張林琳

黨的十九屆五中全會指出:“和平與發(fā)展仍然是時代主題,人類命運共同體理念深入人心,同時國際環(huán)境日趨復雜,不穩(wěn)定性不確定性明顯增加?！瓐猿謱嵤└蠓秶?、更寬領域、更深層次對外開放?！盵1]隨著全球一體化進程不斷推進和我國對外開放程度愈加深化,國際合作與交流不斷擴大,擁入我國境內(nèi)的外籍人士猛增,涉外案件數(shù)量也大幅度增長。以鄭州為例,臨時居住外籍人口(居留時間在180天以內(nèi))在2013年約為8萬人次,到2019年增長至23萬人次。常住人口2018年為4 688人次,2019年為5 526人次,2020年在嚴峻疫情形勢下依然有2 941人次。涉外案件2018年為130余起,2019年增至219起。①根據(jù)鄭州市出入境管理處內(nèi)部資料整理。這些外籍人員來自世界各地,受不同國家和地區(qū)文化的影響,呈現(xiàn)出結構層次復雜、活動范圍大等特點。外籍人員的不斷增加在促進城市經(jīng)濟發(fā)展的同時,也給公共安全和社會管理帶來了諸多風險,特別是在當下,還需嚴防嚴控境外病例的輸入,涉外警務工作的壓力陡然倍增。當下的涉外管理模式和隊伍結構難以適應深層次對外開放下的新的警務工作形勢。在新形勢下,如何把“大外管”理念滲透到涉外管理工作的各個層面,如何整合最優(yōu)化警力資源,是值得思考和探討的問題。

一、河南省涉外警務工作現(xiàn)狀與存在的問題

(一)信息收集能力偏弱,失控漏管風險大

信息是管理外籍人員與防控涉外案件的基礎。當下河南省涉外案件中,占比最大的“三非人員”(非法入境人員、非法居留人員、非法就業(yè)人員)案件,大多是因情報信息獲取不及時或欠缺而導致的。

對于管理難度最大、最容易失控漏管的散居外籍人員,公安機關尚無十分有效的措施來獲取相關信息。其一,我國法律要求入境外籍人員主動到當?shù)嘏沙鏊k理住宿登記,這就需要外國人知曉中國法律法規(guī)并自覺遵守,基層公安機關處于較為被動的“等待上門”登記狀態(tài)。雖然社區(qū)民警會定期入戶走訪,但在摸排中發(fā)現(xiàn)并登記的情況少之又少。其二,對外籍人員住宿登記依靠手工錄入,難免會出現(xiàn)信息漏登、錯登。其三,目前我國邊防檢查和出入境管理兩個部門對入境人員的統(tǒng)計使用的系統(tǒng)平臺信息共享機制不暢。

(二)涉外管理措施落實困難

基層公安民警對轄區(qū)內(nèi)外籍人員情況的掌握情況不理想。涉外管理工作要求民警對本轄區(qū)外籍人員住宿登記的申報率要達到99%以上,及時率要達到98%以上。但實際工作中因種種原因很難達到這一要求。

按照規(guī)定,派出所民警應通過日常巡查、路面盤查、小區(qū)檢查、回訪走訪等方式,主動發(fā)現(xiàn)在本轄區(qū)活動的外籍人員是否按規(guī)定申報登記,但警務實踐中通過走訪和巡查、檢查主動發(fā)現(xiàn)的外籍人員少之又少。來自東亞國家的外籍人士,其外表特征與本地人員無明顯區(qū)別,更增加了識別的難度。

按照規(guī)定,社區(qū)民警應根據(jù)住宿登記信息對轄區(qū)內(nèi)外籍人員定期回訪,了解其住宿登記情況有無變動,并進行法律法規(guī)宣傳。這就要求民警不僅要全面掌握外籍人員基本情況,還要了解外籍人員的個人詳細情況。但是在實際工作中,往往會因警力不足未能按期回訪或疲于應付,僅簡單核對基本信息。這就為涉外管理工作留下了隱患。

