劉 洋

(四川省都江堰東風渠管理處，成都，610081)

1 東風渠灌區(qū)涉河(渠)工程建設(shè)管理背景

東風渠管理處灌區(qū)位于成都平原腹心，是都江堰的重要組成部分，既是四川省經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū)，也是四川政治、經(jīng)濟、文化的中心地帶。東風渠水利工程擔負著四川盆地中西部地區(qū)成都、眉山、資陽3個市、22個縣(市、區(qū))19.47萬hm2農(nóng)田的灌溉用水、成都市50多家重點企業(yè)和城市生活供水以及防洪、發(fā)電、漂水、水產(chǎn)、養(yǎng)殖、林果、旅游、環(huán)保等多項目標綜合服務(wù)，是促進四川省國民經(jīng)濟發(fā)展不可替代的水利基礎(chǔ)設(shè)施。灌區(qū)內(nèi)水網(wǎng)星羅密布，在成都建設(shè)國家級中心城市的大背景下，建設(shè)公園城市，建設(shè)天府新區(qū)、東部新區(qū)，建設(shè)上千公里綠道，每年新建上百公里的地鐵。東風渠灌區(qū)涉河(渠)工程建設(shè)日益增多，僅2019年灌區(qū)內(nèi)就達到107個，東風渠管理處簽訂正式占用協(xié)議72份；2020年上半年東風渠管理處簽訂正式占用協(xié)議40份。

2 涉河(渠)項目管理現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 社會對涉河(渠)工程審批意識淡薄

由于東風渠灌區(qū)地處四川經(jīng)濟中心位置，建設(shè)項目繁多，很多涉河(渠)項目系國家、省、市重點項目，工期緊，任務(wù)重。而建設(shè)單位對涉河(渠)項目審批意識淡薄，尤其是首次涉河(渠)的項目和公司，往往工程進展到涉河(渠)部分，被現(xiàn)場巡渠人員發(fā)現(xiàn)并阻攔，才意識到涉河(渠)工程要履行報批程序。在不熟悉河道管理部門對涉河(渠)工程的具體要求的情況下，涉河方案往往很難一次性通過。

2.2 涉河(渠)工程建設(shè)審批流程耗時長

正常情況下，在河道管理單位對方案進行初步審查且滿足要求的情況下，上報省水利廳評審，水利廳由河管處或農(nóng)田水利局安排專家組織審查，審查通過后下批文。同時要求建設(shè)單位與水利工程管理單位簽訂占用協(xié)議，繳納建設(shè)保證金，再由水利工程管理單位出具同意施工的公函，整個審批流程才算完成。一個工程從遞交資料到拿到最終批復，短則兩三個月，長可達1至2年。

大運會主會場東安湖片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目東干渠鋼便橋工程，此類工程屬于臨時工程，僅用于施工通道，工程完工后會予以拆除，屬于省級重點項目，工期緊、任務(wù)重；新都二臺子社區(qū)污水管道穿越北干渠工程，屬于社區(qū)自籌資金，項目小，旨在將社區(qū)污水接入市政污水管網(wǎng)，一天的工程量。但只要涉及到河渠建設(shè)，卻依然要求履行報批程序。

達成線成都北至城廂段增建二線工程將會跨越毗河及北干渠，按照程序，須將兩處跨越工程分開報批，準備報批資料，由東風渠管理處分兩次上報水利廳，無疑增加了企業(yè)及水管單位的時間和人力成本。

2.3 基層管理人員管理水平參差不齊

涉河(渠)工程管理是一項專業(yè)性很強的工作，要求工作人員既要有工程管理專業(yè)知識，又要具備一定的法律知識，每項涉河(渠)工程的情況又各有不同，這也要求工作人員具備一定駕馭復雜局面的能力。都江堰灌區(qū)面積大，涉及范圍廣，對管理人員的需求量大，同時也要求管理人員具備責任心。

