張峰振

(江蘇師范大學(xué) 法學(xué)院， 江蘇 徐州 221116)

一、問題緣起

所謂非法采砂，是指違反國家關(guān)于采砂管理的法律、法規(guī)規(guī)定，擅自采挖各種砂資源的行為。我國非法采砂現(xiàn)象十分猖獗。僅從非法采砂犯罪案件數(shù)量可見一斑。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2017年至2020年4年間，全國基層法院審結(jié)的涉非法采砂刑事犯罪案件，就有1 348件。其中2017年89件，2018年215件，2019年520件，數(shù)量逐年增加(1)數(shù)據(jù)來源于中國裁判文書網(wǎng)。具體檢索方法為：在中國裁判文書網(wǎng)上以“刑事案由”為案由、以“非法采礦罪”為案件名稱、在全文中輸入“采砂”，即得出文中數(shù)據(jù)。。以駱馬湖為例，隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，駱馬湖內(nèi)非法采砂現(xiàn)象日益增多，嚴(yán)重危及駱馬湖旅游航道、京杭運(yùn)河運(yùn)輸航道的安全，甚至危及南水北調(diào)東線工程沿線受水區(qū)的供用水安全，成為媒體和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。[1]非法采砂對(duì)河勢(shì)穩(wěn)定、防洪和通航安全、水生生態(tài)都會(huì)造成嚴(yán)重危害。有學(xué)者認(rèn)為，非法采砂正掏空中國江河。[2]出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因，除了旺盛的市場(chǎng)需求外，法律規(guī)制制度的缺陷無疑也是重要原因。

2020年12月26日通過的《中華人民共和國長江保護(hù)法》(簡(jiǎn)稱《長江保護(hù)法》)在規(guī)制非法采砂方面有兩處重要?jiǎng)?chuàng)新：一是修改了在長江河道非法采砂行為的行政罰款標(biāo)準(zhǔn)，將《長江河道采砂管理?xiàng)l例》明確規(guī)定一定數(shù)額的罰款標(biāo)準(zhǔn)(2)《長江河道采砂管理?xiàng)l例》第18、19條。，修改為按照非法采砂貨值金額的一定倍數(shù)的罰款標(biāo)準(zhǔn)(3)《長法保護(hù)法》第91條。；二是明確規(guī)定了非法采砂聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制(4)《長法保護(hù)法》第28條第3款。。這兩處創(chuàng)新是對(duì)當(dāng)前長江河道非法采砂法律規(guī)制漏洞的填補(bǔ)。但上述立法僅適用于在長江流域開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)以及長江流域各類生產(chǎn)生活、開發(fā)建設(shè)活動(dòng)(5)《長江保護(hù)法》第2條。，其他河道湖泊內(nèi)的非法采砂行為并不適用。即便是《長江保護(hù)法》規(guī)定的上述創(chuàng)新亦有尚待完善之處，如聯(lián)合執(zhí)法向跨部門跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法的轉(zhuǎn)變。更為重要的是，《長江保護(hù)法》關(guān)于長江河道非法采砂行為法律規(guī)制的立法規(guī)定，為我們?nèi)媸崂聿⑾到y(tǒng)反思我國非法采砂法律規(guī)制的現(xiàn)狀、不足及完善路徑，提供了一個(gè)很好的契機(jī)。

二、我國非法采砂法律規(guī)制的現(xiàn)狀

我國規(guī)制非法采砂的立法，既有法律，如《礦產(chǎn)資源法》《水法》《長江保護(hù)法》，也有法規(guī)，如《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》；既有全國性立法，如《礦產(chǎn)資源法》《水法》，也有地方性立法，如《江蘇省河道管理?xiàng)l例》；既有綜合性立法中的專門規(guī)范，如《水法》中的采砂許可規(guī)范，也有單行法中的綜合性調(diào)整規(guī)范，如《長江河道采砂管理?xiàng)l例》。下面主要從綜合性立法中的專門規(guī)范和單行法中的綜合性調(diào)整規(guī)范入手，梳理我國采砂管理以及非法采砂規(guī)制的立法現(xiàn)狀。