(三)對基層涉外案件反應被動、低效

“外事無小事”,對涉外案件的處置尤其需要快速反應和周密謹慎。國人對外籍人員的違法犯罪行為容忍度低,在案件發(fā)生時容易圍觀起哄。在案件處置過程中稍有不慎就容易使事態(tài)擴大,甚至被別有用心的外媒炒作、造成惡劣影響。許多基層民警在遇到涉外案件時反應不夠敏銳,因對案件的處置程序和相關法律法規(guī)不熟悉而存在“不敢管、不會管”的畏難情緒,因經(jīng)驗不足而出現(xiàn)涉案證據(jù)固定不及時、管控措施不恰當、詢問筆錄制作不全面、法律文書制作不規(guī)范等情況。

在處置涉外案件時,語言溝通不暢也會使公安機關陷于被動地位?；鶎用窬谟龅酵鈬饲笾暮唵尉闀r,還可以借助“外管通”App進行簡單的翻譯交流。在遇到較復雜涉外案件時,語言障礙使民警對警情不能及時做出反應。多數(shù)時候依靠臨時聯(lián)系社會翻譯外援,或向出入境管理處外事民警求助,案件的處置效率得不到保證。在審訊外籍違法人員時因語言不通,辦案民警無法判斷社會翻譯提供的訊問筆錄是否準確。采用多名翻譯分別訊問同一名犯罪嫌疑人,對筆錄進行比對分析,雖然有利于保證筆錄的準確性,但增大了公安機關處理案件的工作量,也增大了辦案成本。

二、河南省涉外警務問題原因分析

(一)涉外管理風險防控體系不合理

信息網(wǎng)絡不能做到無縫銜接。邊防檢查、出入境管理、治安、刑偵、國保、反恐等部門各自有獨立的管理系統(tǒng),僅在遇到警情時進行個案溝通,信息共享渠道不暢。

公安機關與各基層組織配合運作不科學。外籍人員在境內(nèi)活動范圍大、涉及領域廣、入境事由多,涉外管理工作只靠公安一家單打獨斗很難奏效?，F(xiàn)行管理運作模式?jīng)]有充分調(diào)動社區(qū)居委會、物業(yè)管理、房屋中介、保安大隊等基層組織的積極性,尚未建立健全切實有效的社區(qū)內(nèi)公安機關與各基層部門統(tǒng)籌配合的涉外管理服務機制。

涉外管理防控宣傳不到位。沒有充分利用社區(qū)居委會、社區(qū)警務室、宣傳欄、電梯間宣傳牌、電子顯示屏等媒介,向外籍人士出租屋業(yè)主、房地產(chǎn)中介、涉外單位、餐飲娛樂場所和社區(qū)居民等進行涉外法律法規(guī)宣傳。許多外籍人員對我國法律法規(guī)不了解,我國很多公民也沒有涉外管理防控風險意識。公安機關對涉外管理知識宣傳教育明顯不足,不能充分調(diào)動社會力量,無法發(fā)揮群防群治的作用。

(二)基層涉外管理隊伍不健全

隨著入境外籍人員數(shù)量和涉外案件不斷增長,涉外管理工作任務也愈加繁重,警力配備明顯不足。因警力資源短缺,涉外事務較少的分局一般沒有專職涉外民警,多由年輕戶籍民警兼任外籍人員管理錄入工作。這些民警的外語基礎普遍較弱,在實際工作中因業(yè)務不熟難免遇到各種問題。派出所自身事務繁重、警力緊張,很難有充足的警力應對摸排走訪、倒查回訪、小區(qū)檢查等動態(tài)管控工作。

