吳江

摘 要：近些年，安全生產監(jiān)管機構大力引導和督促企業(yè)落實安全生產主體責任，但每次事故調查報告里總有“安全責任落實不到位”，不可否認事故責任主體確實存在這一問題，但從另一個角度來看，國內現(xiàn)行的安全生產監(jiān)管體系以指令性法律法規(guī)為主，企業(yè)在安全管理上的主動性被降低，轉為被動執(zhí)行，甚至使得安全責任在企業(yè)實際落實過程中出現(xiàn)了形式主義。本文通過對比部分西方國家和國內的安全生產監(jiān)管體系，創(chuàng)新性地探討分析了在自貿區(qū)臨港新片區(qū)實施“盡職照管”安全生產監(jiān)管機制的可能性及操作性。

關鍵詞：自貿區(qū)臨港新片區(qū);安全生產監(jiān)管;體制機制創(chuàng)新;盡職照管

中圖分類號：F74 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.03.019

2019年8月20日，中國（上海）自由貿易區(qū)臨港新片區(qū)正式揭牌，這是以習近平同志為核心的黨中央總攬全局、科學決策做出的進一步擴大開放重大戰(zhàn)略部署，是新時代彰顯中國堅持全方位開放鮮明態(tài)度、主動引領經濟全球化健康發(fā)展的重要舉措。上海自貿區(qū)臨港新片區(qū)的戰(zhàn)略定位為總書記做出的“五個重要”指示，既“要努力成為集聚海內外人才開展國際創(chuàng)新協(xié)同的重要基地、統(tǒng)籌發(fā)展在岸業(yè)務和離岸業(yè)務的重要樞紐、企業(yè)走出去發(fā)展壯大的重要跳板、更好利用兩個市場兩種資源的重要通道、參與國際經濟治理的重要試驗田，有針對性地進行體制機制創(chuàng)新，強化制度建設，提高經濟質量”。為實踐“機制創(chuàng)新、先行先試”的管理理念，本文將探討在自貿區(qū)臨港新片區(qū)試行安全生產監(jiān)管的體制機制新模式。

近年來，政府監(jiān)管部門對安全生產的監(jiān)管力度持續(xù)加大，不斷出臺新的法律法規(guī)，開展全國性的安全大檢查和全國性的安全宣傳活動等。然而，災難性的安全事故還是頻頻發(fā)生，例如：“8·12”天津港大爆炸、“3·21”江蘇響水天嘉宜化工公司大爆炸以及今年6月13日發(fā)生的浙江溫嶺液化氣槽罐車爆炸事故等。每次事故調查結果的第一條總是提到“安全責任落實不到位”，幾乎無一例外！我們有著世界上最龐大的安全監(jiān)管機構，最多的安全生產管理人員，可為什么還是會出現(xiàn)“安全責任落實不到位”的情況？回顧歷史，我們發(fā)現(xiàn)一個不幸的事實，那就是包括目前安全管理較先進的西方國家在內的安全管理發(fā)展也曾經是靠災難性的安全事故來推動的。從1970年到2010年的40年間，西方國家發(fā)生了很多災難性的安全事故，其中1974年的英格蘭弗利克斯環(huán)己烷爆炸事故、1976年的意大利塞維索毒氣泄漏事件、 1988年的派普·阿爾法英格蘭北海油氣平臺火災爆炸事故、1998年的澳大利亞朗福德事故等四起災難性事故推動了歐洲和澳大利亞政府對安全生產監(jiān)管逐步轉向了“目標設定”模式，這一監(jiān)管行為轉變背后的思路和理念值得我們思考和借鑒。

1 以目標設定為導向的安全監(jiān)管體系

從安全管理的角度看，企業(yè)的安全責任不僅僅是遵守安全生產法律法規(guī)相關的條款，更重要的是確保企業(yè)的生產經營活動能夠在各類生產安全風險受控的前提下安全平穩(wěn)地開展，后者也是安全管理的核心目標。目前，歐洲、澳大利亞和新加坡的安全監(jiān)管都是朝著“目標設定”這個大方向在推動，該發(fā)展趨勢是基于“以目標設定為導向的安全監(jiān)管體系會促使企業(yè)更加主動重視安全生產管理，提高安全管理效率效果”這一觀點，《安全例證報告》制度就是該觀點有力證據(jù)。