(一)綜合性立法中的采砂專門規(guī)范

我國許多綜合性立法中都有關(guān)于采砂制度的專門調(diào)整規(guī)范。這些規(guī)范從不同角度對(duì)砂資源的開采、利用及非法采砂進(jìn)行規(guī)制。如果從法律責(zé)任角度觀察，這類專門規(guī)范可分為采砂行為的行政管理規(guī)范、非法采砂的行政法律責(zé)任規(guī)范、非法采砂的刑事法律責(zé)任規(guī)范。

采砂行為的行政管理規(guī)范。該類規(guī)范主要包括《礦產(chǎn)資源法》及其《實(shí)施細(xì)則》。如《礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定了礦產(chǎn)資源的開采許可制度，《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第5條細(xì)化了礦產(chǎn)資源的勘查、開采許可制度。上述實(shí)施細(xì)則附錄《礦產(chǎn)資源分類細(xì)目》第3條將天然石英砂(含玻璃用砂、鑄型用砂、建筑用砂、水泥配料用砂、水泥標(biāo)準(zhǔn)砂、磚瓦用砂)規(guī)定為非金屬礦產(chǎn)。這說明采砂屬于礦產(chǎn)資源開采行為，需要經(jīng)過有關(guān)部門行政許可。而未經(jīng)許可的開采行為屬于非法開采行為。另外，《水法》第39條從保障河勢(shì)穩(wěn)定和堤防安全角度規(guī)定了河道采砂許可制度；《防洪法》第35條第3款、第37條從防洪安全角度規(guī)定了禁止性行為，包括采砂行為；《航道法》第36條從保障航道暢通和通航安全的角度規(guī)范了采砂行為；《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》第25條從防洪安全和發(fā)揮江河湖泊的綜合效益角度規(guī)范了采砂行為。

非法采砂的行政法律責(zé)任規(guī)范。行為人違反關(guān)于采砂的行政管理規(guī)范，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在綜合性立法中，凡規(guī)定了采砂行政管理規(guī)范的，基本都有違反這些管理規(guī)范的相應(yīng)行政法律責(zé)任規(guī)定。如《航道法》第43條第2款規(guī)定，違反本法規(guī)定，在航道和航道保護(hù)范圍內(nèi)采砂，損害航道通航條件的，由負(fù)責(zé)航道管理的部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，可以扣押或者沒收非法采砂船舶，并處5萬元以上30萬元以下罰款；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。除了罰款、沒收、責(zé)令停止違法行為、責(zé)令賠償損失等行政責(zé)任外，非法采砂還可能承擔(dān)治安行政處罰責(zé)任。將非法采砂行為規(guī)定為治安違法的方式有兩種：一是《治安管理處罰法》的統(tǒng)一規(guī)定；二是《礦產(chǎn)資源法》《防洪法》《水法》等法律的特別規(guī)定。前者如《治安管理處罰法》第33條第1項(xiàng)規(guī)定(盜竊、損毀水利防汛工程設(shè)施或者水文監(jiān)測(cè)、測(cè)量等公共設(shè)施的，處10日以上15日以下拘留)，后者如《礦產(chǎn)資源法》第41條、第48條。

非法采砂的刑事法律責(zé)任規(guī)范。規(guī)范非法采砂的刑事立法，主要包括統(tǒng)一的刑事立法以及特別法中的分散立法。前者如《刑法》第343條關(guān)于非法采礦罪、破壞性采礦罪的規(guī)定、《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》(2016年)(以下簡(jiǎn)稱《非法采礦解釋》；后者如《礦產(chǎn)資源法》第39條的規(guī)定。