2019年河南省警務改革之后,各個分局成立了出入境管理大隊,地市級公安機關一些涉外警情較多的分局挑選了有一定英語基礎的年輕民警作為專職涉外民警。許多民警雖然在學校時通過了英語四六級考試,但口語表達和溝通交流仍是弱項,“聽不懂、張不開口”的情況較為嚴重。多數(shù)年輕民警對外管涉及的法律法規(guī)知識不熟悉、對異國風俗文化不了解、工作實踐經(jīng)驗不足,在遇到稍復雜的涉外警情時處置不及時、不妥善的情況時有發(fā)生。部分民警對涉外管理工作的重要性和緊迫性認識不足,對涉外警務風險防控預估不到位,存在被動應付完成任務的心態(tài),工作積極性不高。

(三)復合型涉外警務人才匱乏

新形勢下涉外警務工作所涵蓋的范圍越來越廣,涉外案件處置難度相應增大。涉外案件的復雜性和特殊性對辦案人員的素質提出了更高的要求,需要具有國際視野、通曉相關法律法規(guī)、熟練使用外語、掌握警務實戰(zhàn)技能的復合型涉外警務人才。涉外警務是一門新興的、適應新形勢下公安工作發(fā)展需要的公安學科,相比于其他傳統(tǒng)公安專業(yè)人才培養(yǎng)起步晚、招生規(guī)模小。[2]目前全國只有六所公安院校開設涉外警務專業(yè)并進行招生,河南警察學院剛剛獲批開設涉外警務專業(yè)但還未開始招生,其他省份公安高校涉外警務專業(yè)畢業(yè)生進入河南省公安系統(tǒng)就業(yè)的非常少。這就導致河南省公安隊伍中復合型涉外警務人才嚴重匱乏。

三、河南省涉外警務工作優(yōu)化策略

(一)優(yōu)化管理體系,加強科技建設

科學合理的機構設置和涉外管理運作模式是做好外籍人員管理與服務的基本制度保障。涉外警務是一項綜合性社會管理與服務工作,僅依賴公安一家很難高效處理涉外問題。因此,在頂層設計方面,要完善區(qū)域、部門之間的協(xié)作機制,高效配置外管資源,最大限度優(yōu)化組合各類涉外管理力量;要加強與外專、人社、外事、工商、教育等政府部門的聯(lián)動與合作,打破職能部門間的體制壁壘,凝聚管理合力,使工作業(yè)務由橫向疊加向縱深整合轉變;建立由公安機關牽頭、各職能部門統(tǒng)籌協(xié)作的高效運轉工作機制。在基層制度設計方面,要充分運用社會團體、機構、民營單位和群眾的力量,利用各類媒體加大外管教育宣傳力度,增強民眾的涉外風險防控意識;對涉外單位加大監(jiān)管力度,壓實主體責任;同時對轄區(qū)信息員、涉外單位聯(lián)絡員等進行外國人管理相關的法律法規(guī)和業(yè)務工作的培訓,提高其協(xié)助公安機關開展涉外管理工作的能力;在社區(qū)繼續(xù)普及建設“外國人管理服務站”,調(diào)動各社區(qū)基層組織,通過方案布置、任務分解等形式,確立權責明確、務實高效的社區(qū)外國人管理服務聯(lián)動機制[3]33;形成多主體齊抓共管、協(xié)同聯(lián)治、標本兼治的基層涉外管理新格局。

注重科技興警,在警力資源緊張的情況下向科技要警力、要戰(zhàn)斗力?？梢钥紤]將邊檢等涉外管理職能部門整合到統(tǒng)一管理平臺下,實現(xiàn)統(tǒng)一管理平臺下各系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)和信息主動推送。將基層公安外籍人員管理系統(tǒng)納入大平臺子系統(tǒng),實現(xiàn)隨時隨地的信息網(wǎng)絡互通。出入境管理局和派出所直接通過平臺的信息推送獲取外籍人員動態(tài),掌握信息主動權,可以有效降低失控漏管概率。在日常涉外管理工作中,要改進傳統(tǒng)外管受理審批方式,著力推動開展網(wǎng)上業(yè)務辦理、無紙化審批、信息自助在線查詢等功能,在為外籍人員提供方便的同時大幅度提高基層公安涉外管理工作效率。