《安全例證報告》制度最早是英國安全與健康執(zhí)行局（Health and Safety Executive）在英格蘭弗利克斯環(huán)己烷爆炸事故后出臺的《英國健康與安全工作法》提出的，該法規(guī)要求雇主履行一般性義務條款，即確保工人和公眾所面臨的風險處在“合理可行最低”水平，就是我們現(xiàn)在所稱的“ALARP原則”（As Low As Reasonably Practicable）。這是英國陸上生產設施安全管理法規(guī)的第一次重大變化，這一變化大大超越了過去對雇主的具體指令性要求，安全管理的主體責任完全轉移到企業(yè)經營者的頭上。后來在經歷了意大利塞維索毒氣泄漏事件、澳大利亞朗福德事故等災難性事故后，歐盟、澳大利亞先后出臺實施了如《塞韋索法令》等相同或相似的法規(guī)和要求。它們的立法思想都遵循了一種模式：朝著目標設定為導向的監(jiān)管體系發(fā)展，企業(yè)完全負責確保生產運營安全而不是單純的遵守法律條款。值得一提的是，新加坡近年也采用了這一監(jiān)管模式，2014年12月，在對如何提升政府現(xiàn)有監(jiān)管制度和尋找國際最佳實踐做了系統(tǒng)調研后，由新加坡人力部成立的專項工作組向政府推薦實行《安全例證報告》制度，政府經過進一步研究論證，決定在2017年9月1號實行《安全例證報告》制度，與此同時，新加坡每年都舉行《安全例證報告》學術交流大會。

《安全例證報告》制度對企業(yè)采取“非指令性”的管理方式，轉而要求企業(yè)證明其生產經營活動范圍內的風險均被有效控制到合理可行的水平，企業(yè)可通過采取管理體系、工程概念、方法、工具等管理、技術手段確保實現(xiàn)安全相關系統(tǒng)的可用性和安全性。在落實《安全例證報告》制度的過程中，企業(yè)會積極尋求、投資有效的解決方案。因此，《安全例證報告》制度能夠增強企業(yè)安全管理的內生動力，鼓勵企業(yè)按照“ALARP原則”不斷改進，推動企業(yè)創(chuàng)新。而政府和行業(yè)監(jiān)管部門在該體系中的職責是審核《安全例證報告》，并決定接受與否，以此決定是否頒發(fā)運營許可證，監(jiān)管部門對企業(yè)的檢查評估也是以企業(yè)的《安全例證報告》為依據(jù)，檢查企業(yè)實際運營中采取的各項管理、技術措施是否和報告相符，即說的和做的是否一致。與此同時，隨著技術和管理水平的不斷提升，“ALARP原則”也可賦予監(jiān)管者進一步提高標準的依據(jù)。

2 以指令性法規(guī)為主的安全生產監(jiān)管體系

還有一種觀點認為，安全生產需要建立在各種規(guī)范和技術支持之上，其中安全生產法規(guī)體系的基礎作用尤為重要，以指令性法律法規(guī)為主的安全監(jiān)管體系應運而生，這也是我國采用的安全監(jiān)管模式。據(jù)統(tǒng)計，目前，全國人大、國務院和相關主管部門已經頒布實施并仍然有效的有關安全生產主要法律法規(guī)約有130多部，基本建立了以《安全生產法》為主體，由國家相關法律法規(guī)和標準規(guī)程、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等所構成的安全生產法律法規(guī)體系，且該體系還在日趨健全和完善。