(二)單行法中的采砂綜合調(diào)整規(guī)范

調(diào)整采砂活動(dòng)的單行法有兩類：一類是專門規(guī)定某一河道采砂行為的規(guī)范，這方面最為典型的是《長江河道采砂管理?xiàng)l例》；另一類是各地專門調(diào)整河道采砂行為的地方性法規(guī)、政府規(guī)章，如《湖北省河道采砂管理?xiàng)l例》《邢臺(tái)市河道采砂管理?xiàng)l例》《福建省河道采砂管理辦法》《定西市采砂管理辦法》。除專門規(guī)范采砂的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章外，專門規(guī)范采砂的其他規(guī)范性文件則更多，茲不一一列舉。

三、我國非法采砂法律規(guī)制的不足

我國專門調(diào)整采砂行為的規(guī)范多是地方立法，缺少全國統(tǒng)一的法律，并且采砂管理涉及部門較多，如何規(guī)范采砂相關(guān)管理部門之間的關(guān)系，是影響采砂管理成效的重要因素。從當(dāng)前采砂管理和非法采砂規(guī)制立法看，現(xiàn)有法律規(guī)范難以適應(yīng)采砂管理的需求。

(一)采砂管理存在多頭執(zhí)法、管理沖突問題

對(duì)某一事項(xiàng)的管理，無論是法律規(guī)范依據(jù)還是管理主體，均應(yīng)統(tǒng)一明確，以方便行政相對(duì)人有效理解和掌握法律規(guī)范的內(nèi)容和行政機(jī)關(guān)的管理要點(diǎn)，從而調(diào)整自己的行為，使之符合法律規(guī)定和行政機(jī)關(guān)的預(yù)期，實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)。如果某事項(xiàng)的執(zhí)法主體多元，政出多門，行政相對(duì)人將無所適從，這不僅會(huì)增加相對(duì)人守法成本，而且還會(huì)出現(xiàn)違法現(xiàn)象增多的問題。

在河道采砂管理上，基于行政管理目標(biāo)的不同，各行政機(jī)關(guān)從不同的角度對(duì)采砂進(jìn)行不同的管理。按照《礦產(chǎn)資源法》，在河道采砂屬于礦產(chǎn)資源的開采，需要接受地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門的管理；同時(shí)，按照《水法》和《河道管理?xiàng)l例》，在河道內(nèi)采砂還應(yīng)向河道主管機(jī)關(guān)，即水利行政主管部門申請(qǐng)?jiān)S可，并接受其監(jiān)督管理；按照《航道法》規(guī)定，在河道內(nèi)采砂威脅航道暢通和通航安全的，還應(yīng)當(dāng)接受航道主管機(jī)關(guān)，即交通運(yùn)輸主管部門的監(jiān)督與管理。這從一個(gè)側(cè)面說明，在河道采砂管理事項(xiàng)上，多個(gè)行政機(jī)關(guān)均有管轄權(quán)，這不可避免會(huì)產(chǎn)生管轄沖突或管理矛盾，既損害行政權(quán)威，也不利于有效管理河道采砂事項(xiàng)。

(二)非法采砂的法律責(zé)任與危害后果不適應(yīng)，違法成本低

違法成本是行為人從事違法行為時(shí)考慮的重要因素。一般地說，違法成本的高低與違法行為的發(fā)生率具有負(fù)相關(guān)關(guān)系?！耙糁七`法行為,就得讓違法行為人承擔(dān)遠(yuǎn)高于因違法行為所得到的利益的成本或代價(jià)”[3]。非法采砂是以追求非法利益為目的的違法行為。由于非法采砂的違法成本低，非法利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于違法成本，因此，行為人為暴利鋌而走險(xiǎn)也就不足為奇。這是導(dǎo)致非法采砂行為泛濫的重要原因之一。

