喬天霞，張 琦

（國網(wǎng)新源控股有限公司技術(shù)中心，北京市 100161）

0 引言

《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》自2000年1月頒布實施以來，對規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域的招投標(biāo)行為，保護(hù)招投標(biāo)雙方的合法權(quán)益和社會公共利益起到了積極的作用，其實施也極大促進(jìn)了工程建設(shè)領(lǐng)域市場化進(jìn)程，為建設(shè)單位擇優(yōu)選擇承包單位，縮短項目工期、降低工程成本、保證施工質(zhì)量，最大限度發(fā)揮投資效益起到了巨大作用[1]。但隨著建設(shè)工程市場競爭日益激烈，滋生出了新的問題，諸如招標(biāo)人標(biāo)底泄漏及暗箱操作、投標(biāo)人惡性競爭低價中標(biāo)以及圍標(biāo)、串標(biāo)等不正?，F(xiàn)象。

為解決招投標(biāo)實踐過程中標(biāo)底招標(biāo)和無標(biāo)底招標(biāo)存在的問題，《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》（GB 50500—2008）提出了“招標(biāo)控制價”的概念，招標(biāo)控制價在本規(guī)范中的含義是“招標(biāo)人根據(jù)國家或省級、行業(yè)建設(shè)主管部門頒發(fā)的有關(guān)計價依據(jù)和辦法，按設(shè)計施工圖紙計算的，對招標(biāo)工程限定的最高工程造價”[2]。水電行業(yè)在2010年頒布了《水電工程工程量清單計價規(guī)范》，也提規(guī)定了招標(biāo)控制價的含義：“招標(biāo)人或受其委托的中介咨詢機(jī)構(gòu)根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)主管部門頒發(fā)的有關(guān)計價依據(jù)和辦法、按招標(biāo)文件并結(jié)合招標(biāo)工程的具體情況編制，對招標(biāo)工程限定的最高工程造價”[3]。

根據(jù)調(diào)研，自此之后由國有資金投資的大中型水電工程建筑安裝工程都有編制招標(biāo)控制價，只是招標(biāo)控制價的確定方法有所差異?；诖耍疚膹乃娦袠I(yè)角度，對水電工程招標(biāo)控制價編制現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行探討，并提出相關(guān)建議。

1 水電工程招標(biāo)控制價編制的現(xiàn)狀

1.1 招標(biāo)控制價的編、審組織

水電工程招標(biāo)控制價的編制，由具有編制能力的招標(biāo)人或受其委托的具有相應(yīng)資質(zhì)的咨詢單位完成。招標(biāo)人委托的具有相應(yīng)資質(zhì)的咨詢單位大部分情況為原設(shè)計概算編制單位，原因為其專業(yè)人員對現(xiàn)場情況和設(shè)計方案比較熟悉，各專業(yè)間配合較為全面，在保證質(zhì)量的前提下，所需時間相對較少。

水電工程招標(biāo)控制價的審核由招標(biāo)人組織，一般由其上級主管部門組織對項目建設(shè)公司提交的成果進(jìn)行審查，項目規(guī)模不同，評審的重點和深度亦有區(qū)分。規(guī)模較大的項目會聘請外部專家，根據(jù)工程項目特性、施工重點及難點、市場情況進(jìn)行評審，對控制造價影響較大的分部分項工程綜合單價進(jìn)行重點的校核與審查，以免出現(xiàn)重大的偏差或失誤。

1.2 招標(biāo)控制價成果分析

水電工程招標(biāo)控制價編制完成后，招標(biāo)人組織編制單位對成果與相應(yīng)標(biāo)段概算（預(yù)算）進(jìn)行對比，以分組工程為單位對投資增減進(jìn)行原因分析，主要包括項目及工程量變化、施工方案變化、材料價格變化、定額差異及取費費率等。

1.3 招標(biāo)控制價的發(fā)布

水電工程招標(biāo)控制價的發(fā)布時間按照招標(biāo)文件的約定進(jìn)行，一般通過招標(biāo)文件澄清、補遺發(fā)布招標(biāo)控制價的金額，如果發(fā)布的時間不能夠滿足編制和投標(biāo)要求，則推遲開標(biāo)時間。招標(biāo)控制價的發(fā)布一般僅發(fā)布總價，不發(fā)布編制方法和分項投資。

