文 本刊全媒體記者 曾勛

兩 年前，在煙草系統(tǒng)工作了近20年的趙新，調(diào)任西南某市煙草專賣公司黨組成員、紀(jì)檢組長。作為一名“老煙草”，他深知，煙草行業(yè)的廉政風(fēng)險點不僅僅在香煙的生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)。他向廉政瞭望·官察室記者介紹，目前一些煙草企業(yè)的制度設(shè)計不夠合理，偏重于日常經(jīng)營管理規(guī)范性的要求，缺少真正實用的功能性和結(jié)果性評價指標(biāo)。趙新想在單位內(nèi)部建立一套實用的廉政監(jiān)察體系。

“監(jiān)督變牽頭、牽頭變主抓、主抓變負責(zé)”

一開始，趙新通過制度指標(biāo)梳理發(fā)現(xiàn)，綜合科、業(yè)務(wù)科、專賣科等相關(guān)部門績效考核指標(biāo)中或多或少都涵蓋了廉潔規(guī)范的內(nèi)容，但實際執(zhí)行下來，容易陷入“只管事不管人、只管工作推進不管紀(jì)律規(guī)矩”的怪圈，指標(biāo)項形同虛設(shè)。

比如，“零售終端建設(shè)采購”中“新增設(shè)備使用率達80%以上”才是設(shè)備采購核心功能指標(biāo)，但是實際運用中設(shè)備使用率如何才算達到了80%？一臺標(biāo)簽打印機，今天用了擱置幾年不用，不能說這臺打印機處于閑置狀態(tài)，說不定明天又被拿去使用了。

于是，趙新邀請國內(nèi)的廉政專家一起，開始梳理從產(chǎn)、銷到采購、招投標(biāo)等方面的廉政風(fēng)險點，并根據(jù)風(fēng)險點來制定切實可行的指標(biāo)和監(jiān)察制度。半年過后，他們發(fā)現(xiàn)這是一項“無法完成的任務(wù)”。

“因為任務(wù)量實在太大了，人事、黨群、財務(wù)、審計、專賣等各專業(yè)部門都有專項監(jiān)督和檢查的內(nèi)容，但各個部門之間有效溝通不足，互通信息較少，沒有形成定期分析交流機制，相互配合、協(xié)同作戰(zhàn)的效能未能得到有效加強?！壁w新無奈地表示，“有的業(yè)務(wù)部門認為廉政監(jiān)管是紀(jì)檢監(jiān)察或者其他監(jiān)督部門的事，一定程度上存在‘重業(yè)務(wù)、輕規(guī)范’，監(jiān)督管理職能業(yè)務(wù)還未完全做到同頻共振?！比绻@些工作完全靠紀(jì)檢組的幾名人員去做，根本不現(xiàn)實。

“還存在這樣一個問題，如果煙草公司內(nèi)部的紀(jì)檢組‘監(jiān)督變牽頭、牽頭變主抓、主抓變負責(zé)’，既當(dāng)裁判又當(dāng)運動員，別說建章立制，就是人情世故也夠他們抓腦袋的。”參與該市煙草專賣局廉政體系建設(shè)的一名學(xué)者向記者介紹，廉政監(jiān)管是一項政治性、政策性、業(yè)務(wù)性很強的工作，涉及思想政治、崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程、社會生活等各個領(lǐng)域，與企業(yè)經(jīng)營和個人利益息息相關(guān)，而且受到監(jiān)管人員數(shù)量、素質(zhì)、服務(wù)發(fā)展核心等因素影響，現(xiàn)狀監(jiān)管方式主要依賴階段性檢查和專項性檢查，此類單頻或低頻的監(jiān)管行為與系統(tǒng)監(jiān)管要求不匹配，時效要求也不一致。

最后，他們聯(lián)想到征信系統(tǒng)?！拔覀儸F(xiàn)在可以通過抓取一些數(shù)據(jù)，比如信用卡還款記錄、網(wǎng)絡(luò)消費記錄來建立個人的征信，通過違法犯罪和公共場所的違法行為，以結(jié)果反推，動態(tài)監(jiān)測個人的征信?！鄙鲜隽＜遗e例說，比如，發(fā)現(xiàn)有人在煙草包裝印制的招投標(biāo)上弄虛作假，除了處理當(dāng)事人，還要將相應(yīng)的部門列為監(jiān)察重點，并建立相關(guān)的指標(biāo)體系和監(jiān)察機制。

“以結(jié)果倒推雖然一開始是事后監(jiān)察，但這樣建立的廉政體系，在業(yè)務(wù)上針對性、實用性強?！壁w新說，“至于今后的實際效果如何，還需時間檢驗?！?/p>

冰凍三尺非一日之寒

在民間，煙草系統(tǒng)歷來被視為“油水多”的行業(yè)。近幾年，隨著煙草系統(tǒng)貪污腐敗的案件屢屢被曝光，人事上“近親繁殖”，行業(yè)封閉導(dǎo)致監(jiān)管難的弊病凸顯?！胺嗜薄鄙系墓賳T特別是煙草公司一把手落馬，同樣引起輿論關(guān)注。

今年5月至6月，中央第三巡視組對國家煙草專賣局黨組進行常規(guī)巡視。8月下旬，巡視組反饋巡視情況時指出，“推進煙草行業(yè)相關(guān)改革動力不足，防范化解重大風(fēng)險措施不夠有力。推進全面從嚴(yán)治黨力度不夠，對關(guān)鍵崗位監(jiān)督不夠到位”。除此之外，“選人用人工作有待加強，黨建工作不夠扎實。落實整改責(zé)任不夠到位”。

