文/本刊記者 楚峰

路通了，車來了，致富希望也來了！隨著四好農(nóng)村路的大力發(fā)展和推進，我國農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運輸服務(wù)發(fā)展取得了階段性成效。

早在2011 年，交通運輸部發(fā)布《關(guān)于積極推進城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展的意見》，明確了今后一個時期城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展的目標任務(wù)和保障措施。

隨后，《關(guān)于開展城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展水平評價有關(guān)工作的通知》《關(guān)于穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)交通運輸一體化提升基本公共服務(wù)水平的指導(dǎo)意見》《關(guān)于開展城鄉(xiāng)交通運輸一體化建設(shè)工程有關(guān)事項的通知》等文件相繼出臺，進一步加快推進城鄉(xiāng)交通運輸一體化建設(shè)。

2017 年，交通運輸部組織北京市懷柔區(qū)、天津市武清區(qū)、河北省平泉縣等52 個縣（區(qū)、市）開展第一批城鄉(xiāng)交通運輸一體化示范縣創(chuàng)建工程；2020 年，這一批示范創(chuàng)建工程迎來了驗收期。

可以看出，國家層面在推進城鄉(xiāng)交通運輸一體化方面下足了功夫，各地也是鉚足了勁兒開展工作。農(nóng)村公交開到家門口、村民坐上公交上城里吃早餐、村子里也能收快遞、村里的土特產(chǎn)進城了……串村成線，連線成網(wǎng)，城鄉(xiāng)交通運輸一體化這張大網(wǎng)正在編織而成。

城鄉(xiāng)公交為村民提供了出行的便利

成績背后，這些問題不能忽視

城鄉(xiāng)交通運輸一體化已經(jīng)取得了一定的成績，但是，建設(shè)和發(fā)展過程中存在的問題也不能忽視?！稗r(nóng)村交通與城市相比仍然十分滯后。”在交通運輸部組織開展的“四好農(nóng)村路”科技創(chuàng)新成果交流會上，交通運輸部科學(xué)研究院高級工程師周一鳴在作主題分享時表示，“特別是城鄉(xiāng)交通運輸網(wǎng)絡(luò)不協(xié)調(diào)、銜接不順暢、政策不配套、整體發(fā)展水平不高等問題依然存在?！?/p>

周一鳴深入分析導(dǎo)致這些問題的主要有五方面：一是各方對城鄉(xiāng)交通運輸一體化相關(guān)概念認識存在誤區(qū)，各主體職責(zé)分工不明確；二是我國地區(qū)間發(fā)展水平差異大，缺少科學(xué)的發(fā)展類型劃分方法，導(dǎo)致無法準確判斷各地發(fā)展方向以及因地制宜制定政策措施；三是部分地區(qū)發(fā)展模式固化、技術(shù)方法落后，缺乏有效手段去解決關(guān)鍵問題并打破困境；四是相關(guān)頂層制度設(shè)計和政策策略體系尚不健全，推進工作碎片化，整體成效不顯著；五是缺少科學(xué)的評價體系和評價標準，針對不同發(fā)展類型的地區(qū)，無法對其發(fā)展水平作出客觀全面的評價。

“針對這些問題，我國亟需一整套有效的推動城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展的技術(shù)方法和政策機制?！敝芤圾Q解析，“要在充分認識我國國情的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際的發(fā)展需求，提出城鄉(xiāng)交通運輸一體化發(fā)展的內(nèi)涵和外延，明確涉及其中的各個主體的職責(zé)分工；要完善頂層設(shè)計和建設(shè)標準，為指明工作方向提供參考；要完善關(guān)鍵技術(shù)方法和推進手段；要構(gòu)建發(fā)展水平評價體系和評價指標?！?/p>

長期以來，周一鳴及她所在的研究團隊持續(xù)關(guān)注城鄉(xiāng)交通運輸一體化領(lǐng)域，在相關(guān)方面開展了一些科技項目研究，取得了一些科技成果，為部和地方開展相關(guān)工作提供了支持和服務(wù)。

深耕行業(yè)，完善基礎(chǔ)理論研究

到底該如何定義城鄉(xiāng)交通運輸一體化？事權(quán)劃分如何進行？各地發(fā)展情況不一，怎么具體進行城鄉(xiāng)交通運輸一體化發(fā)展？

為了解決這一系列問題，周一鳴她們首先開啟了城鄉(xiāng)交通運輸一體化相關(guān)的基礎(chǔ)理論研究。只有補好基礎(chǔ)理論的短板，才能讓城鄉(xiāng)交通運輸一體化相關(guān)技術(shù)和相關(guān)工作穩(wěn)步發(fā)展。