現(xiàn)以非法采砂行為的行政罰款為例說明?！堕L江河道采砂管理?xiàng)l例》第18條規(guī)定，違反本條例規(guī)定，未辦理河道采砂許可證，擅自在長江采砂的，由縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門或者長江水利委員會(huì)依據(jù)職權(quán)，責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得和非法采砂機(jī)具，并處10萬元以上30萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，扣押或者沒收非法采砂船舶，并對(duì)沒收的非法采砂船舶予以拍賣，拍賣款項(xiàng)全部上繳財(cái)政。由于非法采砂查處難度大，調(diào)查取證困難，對(duì)不構(gòu)成刑事犯罪的一般非法采砂行為，如果僅罰款10—30萬元，顯然無法達(dá)到阻止其再犯的目的。非法采砂屬于暴利行為。按照曹文軒院士的調(diào)查，一艘小型采砂船，一小時(shí)可以采砂500—600噸；一個(gè)大型的采砂船一天能夠采砂上萬噸。這些船只的年采砂毛收入可達(dá)上千萬元。[2]面對(duì)如此巨大的利潤，上述罰款簡(jiǎn)直是九牛一毛。而在非法采砂罰款的各類立法中，許多都是直接規(guī)定罰款額度，如《航道法》第43條第2款、《防洪法》第60條。

(三)規(guī)制手段單一，難以形成綜合防治的局面

對(duì)于許多事項(xiàng)的處理，單一手段難以實(shí)現(xiàn)管制目的。非法采砂屢禁不絕的原因之一是法律規(guī)制的手段單一，沒有形成依法治砂聯(lián)防聯(lián)治的體系。

在對(duì)非法采砂治理的過程中，存在著如下傾向，即過分依賴法律責(zé)任，尤其是刑事法律責(zé)任。無論《礦產(chǎn)資源法》《水法》《防洪法》，還是其他有關(guān)采砂管理的規(guī)范性文件，關(guān)于采砂責(zé)任問題，均明確規(guī)定了罰款、拘留或刑事責(zé)任。在推進(jìn)非法采砂入刑的過程中，許多學(xué)者亦認(rèn)為非法采砂入刑，對(duì)于懲治非法采砂行為具有重要的意義。

這些法律規(guī)定均體現(xiàn)立法機(jī)關(guān)對(duì)于非法采砂行為過分依賴法律責(zé)任進(jìn)行治理的理念，而作為具有極大市場(chǎng)需求的砂資源非法開采問題，僅靠事后的法律打擊，或僅靠強(qiáng)制難以達(dá)到有效治理的目的。

(四)非法采砂定性及其與相關(guān)行為的關(guān)系不清，有待完善

在《非法采礦解釋》施行前，非法采砂行為人承擔(dān)的多是行政法律責(zé)任。由于對(duì)非法采砂行為的性質(zhì)有不同認(rèn)識(shí)，即使有被追究刑事責(zé)任的案例，各地司法實(shí)踐適用的罪名也有差異。

罪名爭(zhēng)議。理論及司法實(shí)踐中，均有將非法采砂定性為盜竊的觀點(diǎn)和案例。有的學(xué)者認(rèn)為，非法采砂行為在犯罪客體上符合盜竊罪的基本特征和犯罪的構(gòu)成要件，非法采砂行為所導(dǎo)致的法律結(jié)果是損害了國家對(duì)礦產(chǎn)資源的物權(quán)法益。對(duì)非法采砂行為以盜竊罪來定罪量刑對(duì)于社會(huì)的威懾作用會(huì)更大一些[4]。但也有學(xué)者認(rèn)為，非法采砂不構(gòu)成盜竊罪[5]。另外，司法實(shí)踐中，有的地方以非法經(jīng)營罪追究非法采砂行為人的刑事責(zé)任。但非法采砂行為侵犯的客體與非法經(jīng)營罪侵犯的客體不同，非法采砂也不構(gòu)成非法經(jīng)營罪。另外，還有以故意毀壞財(cái)物罪、以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪等罪名追究非法采砂人刑事責(zé)任的觀點(diǎn)和案例，也有主張新增非法采砂罪的觀點(diǎn)。