冰凍三尺非一日之寒，業(yè)內(nèi)人士與專家認為，對煙草系統(tǒng)腐敗風(fēng)險點進行有效監(jiān)管，除建章立制“管住人、看住錢”外，更需健全外部監(jiān)督監(jiān)察機制，堅持把全面從嚴(yán)治黨、推進黨風(fēng)廉政建設(shè)作為煙草系統(tǒng)持續(xù)健康發(fā)展的保障。

“不可否認，十八大以來，某些煙草公司確實在提升內(nèi)部監(jiān)察力量方面做出了努力，但要根治煙草系統(tǒng)的權(quán)力運作不透明的頑疾，還需要加大外部的監(jiān)察力度。”中國人民大學(xué)反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉向記者表示，目前，一些煙草公司的上下游各個環(huán)節(jié)都存在腐敗風(fēng)險點，有的地方甚至呈現(xiàn)出“全流域復(fù)合型腐敗”的特點。

香煙包裝、濾嘴等生產(chǎn)外包給特定利益關(guān)系人，煙草物流基地建設(shè)招投標(biāo)造假，利用干部職工錄用搞利益交換，一把手大搞人事“近親繁殖”，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)染指煙草系統(tǒng)，等等。

毛昭暉還提到另外一些不被重視的廉政風(fēng)險點，某些煙草專賣公司自建培訓(xùn)中心、公款吃喝，還有的以升級“國外新技術(shù)”的理由更換設(shè)備，采購設(shè)備時也存在貓膩。另外，被拆下來的舊設(shè)備賣給誰、怎么賣，都是一個問題。某些煙草公司在國外開疆?dāng)U土，對跨國資本的監(jiān)管同樣面臨難題。

用改革創(chuàng)新方法解決前進中的問題

中國廉政法制研究會常務(wù)理事、上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所廉政法治中心主任魏昌東認為，煙草專營專賣，運行過程比較封閉，外部監(jiān)管比較難。

“這跟煙草系統(tǒng)政企合一的體制也存在關(guān)系。煙草行業(yè)既有經(jīng)營職能又有行政職能，還肩負一定的行政執(zhí)法職能，手中握有行政處罰和行政許可的權(quán)力。煙草系統(tǒng)人事任免機制沒有公務(wù)員嚴(yán)謹、嚴(yán)格，有的地方煙草專賣局一把手長時間執(zhí)掌一地的煙草帥印，在人事任免上給腐敗開了口子?！泵褧熣f，“‘人、財、物、產(chǎn)、供、銷、內(nèi)、外、貿(mào)’權(quán)力與資金過于集中，權(quán)力運作不透明。有的地方煙草稅收所占當(dāng)?shù)刎斦杖胼^大，也不排除當(dāng)?shù)亍W(wǎng)開一面’的嫌疑。”

煙草系統(tǒng)內(nèi)部人員的觀點，也佐證了以上專家的看法。已落馬的湖南省煙草專賣局原局長周昌貢曾撰文說，“煙草行業(yè)開放程度不高，生產(chǎn)經(jīng)營的對象大都屬于專賣品，資金、物資在一個相對封閉的體系內(nèi)運轉(zhuǎn)，從源頭上防止腐敗尤為重要”。

魏昌東認為，封閉系統(tǒng)易發(fā)生系統(tǒng)性腐敗，治理難度比較大。需要在系統(tǒng)內(nèi)部保證監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)按照規(guī)定程序行使，還要公開權(quán)力運行的過程。

毛昭暉則認為，垂直管理系統(tǒng)，重點還在于上層需要明晰權(quán)力規(guī)范，這樣監(jiān)督也更容易；加強廉政風(fēng)險點的專項巡視巡察，讓外部監(jiān)督發(fā)揮作用；此外，可以加大人工智能和大數(shù)據(jù)的運用。

“外部監(jiān)督目前面臨兩個問題：紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)缺乏具有相關(guān)專業(yè)知識的人才和制度化的指標(biāo)體系，定期和不定期的監(jiān)察、巡察，有時會依賴主觀經(jīng)驗，通過查閱痕跡化資源完成；而煙草系統(tǒng)上級單位的檢查，存在重業(yè)務(wù)工作輕紀(jì)檢工作的情況，很多時候難以在共性問題中發(fā)現(xiàn)新問題?！壁w新認為，這需要對現(xiàn)有制度進行科學(xué)分析，結(jié)合不同煙草系統(tǒng)不同層次、不同業(yè)務(wù)制定出有針對性、可實施的對策，在煙草企業(yè)內(nèi)部和外部建立長效紀(jì)檢監(jiān)察機制。

一名紀(jì)檢監(jiān)察干部在談到“如何加大煙草系統(tǒng)反腐敗力度”時，曾提到要推進“制度+科技”，并提出紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要主動下沉到相關(guān)單位和企業(yè)，有針對性地掌握“關(guān)鍵少數(shù)”情況，進一步推動煙草系統(tǒng)各級黨組織強化管黨治黨意識和履行主體責(zé)任的政治自覺，尤其是督促一把手嚴(yán)格自律、以身作則。

黨的十九大報告提出，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，深化國有企業(yè)改革。今年1月在北京召開的2020年全國煙草工作會議就指出，“堅持用改革創(chuàng)新的辦法，有效解決前進中遇到的矛盾和問題”，強調(diào)注重日常規(guī)范與專項監(jiān)管有機結(jié)合，形成行業(yè)規(guī)范監(jiān)督的強大合力，強化問責(zé)追責(zé)。專家表示，作為國有企業(yè)的重要力量，煙草行業(yè)各項改革目標(biāo)愈加清晰，當(dāng)然，改革必然帶來陣痛，但不改革，恐怕就是長痛。