“首先，我們針對目前各方認識還不是很統(tǒng)一的問題，進行了基礎(chǔ)理論的完善。為了統(tǒng)一各方對于城鄉(xiāng)交通運輸一體化的認識，對相關(guān)定義、業(yè)務(wù)范圍以及基本特征進行了研究和梳理?！敝芤圾Q介紹。

城鄉(xiāng)交通運輸一體化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市和農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運輸服務(wù)組織、政策法規(guī)標準，實現(xiàn)城鄉(xiāng)交通運輸全面、協(xié)調(diào)發(fā)展的發(fā)展戰(zhàn)略。業(yè)務(wù)范圍涉及城鄉(xiāng)交通基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)客運、城鄉(xiāng)物流、發(fā)展環(huán)境四個方面，涵蓋整體性、銜接性、公平性和共享性四個基本特征。

“其次，我們完善事權(quán)劃分理論，對涉及其中的相關(guān)主體，包括相關(guān)部委、地方政府以及相關(guān)運輸企業(yè)在其中應(yīng)該發(fā)揮的作用、職責(zé)分工、責(zé)權(quán)清單進行了梳理和明確。”周一鳴進一步分析，“在相關(guān)部委的角色及職責(zé)分工方面，明確了交通運輸、財政、發(fā)改、公安、農(nóng)業(yè)、供銷、旅游、商務(wù)等部門的職責(zé)分；在地方人民政府的責(zé)權(quán)清單方面，明確了城鄉(xiāng)交通運輸領(lǐng)域基本屬于地方事權(quán)，地方人民政府在推勱城鄉(xiāng)交通運輸一體化過程中起到非常關(guān)鍵的作用；在 相關(guān)運輸企業(yè)的角色方面，明確企業(yè)是市場的主體，也是服務(wù)的提供者，要注意發(fā)揮企業(yè)的主導(dǎo)作用?！?/p>

“最后，我們通過各個地方不同的發(fā)展情況，對各類型的地區(qū)進行劃分，總體分為城鄉(xiāng)一元型、融合型和二元型三種類型地區(qū)，并且對各種類型的地區(qū)進行了特征分析以及屬性研究。”周一鳴說。

周一鳴詳細介紹，所謂城鄉(xiāng)一元型，是指經(jīng)濟基礎(chǔ)好、城鎮(zhèn)化率高、人口密度大，客、貨運流強度大、已基本實現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)全覆蓋的區(qū)縣，全域發(fā)展水平高且發(fā)展均衡；所謂城鄉(xiāng)融合，是指經(jīng)濟基礎(chǔ)較好、城鎮(zhèn)化率相對較高、人口密度較大，已有一定設(shè)施基礎(chǔ)，戒有較強影響力的中心城區(qū)、人口相對集中、經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿^大的區(qū)縣；所謂城鄉(xiāng)二元型，是指經(jīng)濟基礎(chǔ)較差、城鎮(zhèn)化率較低、人口密度較小、設(shè)施較為滯后、客貨運需求不穩(wěn)定，戒地域面積較大、人口分布分散、地形條件復(fù)雜、經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿^弱的區(qū)縣。

城鄉(xiāng)交通運輸一體化技術(shù)框架體系

孜孜不倦，找尋關(guān)鍵破解技術(shù)

具體到執(zhí)行層面，“我們從需求預(yù)測到一個地區(qū)的城鄉(xiāng)交通運輸供給能力分析，然后再講需求和供給相匹配，分析出這個地區(qū)到底存在什么問題，針對這些關(guān)鍵問題提出關(guān)鍵破解技術(shù)?！敝芤圾Q介紹。

在需求預(yù)測方面，首先建立了一套不同發(fā)展類型的類型識別技術(shù)，通過構(gòu)建類型識別指標體系，對包括經(jīng)濟發(fā)展水平、社會發(fā)展水平、人口分布情況、道路發(fā)展水平、地區(qū)地形地貌、發(fā)展?jié)摿Φ纫幌盗兄笜诉M行分析；然后，通過基于集成賦權(quán)方法的發(fā)展類型量化模型、K-means 聚類分析的發(fā)展類型判斷模型，判斷出一個地區(qū)的發(fā)展類型，對每一種發(fā)展類型的分類別的發(fā)展需求進行預(yù)測。