罪名統(tǒng)一。2016年出臺(tái)的《非法采礦解釋》第4條和第5條明確將非法采砂定性為非法采礦罪。第4條規(guī)定，在河道管理范圍內(nèi)采砂，具有下列情形之一，符合刑法第343條第1款和本解釋第2條、第3條規(guī)定的，以非法采礦罪定罪處罰：(1)依據(jù)相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理河道采砂許可證，未取得河道采砂許可證的；(2)依據(jù)相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理河道采砂許可證和采礦許可證，既未取得河道采砂許可證，又未取得采礦許可證的。第5條規(guī)定，未取得海砂開采海域使用權(quán)證，且未取得采礦許可證，采挖海砂，符合刑法第343條第1款和本解釋第2條、第3條規(guī)定的，以非法采礦罪定罪處罰。至此，非法采砂行為的性質(zhì)開始統(tǒng)一，即非法采砂均按照非法采礦行為定性，構(gòu)成犯罪的，按照非法采礦罪定罪處罰。

非法采礦罪立法存在的問題?！斗欠ú傻V解釋》將非法采砂一律定性為非法采礦罪，已經(jīng)引起了學(xué)者的質(zhì)疑。有學(xué)者認(rèn)為，河道砂石并非全部屬于非法采礦罪所規(guī)定的礦產(chǎn)資源，通過擴(kuò)張適用非法采礦罪的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)非法采砂行為的統(tǒng)一定性，與刑法對(duì)非法采礦罪行為對(duì)象、行為方式以及國民預(yù)測(cè)可能性的要求并不相符，強(qiáng)行將非法采砂行為納入非法采礦罪的調(diào)整范圍有違反罪刑法定原則的嫌疑[6]。有學(xué)者認(rèn)為，河道非法采砂行為侵害的是“典型的”環(huán)境法益，而非法采礦罪不是典型的環(huán)境犯罪，鑒于法益侵害性方面的重大區(qū)別，將非法采砂行為與一般非法采礦行為分立罪名，也許更為合適[7]。另外，《非法采礦解釋》第7條規(guī)定的掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪的立案標(biāo)準(zhǔn)與非法采礦罪的立案標(biāo)準(zhǔn)不匹配，違反罪責(zé)刑相適應(yīng)原則，有可能導(dǎo)致作為上游行為的非法采砂行為不構(gòu)成犯罪，而作為下游行為的窩藏、轉(zhuǎn)移、收購、代為銷售或者以其他方法掩飾、隱瞞的行為構(gòu)成犯罪的不平衡后果。另一值得探討的問題是，非法所采的砂的價(jià)值如何認(rèn)定的問題，司法解釋沒有給出具體的標(biāo)準(zhǔn)[8]。

四、我國非法采砂法律規(guī)制的完善

在全面推進(jìn)依法治國的當(dāng)下，有效規(guī)制非法采砂行為，需要完善采砂管理的法律規(guī)范、制度依據(jù)，建構(gòu)非法采砂的綜合防治體系，形成防治非法采砂的多元治理體系。

