彭屹松（副教授/博士）（湖南財政經濟學院 湖南長沙 410205）

黨的十八大以后，中央推行精準扶貧重大政策，加大對貧困地區(qū)的支持力度。與此同時，審計署大力開展政策跟蹤審計，監(jiān)督各級政府的政策落實情況。政策跟蹤審計是為了保障黨和政府制定的政策有效落實，審計機關對政策執(zhí)行主體的政策執(zhí)行情況所進行的審計。本文以南寧市為例，研究扶貧政策跟蹤審計對扶貧資金績效的影響。

一、扶貧政策跟蹤審計的特點

（一）持續(xù)性。傳統(tǒng)企業(yè)審計是在企業(yè)公布會計年度報告后進行審計或者年中的一些事項委托會計師事務所進行審計，大部分屬于事后審計和一次性審計。而政策跟蹤審計是對某個政策的貫徹落實情況進行審計、發(fā)現(xiàn)問題后要求執(zhí)行者整改、整改后繼續(xù)審計的持續(xù)過程。

（二）治理性。傳統(tǒng)審計發(fā)揮的主要是監(jiān)督職能，對相關責任人起督促威懾作用。政策跟蹤審計收集政策執(zhí)行結果的相關信息，反饋給政策制定者，利于其決策的合理性和科學性。政策執(zhí)行審計也能發(fā)現(xiàn)政策本身的問題，對政策的優(yōu)化給出建議，直接服務于國家治理。

（三）多類性。政策跟蹤審計是一個審計體系，包括項目審計、經濟責任審計、重大工程建設審計、財政收支審計等。由于一項政策涉及的相關方和相關事項非常多，只有多類別的審計，才能應對政策的復雜性。

二、研究回顧

（一）政策跟蹤審計研究。受托經濟責任觀、現(xiàn)代國家審計功能拓展、國家審計服務國家治理需求是政策跟蹤審計確立的依據(jù)，其目標是促進政府公共受托經濟責任的全面有效履行，審計內容包括政策執(zhí)行機制與過程、政策性資金利用有效性、政策制定后評估及執(zhí)行結果（蔡春、唐凱桃、劉玉玉，2016）。政策跟蹤審計對實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化、審計全覆蓋、審計“防未病、治已病”有創(chuàng)新推動作用。政策跟蹤審計應與其他政府部門監(jiān)督分好工，防止重復監(jiān)督和監(jiān)督缺失（王帆、謝志華，2019）。政策跟蹤審計效果可以用政策貫徹落實情況、項目建設及簡政放權情況、財政資金使用情況、審計結果整改情況這四個指標來評價（王帆、錢瑞，2019）。推動提升治國行政能力、行政效率、行政透明度是政策跟蹤審計服務治國理政的機理，政策合法合規(guī)審計、績效審計、責任人經濟責任審計是其實現(xiàn)方式（常凌杰、郭愛芳，2018）。政策跟蹤審計除了可以運用傳統(tǒng)的審計方法外，還可以采用訪談法、政策梳理法、專家咨詢法等多種方法（趙景媛，2018）。政策跟蹤審計存在的問題有：審計計劃安排、人力資源配置同實際需求不匹配，相關專業(yè)規(guī)范和制度體系不完備，傳統(tǒng)審計方法和政策跟蹤審計特點不適應，政策庫梳理不完備，審計要素不健全，審計質量和期望有差距，政策跟蹤審計權力邊界不清晰，問責機制不順暢，業(yè)績考核評價機制欠缺（朱智鴻、趙明華、陳文紅，2016），以及審計主體和政策屬性特點不夠匹配，客體范圍不清晰，審計依據(jù)不足，成果反饋應用不佳（朱智鴻、趙明華、陳文紅，2017）。解決措施包括：分類施策做好政策跟蹤審計（朱智鴻、趙明華、陳文紅，2016），結合需求安排供給，建立法規(guī)體系，創(chuàng)新體制機制實現(xiàn)專業(yè)和人力資源融合，規(guī)范審計流程，建立完善考核體系，強化質量意識以提升政策跟蹤審計質量，完善質量評價體系，夯實基礎工作，增加人才儲備，創(chuàng)新審計方法（楊志軍，2015）。