在供給分析方面，該如何判斷一個地區(qū)城鄉(xiāng)交通運輸實際能夠提供的供給能力呢？基于此，周一鳴她們研究開發(fā)了發(fā)展水平評價技術(shù)。首先，分別從設(shè)施建設(shè)、服務(wù)質(zhì)量、運營管理三個方面構(gòu)建了一套完整的城鄉(xiāng)交通運輸一體化評價指標體系，對于每一個指標分類型的給出了判定的評價標準，以此科學(xué)合理地評價不同類型地區(qū)的各個方面的發(fā)展水平；其次，建立了基于模糊綜合評價的城鄉(xiāng)交通運輸一體化評價模型，通過這個模型可以對該地區(qū)的城鄉(xiāng)交通運輸供給的綜合能力給出一個合理的判定。

“通過前序需求預(yù)測以及供給能力分析，通過兩者匹配就可以得到一個地區(qū)的城鄉(xiāng)交通運輸一體化發(fā)展的關(guān)鍵問題在哪兒?！敝芤圾Q緊接著說，“針對關(guān)鍵問題，我們分方向進行關(guān)鍵技術(shù)探索。”

比如，針對城鄉(xiāng)運輸通道布局不合理的問題，構(gòu)建了一整套城鄉(xiāng)運輸通道布設(shè)技術(shù)，包括城鄉(xiāng)客運走廊判斷技術(shù)和城鄉(xiāng)貨運通道布設(shè)技術(shù)；針對城鄉(xiāng)交通運輸樞紐布局，設(shè)計了兩階段規(guī)劃方法，可以使不同性質(zhì)的交通場站銜接方便，在整個城鄉(xiāng)交通運輸銜接過程中到達和再出發(fā)這兩個階段之間進行有效承接；針對客貨運輸組織，進行了一定的技術(shù)探索，在客運方面兼顧乘客感受、企業(yè)利益，將兩者最大優(yōu)化，建立了城鄉(xiāng)公共客運線路發(fā)車頻率優(yōu)化模型，在貨運方面抓住信息化這一關(guān)鍵點，提出農(nóng)村物流公共信息平臺構(gòu)建的實施方案，指導(dǎo)各地推進城鄉(xiāng)物流信息化平臺的建設(shè)。

要統(tǒng)一各方對于城鄉(xiāng)交通運輸一體化的認識

此外，在政策機制設(shè)計方面，周一鳴她們從國家層面和地方實際操作層面出發(fā)，主要從政策綱領(lǐng)、考核機制、示范機制、方案編制四個方面來進行政策機制設(shè)計。第一層面，針對目前很多工作處于碎片化的問題，對研究推進工作總體思路進行了設(shè)計，研究起草了由十一部委出臺的《關(guān)于穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)交通運輸一體化提升基本公共服務(wù)水平的指導(dǎo)意見》（交運發(fā)〔2016〕184 號），提出了總體原則、8 個100%發(fā)展目標和主要任務(wù)。第二層面，建立了每年一次的全國城鄉(xiāng)交通運輸一體化發(fā)展水平的評價考核機制，制定了評價方法、實施辦法、保障體系。第三層面，推進了城鄉(xiāng)交通運輸一體化示范縣創(chuàng)建工作的技術(shù)支持，制定了評價方法、實施辦法、驗收評定方法、好經(jīng)驗推廣等等一系列創(chuàng)建機制。第四層面，從實際推進工作出發(fā)，從規(guī)劃、建設(shè)、資金、運營、管理等多個方面提出了地方層面上推進城鄉(xiāng)交通運輸一體化的推進方案以及政策、相關(guān)制度推進的技術(shù)方法。

“為了更好地讓我們的研究成果具備實操性，我們利用政策機制研究成果，支撐了多省級‘城鄉(xiāng)交通運輸一體化建設(shè)工程’的頂層設(shè)計和試點實施；利用推進關(guān)鍵技術(shù)辦法，有針對性的選取了部分典型區(qū)縣，為其制定推進一體化發(fā)展的具體實施方案不措施辦法?！敝芤圾Q介紹，“為了讓工作更加科學(xué)準確可操作，我們研究開發(fā)了類型劃分、模式選擇、水平評價等軟件。”

“通過十幾年不斷的研究應(yīng)用，我們的技術(shù)成果有力推動了交通運輸引導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實踐，大幅提升了我國城鄉(xiāng)交通運輸一體化發(fā)展水平，發(fā)展水平達到AAA 級以上的區(qū)縣超過90%，達到AAAA 級以上的區(qū)縣超過60%?！敝芤圾Q總結(jié)道，“下一階段，我們將繼續(xù)深化研究，積極推廣應(yīng)用，進一步用我們的相關(guān)技術(shù)去推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。”