)字生產(chǎn)系統(tǒng)建設(shè)、數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)等，充分利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)提升了財政管理效率。而財政資金直達機制也是在相應(yīng)的數(shù)字化建設(shè)背景下推進，借助已經(jīng)構(gòu)建的數(shù)字化系統(tǒng)暢通了資金下達渠道。隨著財政資金直達機制的常態(tài)化發(fā)展，財政部門之間、不同層級之間的數(shù)據(jù)共享和交換需求將進一步增強，相應(yīng)的資金監(jiān)管體系也需要借助數(shù)字化技術(shù)，從這一層面上來看，財政資金直達機制也將進一步促進財政數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展。由此可見，數(shù)字化建設(shè)與轉(zhuǎn)型和財政資金直達機制具有相輔相成的作用。

（二）關(guān)注財政資金直達機制的有效性，避免泛化

從實踐來看，財政資金直達基礎(chǔ)在基層民生保障方面發(fā)揮了積極作用，也緩解了特殊時期的地方財政困境。因此，今后仍然需要進一步關(guān)注資金直達機制的有效性，充分提升財政政策效能。另外，雖然財政資金直達機制產(chǎn)生了諸多積極效果，但是也不能泛化，一些不適應(yīng)納入資金直達的專項資金，應(yīng)當(dāng)進行專項管理，例如生態(tài)修復(fù)專項資金等[5]。應(yīng)當(dāng)把握好政策的有效性邊界，避免過多占用有限資源，否則只會適得其反。在財政資金直達機制的常態(tài)化發(fā)展中，還可以通過績效評價等方式識別政策的有效性，認識到直達機制實踐中的問題并改正，從而促進財政資金直達機制發(fā)揮最大效能。

（三）財政直達資金的使用要有重點，有目標

一直以來，財政直達資金主要在保就業(yè)保民生保市場主體方面發(fā)揮重要作用，資金的主要用途就是緩解基層財政壓力，激發(fā)市場活力，惠及民眾。隨著財政資金直達機制的常態(tài)化，資金的使用重點仍然是民生保障方面，因此直達資金的使用應(yīng)當(dāng)抓住重點，落實到位。直達資金撥付后，應(yīng)當(dāng)按照使用目標進行分配，從而避免資金被挪用，這樣也可以有計劃地使用資金，避免浪費。財政資金直達機制本身就是為了改變原有財政轉(zhuǎn)移支付的弊端，避免多層資金劃撥引發(fā)的低效結(jié)果，因此直達資金在使用中更加應(yīng)當(dāng)抓住重點，發(fā)揮實效，在解決基層實際問題的同時，保障財政資金安全，不斷提高財政政策效果。

（四）持續(xù)完善財政直達資金監(jiān)管體系

要保證財政資金直達機制發(fā)揮實效，則應(yīng)當(dāng)從資金監(jiān)管方面入手，充分落實監(jiān)督機制。一方面，不斷完善直達資金監(jiān)控系統(tǒng)。通過直達資金監(jiān)控系統(tǒng)，財政部門可以實時監(jiān)控直達資金的分配情況、資金用途和流向等，防止截留挪用等行為的發(fā)生。隨著財政資金直達機制的常態(tài)化，應(yīng)當(dāng)依據(jù)實際需求不斷優(yōu)化資金監(jiān)控系統(tǒng)，保證其為資金監(jiān)管提供基礎(chǔ)條件。另一方面，重點推進直達資金審計工作。審計一直都是監(jiān)督的有效途徑，對于直達資金的監(jiān)管同樣適用。審計機關(guān)不僅要實施全過程、全覆蓋跟蹤審計，而且定期“回頭看”，查找漏洞，全面保障直達資金發(fā)揮實效。

四、結(jié)語

財政資金直達機制既是特殊時期的制度安排，也是我國財政管理制度的創(chuàng)新，具有十分重要的現(xiàn)實意義。目前來看，財政資金直達機制產(chǎn)生了諸多實際效果，在基層民生保障方面也發(fā)揮了重要作用。但從審計結(jié)果來看，還存在一些需要完善的地方，這是今后財政資金直達機制常態(tài)化進程中需要重點關(guān)注的內(nèi)容。從財政資金直達機制的實踐過程來看，本文也得出了一些思考與啟示。一是加快數(shù)字化建設(shè)，為財政資金直達機制保駕護航；二是關(guān)注財政資金直達機制的有效性，避免泛化；三是財政直達資金的使用要有重點，有目標；四是持續(xù)完善財政直達資金監(jiān)管體系。