需要指出的是，新中國成立以來，我國安全生產標準化工作發(fā)展迅速，據(jù)不完全統(tǒng)計，國家及各行業(yè)頒布了涉及安全的國家標準上千項，各類行業(yè)標準幾千項。我國安全生產方面的國家標準或者行業(yè)標準，均屬于法定安全生產標準，或者說屬于強制性安全生產標準，《安全生產法》有關條款明確要求生產經營單位必須執(zhí)行安全生產國家標準或者行業(yè)標準，通過法律的規(guī)定賦予了國家標準和行業(yè)標準強制執(zhí)行的效力。此外，我國許多安全生產立法直接將一些重要的安全生產標準規(guī)定在法律法規(guī)中，使之上升為安全生產法律法規(guī)中的條款。因此，我國安全生產國家標準和行業(yè)標準，雖然和安全生產立法不無區(qū)別，但在一定意義上說，也可以被視為我國安全生產法律法規(guī)體系的一個重要組成部分。

以指令性法律法規(guī)為主的監(jiān)管體系的優(yōu)勢顯而易見，詳盡的“規(guī)則”可供企業(yè)遵照執(zhí)行， 安全生產標準化、安全風險管控和隱患排查治理體系（雙控體系）、突發(fā)事件應急管理、安全生產信用體系建設、安全文化建設等十余種專業(yè)管理工具可供企業(yè)選擇使用，政府及其行業(yè)管理部門通過各種形式的培訓、檢查、考核、文件、活動等方式對企業(yè)進行監(jiān)督指導。在當前的現(xiàn)狀下，選擇現(xiàn)行的指令性法規(guī)監(jiān)管體系是合適的。但從另一個方面來看，要達到安全管理預期的實效性，例如“有效遏制重特大事故的發(fā)生”，其前提是監(jiān)管部門制定的具體要求必須在理論上能夠實現(xiàn)預期的目標，實際上這是很難做到的，甚至是不現(xiàn)實的，因為行業(yè)間存在差別，企業(yè)的具體風險更是千差萬別，通過實施一套具體要求很難實現(xiàn)有效管控風險，遏制事故的發(fā)生。此外，詳盡的“規(guī)則”會使企業(yè)機械地進行安全生產管理，不利于落實安全責任，企業(yè)知道要做什么，卻不知道為什么要這么做，知其然而不知其所以然，不利于企業(yè)通過系統(tǒng)科學地管理安全來實現(xiàn)可持續(xù)的安全管理能力。而且由于該監(jiān)管體系要求監(jiān)管機構和企業(yè)配備龐大的安全管理機構，一些中小企業(yè)無法在資源投入上予以保障，疊加上其對履行法定安全生產主體責任認識不足，僥幸心理強，主動安全意識差，安全生產管理工作缺位，安全生產管理基礎、過程管理和應急能力薄弱，導致六成以上的生產安全事故發(fā)生在中小企業(yè)。而體量大、安全投入有保障的企業(yè)——比如國企或大型民企——在執(zhí)行這一體系時較為得心應手，“黨政同責、一崗雙責”“管業(yè)務必須管安全、管生產必須管安全”等管理原則也有力促進了大型企業(yè)的安全生產形勢的穩(wěn)定好轉。

相比之下，以目標設定為導向的安全監(jiān)管體系在給了企業(yè)很大自由度的同時，將安全責任全部落到企業(yè)的頭上，既松開了企業(yè)管理安全的雙手，又將風險降低的標準無限向下推，即風險沒有最低只有更低，企業(yè)隨時間推移必須持續(xù)降低風險，對企業(yè)來說，安全管理的挑戰(zhàn)實際上更大。該監(jiān)管體系主要的局限性和風險在于該制度除了要求企業(yè)有足夠的專業(yè)知識履行“ALARP原則”，還要求監(jiān)管者具備專業(yè)知識和經驗來識別最佳實踐。此外，如果監(jiān)管者過度依賴企業(yè)的自律性，導致企業(yè)注重安全生產資料檔案而不是安全管理本身的現(xiàn)狀難以好轉。上述局限性也是目前關于基于“規(guī)則”的指令性法規(guī)與基于“目標設定”的安全例證制度的優(yōu)缺點的爭論仍在繼續(xù)的原因。