1.4 招標(biāo)控制價的管理及備案

水電行業(yè)目前無相關(guān)招標(biāo)控制價編制的強制性文件、規(guī)定，因此，絕大部分項目僅在招標(biāo)人內(nèi)部隨招標(biāo)文件一同對招標(biāo)控制價進(jìn)行歸檔，而未向相關(guān)工程造價管理機(jī)構(gòu)備案。

2 水電工程招標(biāo)控制價編制過程中存在的問題

招標(biāo)控制價政策發(fā)布以來，招投標(biāo)各方對招標(biāo)控制價編制過程中發(fā)現(xiàn)的問題及其科學(xué)合理性產(chǎn)生的爭議越來越多，主要總結(jié)為以下幾方面問題。

2.1 編制依據(jù)及方法不統(tǒng)一

水電工程招標(biāo)控制價的編制方法目前無行業(yè)規(guī)范性文件，各招標(biāo)人在編制過程中遵守的原則、依據(jù)和方法并未統(tǒng)一[4]。有的招標(biāo)人是按照清單計價規(guī)范的要求，依據(jù)現(xiàn)行的計價定額和計價辦法，參考工程設(shè)計相關(guān)資料文件、招標(biāo)文件中的工程量清單、合同條款、技術(shù)條款和市場價格來編制招標(biāo)控制價；有的招標(biāo)人是在概算或預(yù)算的基礎(chǔ)上按照下浮一定的百分比來確定招標(biāo)控制；還有的招標(biāo)人則參照類似項目中標(biāo)合同價來確定招標(biāo)控制價。

其中，按照工程量清單計價規(guī)范要求進(jìn)行編制的過程中，各招標(biāo)人在費率的選取、主要材料價格的計算、施工措施項目費用的計算、與概算的對比分析等各方面亦不相同。

2.2 工程量清單項目特征描述不嚴(yán)謹(jǐn)

招標(biāo)工程量清單應(yīng)該是嚴(yán)格按照國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范和設(shè)計文件對招標(biāo)項目的全部工作內(nèi)容進(jìn)行精準(zhǔn)的描述和量化的體現(xiàn)，必須全面地反映設(shè)計圖紙和招標(biāo)技術(shù)規(guī)范要求的內(nèi)容[5]。如果招標(biāo)人提供的工程量清單對項目特征描述不具體、特征不清、界限不明，會使造價編制人員無法準(zhǔn)確理解工程量清單項目的構(gòu)成要素和確定綜合單價[6]。如水電工程中常見的鋼筋石籠防護(hù)，由于在招標(biāo)階段圖紙深度有限，工程量清單中并未明確描述鋼筋石籠所需的鋼筋型號及尺寸等具體項目特征，造價人員將無法組價；再如碎石回填，項目特征中經(jīng)常不標(biāo)明粒徑及料源，同樣為造價人員組價帶來困擾，等等。

2.3 招標(biāo)控制價對合同條款和社會環(huán)境影響考慮不足

招標(biāo)人在編制招標(biāo)控制價編制時，通常在綜合單價中只單純地考慮了施工成本和合理利潤，對合同條款中的質(zhì)量要求、付款條件、進(jìn)度要求等影響因素考慮不足，而忽略了因工期提前、工程質(zhì)量、進(jìn)度款的支付而增加的成本。由于招標(biāo)控制價是投標(biāo)報價的上限，如果考慮不全面，導(dǎo)致投標(biāo)人壓低報價，將造成項目在實施階段的糾紛不斷。

另一方面，水電工程現(xiàn)場條件復(fù)雜，施工現(xiàn)場的地形、地貌、水文地質(zhì)、氣候環(huán)境，以及交通運輸條件、資源供應(yīng)情況等外部社會環(huán)境也對工程施工成本有重要的影響。而招標(biāo)控制價編制時，過多的是依賴計價辦法和預(yù)算定額進(jìn)行編制，并未充分考慮對不同難度、不同標(biāo)準(zhǔn)的工程應(yīng)進(jìn)行綜合單價或措施項目費用的彈性調(diào)整。如位于旅游景區(qū)附近的某項目在招標(biāo)文件中規(guī)定，在夜間、每年的7月至8月及國家重要會議期間禁止進(jìn)行爆破作業(yè)。這種特殊情況如招標(biāo)控制價中不考慮一定的措施費用，承包人投標(biāo)報價中也將無法考慮，中標(biāo)后投標(biāo)人可能由此提出各種變更或索賠要求。因此，只有充分考慮環(huán)境等各項因素對成本的影響，才能編出科學(xué)合理的招標(biāo)控制價。