2.4 水利工程管理用地確權(quán)劃界不清

水利工程管理用地確權(quán)劃界不清，直接導致土地產(chǎn)權(quán)沒有保障。新的《四川省水利工程管理條例》適用于都江堰水利工程，條例中規(guī)定渠道按輸水過流量，分別從填方渠道坡腳或者挖方渠道渠頂向外劃定0.5m至8m為管理范圍。事實上，東風渠灌區(qū)大量渠道管理范圍內(nèi)的土地并未確權(quán)頒證，甚至有些已經(jīng)確權(quán)水利工程用地也存在“一地兩主”的情況，土地界限不明確。同一塊土地，水利工程管理單位能拿出產(chǎn)權(quán)證證明是水利工程用地，當?shù)鼐用褚材苣贸鲞@塊土地的產(chǎn)權(quán)證。

東風渠老南干渠紅蓮老渠道，位于天府新區(qū)正興街道田家寺社區(qū)四組，雙流國土局于1997年10月17日為東風渠管理處頒發(fā)了老南干渠全渠段國有土地使用證(編號：雙國用〔1994〕字第2512020號)，明確老南干渠管理范圍內(nèi)國有土地使用權(quán)屬東風渠管理處所有，并經(jīng)水利廳備案。但成都保利天新房地產(chǎn)開發(fā)有限公司于2017年10月通過正規(guī)土地拍賣程序同樣獲取了部分土地的產(chǎn)權(quán)，約1.52hm2，并用于房地產(chǎn)開發(fā)及綠化打造，東風渠管理處并不知情，也未能得到任何形式的補償和置換。

由于河湖及渠道周邊的管理范圍不清晰、土地權(quán)屬不明確，水利工程管理單位很難管理或監(jiān)督執(zhí)法，而這也一定程度影響了水生態(tài)、水環(huán)境和水利工程安全運行。

2.5 水利工程管理單位執(zhí)法權(quán)定位模糊

東風渠管理處屬于水利廳直屬公益二類事業(yè)單位，單位性質(zhì)決定了進行管理時放不開手腳。對于未經(jīng)審批的涉水工程建設(shè)應(yīng)依法叫停，但各管理站進行現(xiàn)場監(jiān)督管理時鑒于身份問題有些束手束腳，就連東風渠水政科對違建項目進行執(zhí)法時，執(zhí)法證能不能使用都成問題，也無法對其進行行政處罰，只能上報省水利廳。事業(yè)單位的性質(zhì)也決定了東風渠管理處不具備行政審批權(quán)，凡是涉河(渠)項目不論大小均要上報水利廳進行審批，在是否擁有執(zhí)法權(quán)和審批權(quán)上定位模糊。

3 涉河(渠)項目管理措施及建議

3.1 提高管理意識，制定審查標準

要提高社會對涉河(渠)工程審批管理的意識。首先要加大宣傳，對《中華人民共和國水法》、《四川省水利工程管理條例》、《都江堰水利工程管理條例》等法律法規(guī)向大眾宣傳，在重點區(qū)域有針對性地搞一些活動；其次，水利工程管理人員要負起責任，要及時發(fā)現(xiàn)未經(jīng)審批的涉河(渠)工程，并及時制止，對相關(guān)企業(yè)普及涉河(渠)工程管理要求。

制定涉河(渠)工程行業(yè)審查標準，行業(yè)要規(guī)范化，就要有標準。按照涉河(渠)項目類型、投資規(guī)模的不同，制定行業(yè)統(tǒng)一的技術(shù)審查標準，作為涉河(渠)項目依法審查的依據(jù)，將標準公開，作為相關(guān)工程方案的技術(shù)指導。