3 “盡職照管”安全生產監(jiān)管機制

結合國內安全生產現(xiàn)狀，生搬硬套國外所謂的經驗或標準顯然是不可取的，鑒于上述兩種監(jiān)管體系的優(yōu)劣勢及自貿區(qū)臨港新片區(qū)區(qū)內企業(yè)業(yè)態(tài)，建議創(chuàng)新性地執(zhí)行“盡職照管”的安全生產監(jiān)管機制?！氨M職照管”監(jiān)管機制的核心思想是在設定的框架下將安全生產責任完全下放，比如當前的標準化、雙重預防機制、ISO45001，能否讓企業(yè)自選？監(jiān)管機構不強制按某一種體系來考評，企業(yè)只要根據(jù)實際情況選定一種適用的即可。監(jiān)管機構負責設計管理框架，由企業(yè)的第一責任人通過提交書面“保證信”的形式來實現(xiàn)，“保證信”內要明確闡述如何實踐或實施管理框架的計劃，包括確保運營的合規(guī)性、如何負責組織資源、使用何種管控工具、如何實施考核兌現(xiàn)等內容?！氨ＷC信”經過監(jiān)管部門認可后，代表雙方事先達成一致，這也為后期的監(jiān)管提供了依據(jù)，同時監(jiān)管者也可為企業(yè)提供必要的支持，比如派出專家進行現(xiàn)場支持等。如此一來，監(jiān)管機構和企業(yè)雙方被統(tǒng)一到如何實現(xiàn)管理框架計劃的目標上了，雙方共同的關注點是解決安全生產中遇到的實際問題，通過實踐過程中的逐步完善與持續(xù)改進，企業(yè)的安全管理水平會穩(wěn)步提升，監(jiān)管部門的任務也得以保證，實現(xiàn)雙贏。“盡職照管”監(jiān)管機制不僅僅適用于政府或行業(yè)監(jiān)管部門，也同樣適用于集團公司性質的大型企業(yè)。

“盡職照管”監(jiān)管機制將安全生產責任重心放在了企業(yè)一方，也是促使企業(yè)真正落實其安全生產主體責任的方式之一。該機制既要求企業(yè)采用“保證信”積極管理風險，又對控制措施作一些具體的技術要求，是一個“目標設定”和“規(guī)則”指令性規(guī)章的綜合體。更宏觀地看，“盡職照管”監(jiān)管機制也是“以人為本”和“全員參與”的安全管理理念的體現(xiàn)，因為在企業(yè)提交的“保證信”中，需要橫向涵蓋所有的部門，縱向囊括從領導層到一線員工的所有人，而“保證信”的討論制定必須依靠員工的充分參與，是一種對員工在企業(yè)安全管理中的作用與地位的肯定，也可以大大減少員工之間、管理人員和一線員工在安全管理上的沖突或矛盾，還可以調動和激發(fā)員工參與安全管理的積極性和創(chuàng)造性。“保證信”的討論制定本身也是員工安全培訓教育的過程，水漲船高，員工安全知識技能的增加與公司安全管理效率形成良性互動，員工會逐步提高解決安全工作中實際問題的能力，企業(yè)會逐漸改善安全生產條件，這也是一個企業(yè)和員工共同受益的“雙贏”過程。

不論何種安全生產監(jiān)管體系，其背后的出發(fā)點是一致的，就是控制風險，遏制生產安全事故的發(fā)生。一個新的機制在實施推廣中，未經深入研究或未在適當?shù)胤絿乐斣圏c，盲目在更大范圍示范或推廣應用往往會造成更大的隱患，也必然會出現(xiàn)一些新的問題或矛盾，比如企業(yè)重承諾低執(zhí)行，說一套做一套，進而導致安全管理水平下降;再如監(jiān)管機構成為甩手掌柜等。配合區(qū)內空間布局分區(qū)逐步實施，自貿區(qū)臨港新片區(qū)具備作為試點條件，可在新片區(qū)現(xiàn)代服務業(yè)開放區(qū)核心區(qū)先行先試，同時加大對企業(yè)違規(guī)行為的處罰力度和對監(jiān)管機構的考核力度，抓住安全監(jiān)管重心，以此規(guī)避試行過程中出現(xiàn)的漏洞，逐步化解實施中出現(xiàn)的新的矛盾，只要著眼于未來，積極學習和探索新的安全監(jiān)管辦法，相信“盡職照管”監(jiān)管機制會有成熟的一天！

參考文獻

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