（二）扶貧政策跟蹤審計研究。扶貧政策跟蹤審計運行機制是政策落實、資金管理、項目建設運營審計；保障機制是構建多元協(xié)同運作體系、運用大數(shù)據(jù)和搭建信息化平臺；評價機制是多指標的評價體系（劉國城、黃崑，2019）。問責方式有審計直接問責、移送司法機關問責、移送紀檢監(jiān)察機關問責和移送主管部門問責（陶媛婷、王帆，2019）。實施扶貧政策跟蹤審計的原因是為實現(xiàn)扶貧資金使用效益最大化提供保障，其目標是通過督促政策的實施來推動精準扶貧目標的實現(xiàn)，實施對象應是具體某一個部門，主體是各審計部門和外部專業(yè)機構（王曉剛，2017）。扶貧政策跟蹤審計有顯著成績，但由于實踐時間不長，還有些需要改進的地方（呂勁松、張金若、黃崑，2019）。扶貧政策跟蹤審計目前存在資金監(jiān)管多，政策落實審計少；項目審計多，其他類型審計少；資金合規(guī)審計多，績效評價審計少；宏觀項目審計多，微觀審計少；各自為政審計多，統(tǒng)籌安排審計少（朱智鴻，2017），以及審計介入滯后、覆蓋范圍有限、評價不全面、審計報告及運用不足（王一博，2019）等問題。要做好扶貧政策跟蹤審計工作應明確目標和工作定位、重點關注監(jiān)督維度、選準審計內容分類施策（朱智鴻，2017）、增強審計精確性、擴大審計覆蓋面、加強審計成果運用、強化問責機制（王一博，2019）。

（三）文獻分析。從以上文獻可以看出，學者們對政策跟蹤審計理論做了較為全面的研究，從定義、目標、內容、績效評估體系、作用再到具體方法等方面都有涉及。然而，由于政策跟蹤審計實施時間不長，實踐案例還不是特別多，存在的問題可能還沒有完全暴露出來，所以學者們對這方面的研究比較少。本文從政策跟蹤審計角度對扶貧資金績效進行考察，運用回歸分析的方法，研究扶貧政策跟蹤審計對扶貧資金績效的影響并分析其中的原因。

三、實證分析——以南寧市為例

本文以近年來公布的對南寧市各區(qū)縣扶貧審計的數(shù)據(jù)為依據(jù)，構建多元線性回歸模型，研究南寧市扶貧政策跟蹤審計與扶貧資金績效的關系。

（一）數(shù)據(jù)來源與模型設計。本文研究的數(shù)據(jù)主要來自于南寧市扶貧辦、審計局、財政局等政府部門官方網站近年公布的資料，數(shù)據(jù)具有較好的時效性和可靠性。通過SPSS分析軟件回歸分析扶貧審計與扶貧資金績效指標的相關關系。模型如下：