3.2 逐步規(guī)范管理，精簡審批流程

水行政主管部門要規(guī)范涉河(渠)工程審批程序。通過四川省政務(wù)一體化平臺，在省政務(wù)中心遞件，在平臺上明確審批程序及審批所需材料，讓群眾少跑路，在一體化平臺上就能看到審批流程及進展，要嚴格要求，每項審批規(guī)定辦結(jié)時限。要積極響應(yīng)黨中央“簡政放權(quán)”的要求，針對不影響水利工程的臨時涉河(渠)工程，比如大運會主會場東安湖片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目東干渠鋼便橋工程，探索將審批權(quán)限下放給水利工程管理單位；再比如，達成線成都北至城廂段增建二線工程需要同時跨越毗河及北干渠，是否可以探索將此類項目作為同一個審批項目，只走一遍審批流程，一個窗口受理，節(jié)約時間成本。

3.3 引進高水平專業(yè)技術(shù)人才，加強現(xiàn)有管理人員技能培訓

首先是制定特殊政策引進高學歷、高層次的專業(yè)技術(shù)人才進入水利工程管理單位；其次要有針對性地制定人才培養(yǎng)使用機制，將水利工程管理單位機關(guān)的年輕人下放至基層進行鍛煉，既能讓年輕人得到鍛煉，又能增加基層水利工程管理的活力和創(chuàng)造性；最后，要加強對現(xiàn)有管理人員的業(yè)務(wù)技能培訓，要定期組織相關(guān)法律法規(guī)、專業(yè)技術(shù)知識、職業(yè)能力養(yǎng)成的培訓。

3.4 利用機構(gòu)改革契機，推進水利工程土地確權(quán)劃界

水利工程土地確權(quán)劃界工作是涉河(渠)工程管理的基礎(chǔ)，要明確管理范圍，才有行使管理職責的底氣。四川省自然資源廳于2018年11月6日正式掛牌之后，履行省內(nèi)全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責和所有國土空間用途管制職責，負責全省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作。制定各類自然資源和不動產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記、權(quán)籍調(diào)查、不動產(chǎn)測繪、爭議調(diào)處、成果應(yīng)用的制度、標準、規(guī)范。

要結(jié)合本次機構(gòu)改革明確單位職責，加強與四川省自然資源廳及成都市自然資源局的溝通，推動水利工程用地確權(quán)劃界工程的開展與實施。

3.5 建立對應(yīng)的管理機制、監(jiān)督機制、懲罰機制

對于涉河(渠)工程管理來講，制度本質(zhì)是一種管理工具，它不但能約束和懲戒對水利工程進行破壞的不法企業(yè)，更能夠有效地保護基層水利工程管理人員。環(huán)境越是嚴峻復雜，越要堅定不移深化改革，健全各方面制度，完善治理體系，促進制度建設(shè)和治理效能更好轉(zhuǎn)化融合，善于運用制度優(yōu)勢應(yīng)對風險挑戰(zhàn)沖擊，要探索制定能夠賦予基層管理單位和管理人員更多權(quán)利的制度，才能讓他們面對違法企業(yè)時敢于及時喊停。

3.6 積極推行“河長制”，讓地方政府部門參與進來

適應(yīng)河道管理體制改革，積極推進“河長制”，變行業(yè)管理為行業(yè)監(jiān)督，更加有利于河渠管理保護。河長制是依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)、堅持問題導向、落實地方政府領(lǐng)導河渠管理保護主體責任的一項制度創(chuàng)新，維護河渠健康生命、實現(xiàn)河渠功能可持續(xù)利用，可以有效處理非法侵占河道、濫挖濫采濫排等現(xiàn)象。

4 結(jié)語

水利部部長鄂竟平在2019年1月15日召開的全國水利工作會議上表示，當前我國治水的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生深刻變化，下一步水利工作的重心將轉(zhuǎn)到“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”上來，這是當前和今后一個時期水利改革發(fā)展的總基調(diào)。強化涉河(渠)工程建設(shè)管理，是貫徹水利工作新基調(diào)的有力舉措，同時，也是積極響應(yīng)全面依法治國的有力舉措。涉河(渠)工程管理是一個長期的過程，這不僅需要基層水利工作者盡心盡責地付出，更需要改革機構(gòu)設(shè)置、調(diào)整審批流程、創(chuàng)新監(jiān)督機制等一系列頂層設(shè)計的優(yōu)化。