(一)統(tǒng)一采砂管理主體，推進(jìn)實(shí)施綜合執(zhí)法

采砂管理的主體多，導(dǎo)致執(zhí)法主體多，政出多門，不同部門的管理文件相互沖突或矛盾的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，行政相對(duì)人無所適從，不利于依法治砂目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為了實(shí)現(xiàn)行政管理的目的，應(yīng)當(dāng)按照全面依法治國的精神和要求，重新確定采砂管理的主體和權(quán)限，深化采砂行政執(zhí)法體制改革。新近出臺(tái)的《長江保護(hù)法》在采砂管理執(zhí)法體制方面創(chuàng)設(shè)了聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，這是對(duì)當(dāng)前長江河道非法采砂執(zhí)法體制的重要改革。但是聯(lián)合執(zhí)法與綜合執(zhí)法有本質(zhì)區(qū)別。聯(lián)合執(zhí)法是指行政機(jī)關(guān)之間或行政機(jī)關(guān)與其他主體采取聯(lián)合行動(dòng)，對(duì)某些行政事務(wù)進(jìn)行綜合性整治的執(zhí)法活動(dòng)。[9]綜合執(zhí)法是將分散于多個(gè)行政機(jī)關(guān)或同一行政機(jī)關(guān)內(nèi)多個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)通過法定方式整合后交由一個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的執(zhí)法模式。[10]顯然，《長江保護(hù)法》關(guān)于聯(lián)合執(zhí)法制度的規(guī)定雖有創(chuàng)新，但是要徹底解決采砂管理主體混亂的狀況，深化綜合執(zhí)法體制改革才是適宜的路徑。

在縱向上，根據(jù)不同層級(jí)政府的采砂管理權(quán)限和職能，按照減少采砂管理的層次、整合采砂管理隊(duì)伍、提高采砂管理效率的原則，合理配置采砂行政執(zhí)法力量。在橫向上，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)采砂方面的綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，可以先推行綜合執(zhí)法，在條件成熟時(shí)，推行跨部門綜合執(zhí)法。有學(xué)者建議，進(jìn)一步整合各機(jī)關(guān)執(zhí)法力量，單獨(dú)組建涉水或者涉砂管理的綜合執(zhí)法部門，統(tǒng)一負(fù)責(zé)非法采砂犯罪產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的行政執(zhí)法。[11]這種設(shè)計(jì)思路，有賴于通過修改相關(guān)法律獲得支持。

在跨部門綜合執(zhí)法或部門內(nèi)綜合執(zhí)法體系建立之前，對(duì)采砂事項(xiàng)具有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立區(qū)域內(nèi)或跨區(qū)域的協(xié)同治理體系，定期通報(bào)采砂管理或非法采砂整治情況，并爭(zhēng)取得到區(qū)域內(nèi)其他執(zhí)法主體的協(xié)同配合。

另外，要想對(duì)非法采砂實(shí)施有效管理，則應(yīng)當(dāng)按照十八屆三中全會(huì)精神，對(duì)采砂案件建立有效多方治理體系。如在采砂管理上可以建立多元治理體系，發(fā)揮許可證受益人的監(jiān)督作用，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)行政相對(duì)人對(duì)其發(fā)現(xiàn)的非法采砂行為進(jìn)行監(jiān)督、舉報(bào)。

遏制非法采砂行為，還應(yīng)考慮非法采砂猖獗的原因，即市場(chǎng)對(duì)砂有巨大的需求。如果不解決市場(chǎng)需求問題，那么，在暴利的引誘下，有些人就會(huì)冒險(xiǎn)。因此，要想杜絕非法采砂行為，從源頭上解決砂資源的替代產(chǎn)品，是值得考慮的創(chuàng)新思路。建議有關(guān)部門通過法律法規(guī)或規(guī)范性文件就這一問題作出規(guī)定。