Y=α1+β1X1+β2X2+β3X3+β4X4+β5X5+β6X6+θ

（二）變量定義及解釋。

1.因變量：脫貧率（Y）。脫貧率是當年脫貧人口與年初貧困人口的比值。扶貧資金的最終目的是促進貧困人口脫貧，所以用脫貧率來解釋扶貧資金績效。

2.解釋變量：扶貧政策跟蹤審計（X1）。各級審計單位審計過的區(qū)縣賦值1，沒有審計過的賦值0。

3.控制變量包括：（1）人均教育支出（X2）。指當年財政教育支出與各區(qū)縣戶籍人口的比值。教育能提高貧困人口的技術水平，提高勞動生產率。（2）農村人均耕地面積（X3）。指耕地面積與農村人口的比值。貧困人口大部分是農村人口，而農村人口大部分從事農業(yè)生產，故農村人均耕地面積能影響脫貧績效。（3）農村居民年人均可支配收入（X4）。因為脫貧是提高貧困人口收入，所以此變量可以影響脫貧率。（4）農村人均農林水財政支出（X5）。指地方財政農林水支出與農村人口的比值。財政對農林水的投入力度會影響農村農業(yè)發(fā)展，促進脫貧。（5）人均農機動力（X6）。是指地區(qū)年農機動力與農村人口的比值。農機動力可以衡量地區(qū)農業(yè)的機械化水平，影響農業(yè)生產效率，增加農業(yè)產值，提高農村貧困人口收入。

（三）描述性統(tǒng)計。南寧市各區(qū)縣貧困數(shù)據(jù)的描述統(tǒng)計如表1所示。

表1 南寧市各區(qū)縣數(shù)據(jù)統(tǒng)計

（四）相關性分析與檢驗。

1.相關性分析。本文通過SPSS 18.0軟件對各變量進行了相關性分析。從表2可以看出，扶貧審計與脫貧率之間的相關性達到了0.593，可見扶貧審計與脫貧率存在正相關，說明扶貧政策跟蹤審計對脫貧率的提高有正面影響。

表2 扶貧資金績效各變量相關性分析

2.多重共線性檢驗。為確定各自變量不存在互相影響，本文進行了多重共線性檢驗。從表3可以看出，變量的方差擴大因子皆小于10，說明6個因變量之間不存在嚴重的多重共線性，變量設置比較合理，可以進行回歸分析。

表3 自變量多重共線性檢驗

（五）回歸結果分析。

1.F檢驗結果分析。表4是對模型的F檢驗，其對應的顯著性表示自變量對因變量共同影響的顯著性，表中數(shù)據(jù)主要觀察F值和顯著性的值。F值是方差分析的結果，其對應的顯著性值如果小于0.05，說明整個回歸方程變量共同對因變量有顯著性影響，方程有很大的可用性。從數(shù)理統(tǒng)計角度來說，需要驗證F＞Fa（k，n-k-1）（其中k為自變量個數(shù)，n為樣本量）來確定顯著性，但是由于SPSS 18.0分析軟件能夠直接給出顯著性水平，所以不需要手動驗證。表4中F值為1.512，其對應的顯著性為0.333，說明自變量共同對因變量影響的顯著性不是很強，由于本文主要研究扶貧政策跟蹤審計的作用，所以這一結果對研究對象影響不是很大。

表4 F檢驗

2.T檢驗結果分析。從表5回歸系數(shù)及T檢驗可以看出，扶貧審計的回歸系數(shù)為0.189，T檢驗中扶貧審計的t值為1.744，其所對應的顯著性水平為0.142，說明扶貧政策跟蹤審計對脫貧率的提升有正面影響，即扶貧政策跟蹤審計能夠促進扶貧資金績效的提高。

表5 回歸系數(shù)與T檢驗

（六）研究結論。通過上述對南寧市扶貧政策跟蹤審計與脫貧率關系的研究，發(fā)現(xiàn)扶貧政策跟蹤審計與脫貧率呈較為顯著的正相關，回歸方程中自變量扶貧審計的系數(shù)達到0.189，說明扶貧審計對脫貧率有正面影響，而脫貧率又是衡量扶貧資金績效的重要指標，所以扶貧政策跟蹤審計對促進扶貧資金績效的提高有正面積極影響。