2.4 招標(biāo)控制價編制依舊依賴定額

水電行業(yè)計價辦法目前只有設(shè)計概算編制規(guī)定及費用標(biāo)準(zhǔn)，計價定額分為概算定額和預(yù)算定額。招標(biāo)控制價及投標(biāo)報價均是參照此標(biāo)準(zhǔn)和定額進(jìn)行編制，不同之處在于編制投標(biāo)報價時，各投標(biāo)人可根據(jù)自身施工能力對人工單價，費率標(biāo)準(zhǔn)及定額消耗量進(jìn)行調(diào)整，而招標(biāo)控制價則是完全按照計價辦法和定額進(jìn)行編制，使招標(biāo)控制價不能充分體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的特征。同時，隨著工程建設(shè)中新技術(shù)、新材料的不斷涌現(xiàn)，定額存在嚴(yán)重的滯后性，根據(jù)定額計算的招標(biāo)控制價也存在一定的滯后性[7]，招標(biāo)人的個性化要求與定額的滯后性矛盾日益突出，如果依舊依賴定額將編制不出科學(xué)合理的招標(biāo)控制價。

而依賴定額的另一方面則是忽視施工方案、技術(shù)措施對造價的影響，不同的施工方案和施工組織設(shè)計之間所需的工程成本又存在較大的差別，因此要求編制人員對施工方案及技術(shù)措施有一定的了解，否則容易造成招標(biāo)控制價與實際造價水平脫節(jié)。

因此，只有充分考慮環(huán)境變化、結(jié)合科學(xué)的施工方案，才能編出科學(xué)合理的招標(biāo)控制價，而不是依賴定額來完成。

2.5 人為調(diào)整招標(biāo)控制價

設(shè)置招標(biāo)控制價的目的是將工程造價控制在一個比較合理的范圍內(nèi)，但在工程項目實際實施過程中，存在招標(biāo)人人為調(diào)整招標(biāo)控制價的現(xiàn)象[8]。標(biāo)控制價編制完成后，某些項目招標(biāo)人首先關(guān)注項目總價，若總價超過了招標(biāo)人的預(yù)期，則要求對總價進(jìn)行下調(diào)。而當(dāng)控制價遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場平均價，就會影響招標(biāo)效率，可能出現(xiàn)無人投標(biāo)情況，或者投標(biāo)人中標(biāo)后會以招標(biāo)控制價太低為由進(jìn)行設(shè)計變更或提出索賠，給招標(biāo)人在項目管理過程中增加了負(fù)擔(dān)。

而若總價低于招標(biāo)人的預(yù)期，招標(biāo)人亦或根據(jù)其他項目經(jīng)驗，在未考慮項目之間差異的情況下，人為調(diào)高招標(biāo)控制價，這樣投標(biāo)人就有可能圍繞這個控制價串標(biāo)、圍標(biāo)，而給招標(biāo)人對整個項目造價管理埋下隱患。

2.6 缺乏招標(biāo)控制價審查、備案機(jī)構(gòu)

目前，水電行業(yè)并無統(tǒng)一招標(biāo)控制價審查、備案機(jī)構(gòu)，招標(biāo)控制價編制完成后，由招標(biāo)人自行組織審查，成果自行歸檔。造成招標(biāo)人對當(dāng)前行業(yè)內(nèi)的市場價格水平互不相通，而對整個行業(yè)而言，也不利于行業(yè)內(nèi)對企業(yè)競爭力、生產(chǎn)力水平的跟蹤和掌握。同時，行業(yè)造價管理機(jī)構(gòu)也因缺乏數(shù)據(jù)資料的積累，無法進(jìn)行市場價格水平的分析和總結(jié)，進(jìn)而無法在行業(yè)造價糾紛發(fā)生時給出合理準(zhǔn)確的判斷。