(二)提高涉外管理人員素質

涉外警務工作要求公安民警具有較高的政治性、原則性、專業(yè)性,在工作中不僅能熟練運用專業(yè)知識正確處理涉外案事件,還要維護國家形象和人民利益。涉外工作敏感度高,尤其在執(zhí)行大型安保任務和接觸敏感人物時,一旦處理不當容易上升為外交矛盾,民警要有高度的保密意識和嚴謹?shù)墓ぷ髯黠L。強化責任擔當和紀律意識,要從思想上認識到涉外管理工作的重要性和緊迫性。加強公安隊伍意識形態(tài)建設,各級公安機關都要將學習黨的方針政策貫穿始終[4],嚴格學習和考評制度。

涉外案件的處置對辦案人員的專業(yè)素養(yǎng)要求較高,調(diào)查取證時不僅要向外國人講明我國法律法規(guī),還應注意禮貌用語和談話邏輯,并在了解外國文化的基礎上尊重他國風俗習慣和宗教信仰。[5]首先,要合理部署分配警力,調(diào)整現(xiàn)有警力布局,深挖、選拔公安隊伍中外語水平較高的民警加入涉外管理隊伍。其次,大力開展對基層公安外管隊伍的培訓,繼續(xù)加大“五進”培訓力度。除了分局出入境民警的培訓,還要對派出所、治安、交通、巡防等警種進行涉外管理基礎業(yè)務知識的培訓,著重培訓涉外案事件查處方面的業(yè)務知識和基礎警務英語的表達能力。加強校局合作,推動公安涉外管理隊伍向專業(yè)化邁進。

(三)加強專業(yè)院校涉外警務人才培養(yǎng)

其一,應從頂層設計方面統(tǒng)籌謀劃人才培養(yǎng)的政策和統(tǒng)一行業(yè)標準,各開設涉外警務專業(yè)的公安高校加強溝通交流,相互學習借鑒,在共識標準下形成各具區(qū)域特色的人才培養(yǎng)模式,協(xié)同完成涉外警務人才培養(yǎng)工作,為一線公安隊伍輸送優(yōu)秀人才。 其二,涉外警務屬于交叉學科,涵蓋公安學、法學、移民管理、國際關系、外語等。[6]要厘清這些學科或專業(yè)之間的關系,在課程設置上避免交叉重復,圍繞法律掌握與運用、偵查實踐技能、外語溝通這三項涉外警務工作核心能力,構建既彰顯職業(yè)特點又適應未來區(qū)域發(fā)展需要的課程體系。其三,要優(yōu)化教學資源、創(chuàng)新培養(yǎng)方式,深層推進校局合作的雙向交流與培養(yǎng)機制。合作交流需破除障礙因素,切實實現(xiàn)“深層次、全方位、立體化”的合作。[2]學生應通過深入警務實踐將理論與實戰(zhàn)融會貫通、學以致用,掛職教師應運用前沿的學術理論知識助益涉外公安工作實際,公安實戰(zhàn)教官應通過分享一線涉外事務的處置經(jīng)驗并指導教學,真正實現(xiàn)優(yōu)勢資源的整合。

綜上所述,解決當下河南省涉外警務工作中存在的問題,應積極探索各外管部門間的協(xié)作機制,形成齊心聚力、協(xié)同聯(lián)動的涉外警務工作新模式。應把“科技興警”的理念落到實處,加大科技投入,將最前沿技術應用到涉外管理工作中,利用強大的信息技術網(wǎng)絡來保證情報信息的全面、暢通,確保河南公安涉外管理工作的穩(wěn)步推進。應注重對各級公安涉外管理隊伍的培訓,增強民警思想認識、提升民警公安業(yè)務水平和語言能力。公安院校應該緊緊圍繞公安涉外管理工作的現(xiàn)實需要,優(yōu)化人才培養(yǎng)方案,完善課程體系,培養(yǎng)政治意識強、職業(yè)素養(yǎng)高、外語能力精的新時代復合型涉外警務人才,助力河南省涉外管理工作健康發(fā)展。