(二)提高非法采砂違法成本，加大懲處力度

非法采砂屢禁不止的最主要原因是暴利的存在。暴利是相對(duì)于其他行業(yè)平均利潤而言的。為了有效打擊因暴利而置法律不顧的違法犯罪行為，有必要修改采砂管理相關(guān)法律規(guī)范，提高非法采砂的違法犯罪成本，加大法律懲處力度和法律責(zé)任的嚴(yán)厲程度。如在設(shè)定罰款數(shù)額時(shí)，可以按照違法采砂貨值金額的若干倍數(shù)為基準(zhǔn)，進(jìn)行行政處罰。值得欣慰的是，我國相關(guān)單行立法已經(jīng)就非法采砂的罰款標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修訂，如《長江保護(hù)法》對(duì)非法采砂的處罰就是按照“貨值金額”的倍數(shù)規(guī)定罰款標(biāo)準(zhǔn)的(6)《長江保護(hù)法》第91條規(guī)定，違反本法規(guī)定，在長江流域未依法取得許可從事采砂活動(dòng)，或者在禁止采砂區(qū)和禁止采砂期從事采砂活動(dòng)的，由國務(wù)院水行政主管部門有關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)或者縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得以及用于違法活動(dòng)的船舶、設(shè)備、工具，并處貨值金額2倍以上20倍以下罰款；貨值金額不足10萬元的，并處20萬元以上200萬元以下罰款；已經(jīng)取得河道采砂許可證的，吊銷河道采砂許可證。。對(duì)于非法采砂行為人承擔(dān)的其他行政法律責(zé)任，亦應(yīng)提高或作相應(yīng)完善。當(dāng)然，亦有學(xué)者建議，將非法采砂犯罪中的“價(jià)值”門檻改為實(shí)踐中更容易確定的“采砂數(shù)量”，以便與環(huán)境法益侵害的“適宜性”掛鉤。[7]

另外，在非法采砂刑事責(zé)任的設(shè)定上，也可以根據(jù)該罪的具體違法情形和社會(huì)危害性，適當(dāng)提高刑事責(zé)任的嚴(yán)厲程度，以達(dá)到讓心存僥幸、鋌而走險(xiǎn)從事非法采砂的行為人感到十分痛苦的程度，實(shí)現(xiàn)刑事法律的特殊預(yù)防和一般預(yù)防的目的。

(三)豐富非法采砂規(guī)制手段，完善行政和刑事相關(guān)法律規(guī)范

單一的治理手段，無法適應(yīng)當(dāng)下的轉(zhuǎn)型社會(huì)需求。在采砂管理上，現(xiàn)有的采砂管理法律規(guī)范賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)能有待進(jìn)一步豐富和完善，可以在依賴法律責(zé)任的基礎(chǔ)上，發(fā)揮軟法功效，增加柔性執(zhí)法手段，以收事半功倍之效。據(jù)此，可以在采砂管理的相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)章或其他規(guī)范性文件中，增加規(guī)定行政指導(dǎo)、勸說等手段，以擺脫完全依賴事后的國家強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的傾向性做法，使依賴“法律責(zé)任治國”的片面傾向得到糾正和完善。

(四)明確非法采砂與相關(guān)行為之間的法律關(guān)系，完善制度設(shè)計(jì)

梳理非法采砂行為與相關(guān)行為之間的關(guān)系，對(duì)不同的行為設(shè)定不同的法律后果。更重要的是，應(yīng)按照不同行為的法律性質(zhì)和社會(huì)危害性，設(shè)定不同的法律責(zé)任。既不能簡(jiǎn)單機(jī)械地追求相同的責(zé)任，更不能混淆、打亂或顛倒不同行為的法律責(zé)任，以符合罪責(zé)刑相適應(yīng)原則。如前述非法采砂與其下游行為之間的倒掛問題，只需要將上下游行為之間的入罪金額標(biāo)準(zhǔn)予以合理化修改即可。

對(duì)于非法所采的砂的價(jià)值確定問題，可以采納學(xué)者的建議，按照有利于被告人的原則，在無法準(zhǔn)確確定行為當(dāng)時(shí)的價(jià)值時(shí)，可以按照疑罪從輕的原則，取非法采砂持續(xù)期間內(nèi)的最低價(jià)值為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。這樣可以最大限度地保障被告人的權(quán)益。

總之，治理非法采砂是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。在這個(gè)工程中，依法治砂是最為關(guān)鍵的治理手段。而依法治砂中，法律規(guī)制手段的完善是最為核心的要素。梳理非法采砂的法律規(guī)制，找出其疏漏之處，并予以完善，對(duì)于加強(qiáng)河道管理、保障防洪安全、發(fā)揮江河湖泊的綜合效益，均具有重要的意義。