四、提升政策跟蹤審計質量的建議

（一）強化扶貧專項資金審計力度。在2019年第二季度審計署的扶貧政策跟蹤審計中，13個省的14個縣惠農補貼“一卡通”發(fā)放管理不規(guī)范或惠農補貼政策執(zhí)行中存在補貼發(fā)放不到位、超范圍發(fā)放等問題，涉及資金10.13億元。扶貧資金是國家財政部門下發(fā)給相關單位的專項資金，這部分資金只能用于扶貧事業(yè)，?？顚Ｓ茫魏螁挝缓蛡€人不得滯留、截留、挪用。為了防止資金的不當使用造成公共資源的極大浪費，應該強化審計監(jiān)督力度，按照扶貧資金流向，對政策要求、預算分配、資金管理、撥付使用等各個環(huán)節(jié)實行審計，著力揭示超標準超范圍分配發(fā)放使用、利用職權優(yōu)親厚友、貪污私分套取、虛報冒領、截留挪用等扶貧資金管理使用中的違紀違法問題，確保資金安全、規(guī)范、高效使用。

（二）盤活閑置扶貧資金。資金的閑置未利用是影響扶貧資金績效的一個大問題。在2019年的扶貧審計中，審計署查出共有3.34億元的資金閑置未使用，這大大降低了扶貧資金的使用效率，使扶貧工作推進緩慢。筆者認為，可以積極聯(lián)系相關企業(yè)，走規(guī)范招標流程，動工當?shù)仨椖?。可以聘請農村農業(yè)發(fā)展專家為貧困地區(qū)的發(fā)展給出建設性意見，再根據(jù)專家意見積極開展當?shù)氐慕ㄔO。結合貧困地區(qū)實情，積極修筑經濟基礎設施，開發(fā)扶貧產業(yè)，充分發(fā)揮扶貧資金的活力，提高扶貧資金的績效。

（三）著力強化對扶貧產業(yè)項目審計。由于扶貧工作人員的相關專業(yè)能力不足，往往容易對扶貧措施做出不當?shù)呐袛?，開建不適合貧困地區(qū)水土實情的扶貧項目而造成項目的扶貧乏力，浪費大量扶貧資金，不利于扶貧資金的高效使用。從南寧市扶貧審計中發(fā)現(xiàn)，很多扶貧項目績效不佳。8個縣的54個項目因前期設計不合理，或違法占用基本農田、水源地保護區(qū)等形成損失浪費，涉及投資723.45萬元；3個縣的4個項目工期逾期1年以上，涉及投資648.6萬元；12個縣的31個項目因規(guī)劃不科學、建管不銜接等，造成項目建成后閑置或未發(fā)揮預期效益，涉及投資3.38億元；3個縣的42個項目多計工程款209.92萬元。因此，要著力強化對扶貧產業(yè)項目資產管理和績效審計，實地核查產業(yè)項目建設、運營、管理情況，抽查核實收益分配、貧困人口實際受益情況、資產確權登記和移交情況，政府審計人員對于不屬于自己專業(yè)認知內的項目，應聘請相關專家進行勘探考察，提出防范化解風險的對策建議。

（四）建立審計機構和人員聯(lián)動機制。對于政策跟蹤審計，建立常態(tài)化的審計組織非常重要?？捎蓪徲嬍鸷拓斦繝款^，在各級政府和組織成立審計委員會，審計委員會審計長在行政事業(yè)單位由黨委一把手兼任，在企業(yè)由董事長兼任，成員包括外審人員和專家、內部審計人員、財會部門人員、扶貧辦人員。

（五）構建扶貧審計信息共享平臺。目前市級以上政府審計基本建立了內部網絡服務平臺，通過收發(fā)文遠程管理系統(tǒng)和審計項目計劃管理系統(tǒng)，實現(xiàn)了從審計項目計劃的編制到審計任務的分配、項目計劃的調整、計劃執(zhí)行情況的反饋、項目審計檔案的形成等全過程的管理。扶貧審計信息共享平臺能夠實現(xiàn)內外聯(lián)網審計，避免對被審計單位重復審計，共享基本審計信息，統(tǒng)籌開展正向激勵試點工作，補齊影響審計信息孤立的“短板”，推動主管部門健全監(jiān)管體系和監(jiān)管機制，發(fā)揮好審計“治已病、防未病”建設性作用，提高審計效率。