3 措施及建議

盡管招標(biāo)控制價在編制和應(yīng)用過程中還亟待進(jìn)一步的提升和改進(jìn)，但是我們?nèi)匀徊荒芎鲆暺湓谡袠?biāo)投標(biāo)過程中的重要作用?？茖W(xué)合理的招標(biāo)控制價能夠反映當(dāng)時行業(yè)技術(shù)及市場價格水平、保障招投標(biāo)雙方的利益，還可作為限制不平衡報價，評價投標(biāo)報價是否低于成本價的重要參考。

故結(jié)合以上分析，對完善和提高水電行業(yè)招標(biāo)控制價的編制水平提出以下幾點建議。

3.1 建立行業(yè)招標(biāo)控制價編制管理辦法或標(biāo)準(zhǔn)

水電行業(yè)缺乏針對有關(guān)招標(biāo)控制價編制的規(guī)范或辦法，因此盡快在行業(yè)內(nèi)形成相關(guān)規(guī)范性文件[9]，通過建立和完善招標(biāo)控制價的編制方法，能夠規(guī)范水電行業(yè)建設(shè)項目招投標(biāo)活動，加強水電工程招標(biāo)控制價計價管理，保障水電建設(shè)項目各方利益，填補行業(yè)領(lǐng)域的空白。統(tǒng)一和規(guī)范水電工程招標(biāo)控制價編制原則、編制方法，對提高招標(biāo)控制價的編制質(zhì)量，完善水電工程全過程造價管理體系具有重要意義。

3.2 加強對招標(biāo)文件和設(shè)計圖紙質(zhì)量的監(jiān)督和管理

提前對設(shè)計圖紙和招標(biāo)文件進(jìn)行會審，使設(shè)計圖紙中存在的問題在編制工程量清單前得以解決，能夠有效提高招標(biāo)工程量清單的質(zhì)量，為合理地編制招標(biāo)控制價打好基礎(chǔ)。同時，隨著新工藝、新方法和新材料的出現(xiàn)及應(yīng)用，及時對《工程量清單計價規(guī)范》進(jìn)行補充和完善，以提高招標(biāo)工程量清單編制水平。

3.3 形成招標(biāo)控制價的預(yù)判及反饋機(jī)制

經(jīng)審查通過并發(fā)布的招標(biāo)控制價不應(yīng)在完成招投標(biāo)活動就結(jié)束它的使命，而是應(yīng)在項目簽訂合同后，通過對招標(biāo)控制價和中標(biāo)合同價進(jìn)行詳細(xì)地對比分析，對招標(biāo)控制價與合同價相差較大的項目，在項目實施工程中進(jìn)行重點關(guān)注，并提前制定應(yīng)對措施。對招標(biāo)控制價中編制不合理或不準(zhǔn)確的項目單價進(jìn)行分析和反饋，便于為以后的項目提供參考依據(jù)。同時，造價人員應(yīng)跟蹤掌握項目建設(shè)過程中實際采用的施工方案，充分了解工藝與定額的匹配性，收集成本數(shù)據(jù)，測算實際造價水平，為以后的項目積累數(shù)據(jù)資料。

3.4 完善招標(biāo)控制價的備案和監(jiān)督機(jī)制

招標(biāo)控制價是確定合同價格的第一步，強化監(jiān)督是開展工作的“先手棋”。招標(biāo)控制價的監(jiān)督和備案是為了保證招標(biāo)投標(biāo)活動“公開、公平、公正”的原則所必需的法律和行政保障，是水電行業(yè)工程造價建設(shè)管理的重要環(huán)節(jié)。

盡快建立招標(biāo)控制價的備案和監(jiān)督機(jī)制，關(guān)系到招標(biāo)人能否公正、科學(xué)地確定招標(biāo)控制價，對提高水電工程建設(shè)造價管理水平、充分發(fā)揮國有資本效益具有重要意義。

4 結(jié)束語

通過以上對招標(biāo)控制價編制現(xiàn)狀的分析，當(dāng)前水電工程招標(biāo)控制價編制的過程中仍存在編制方法不統(tǒng)一、清單編制不規(guī)范、過分依賴定額、缺乏審查備案機(jī)制等諸多問題。針對以上問題，本文建議應(yīng)盡快建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、加強重要環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理、形成預(yù)判和反饋的閉環(huán)機(jī)制、完善備案監(jiān)督機(jī)制。