陳秧分，錢靜斐

(中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京 100081)

農(nóng)業(yè)對外開放是經(jīng)濟全球化在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，包括對外投資、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、技術(shù)轉(zhuǎn)移、發(fā)展援助等方式手段。廣義的農(nóng)業(yè)對外開放包括“走出去”與“引進來”，狹義的農(nóng)業(yè)對外開放側(cè)重對外經(jīng)貿(mào)合作。農(nóng)業(yè)對外開放作為充分利用兩個市場、兩種資源的重大舉措，我國早在20世紀50年代即以對外援助為主要方式開展了農(nóng)業(yè)對外合作。隨著2001年加入世界貿(mào)易組織(WTO)，我國農(nóng)業(yè)對外開放步伐持續(xù)加快，2004年起由農(nóng)產(chǎn)品凈出口國轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M口國，2011年成為全球第一大農(nóng)產(chǎn)品進口國和第二大農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易國，2013年農(nóng)業(yè)對外投資規(guī)模首次超過引進外資規(guī)模，這些關(guān)鍵指標標志著我國農(nóng)業(yè)對外開放發(fā)生了質(zhì)的變化，對外開放程度顯著提升。在此基礎(chǔ)上，我國進一步提出了實施“一帶一路”倡議，出臺了《共同推進“一帶一路”建設(shè)農(nóng)業(yè)合作的愿景與行動》，明確要求“推進更高水平對外開放”，從國家層面對深化農(nóng)業(yè)對外開放提出了新要求，提供了新機遇。

與此同時，當(dāng)今世界正面臨“百年未有之大變局”，貿(mào)易保護主義、單邊主義、民粹主義、霸權(quán)主義重新抬頭。全球發(fā)展格局復(fù)雜多變，國際貿(mào)易、對外投資、技術(shù)交流等渠道都受到阻礙，世界經(jīng)濟發(fā)展不確定因素增多[1]。新型冠狀病毒肺炎疫情在全球范圍內(nèi)快速蔓延，對經(jīng)濟全球化造成全新挑戰(zhàn)，給全球糧食安全與國際農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來重大影響[2-5]。農(nóng)業(yè)對外合作面臨著前所未有的困難和挑戰(zhàn)，也凸顯了加強國際農(nóng)業(yè)合作的必要性與緊迫性。推進農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的對外開放，體現(xiàn)國家以開放迎接挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略布局，也是推動國家與全球糧食安全的關(guān)鍵舉措，意義深遠。

圍繞中國農(nóng)業(yè)對外開放，既有文獻從全球農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略[6]、農(nóng)業(yè)“走出去”[7]、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易[8]、海外土地獲取[[9]、對外農(nóng)業(yè)投資[10-11]等方面開展了深入分析，強調(diào)了因國內(nèi)資源環(huán)境約束趨緊、糧食供求緊平衡、擴大全球影響力而引致的農(nóng)業(yè)對外開放必要性，凸顯了全球市場潛力巨大、風(fēng)險與機遇并存的對外開放復(fù)雜性，指出了農(nóng)業(yè)對外合作效果尚待提升、國際輿論環(huán)境不利等現(xiàn)實問題，并從支持保護體系等方面提出了優(yōu)化路徑，為深化農(nóng)業(yè)對外開放提供了有益參考。“十四五”是我國“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，也是全面開啟社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)新征程的重要機遇期?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》中明確提出，要加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，要求實行高水平對外開放，開拓合作共贏新局面。在國家編制“十四五”發(fā)展規(guī)劃的關(guān)鍵時點，綜合考慮國內(nèi)外復(fù)雜形勢與合作需求，深入分析中國農(nóng)業(yè)對外合作環(huán)境、重點任務(wù)與支持政策，有助于我國農(nóng)業(yè)合作更好地適應(yīng)國際地緣政治格局演變的新形勢與新特征，把握全球戰(zhàn)略機遇與合作潛力，具有重要的研究意義。

一、農(nóng)業(yè)對外開放面臨的背景形勢

1.利益分歧仍將延續(xù)

農(nóng)業(yè)是關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。從全球來看，農(nóng)業(yè)問題從來都不是一個單純的技術(shù)問題，涉及經(jīng)濟、社會、環(huán)境、政治、文化等方方面面，特殊而又敏感[12-14]。受資源稟賦、發(fā)展階段等因素的綜合影響，各國農(nóng)業(yè)競爭力存在顯著差異，相應(yīng)地，各國對外合作也是利益交織、矛盾凸顯。以凱恩斯集團和美國為代表的農(nóng)業(yè)大國具有較強的產(chǎn)業(yè)競爭力，主張開放全球農(nóng)產(chǎn)品市場，削減關(guān)稅和補貼；以歐盟、日韓為代表的耕地資源相對稀缺的發(fā)達國家，主張合理的農(nóng)業(yè)補貼與市場保護，更加強調(diào)社會、環(huán)境等農(nóng)業(yè)多功能；以中國、印度為代表的發(fā)展中大國，需要統(tǒng)籌考慮糧食安全、農(nóng)民生計等戰(zhàn)略問題；對于大部分非洲國家和欠發(fā)達國家，因為國家農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后、財力有限而主張削減補貼，期待特殊和差別化的發(fā)展待遇(表1)。這導(dǎo)致了WTO框架下的農(nóng)業(yè)談判進展異常緩慢[15-16]，并進一步延伸到國際農(nóng)業(yè)規(guī)則制定、全球氣候變化應(yīng)對、關(guān)稅非關(guān)稅貿(mào)易壁壘[17-18]等多個領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)問題關(guān)系國際政治與國家發(fā)展，“十四五”對外開放需要立足并充分考慮各國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的利益分歧。

表1 主要國家生產(chǎn)者支持(PSE)占農(nóng)場收入(GFR)的比例 %

2.發(fā)展差距持續(xù)拉大

全球各國的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平存在較大差距。發(fā)達國家長期以來處于農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)先地位，在當(dāng)前全球以生物技術(shù)、智能化技術(shù)、新材料技術(shù)等重大突破為標志并相互滲透、融合發(fā)展的科技革命中繼續(xù)占據(jù)著主導(dǎo)地位，發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)仍主要依賴于土地、勞動力等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，無論是糧食單產(chǎn)水平還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率等關(guān)鍵指標，發(fā)達國家均領(lǐng)先于發(fā)展中國家(表2)[19-20]。進一步地，發(fā)達國家通過大型跨國公司，牢牢控制著全球農(nóng)資生產(chǎn)、加工流通、市場定價、技術(shù)研發(fā)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過農(nóng)產(chǎn)品期貨市場、國際農(nóng)業(yè)規(guī)則制定等手段掌控著全球糧食安全領(lǐng)域的話語權(quán)與影響力，在全球農(nóng)業(yè)價值鏈分工中處于關(guān)鍵地位[17]。此外，發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)支持保護強度較高，且注重加快農(nóng)業(yè)支持政策的市場化轉(zhuǎn)變，加大對農(nóng)業(yè)知識和創(chuàng)新體系的資金投入，將有利于提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力[21]。綜合考慮發(fā)展基礎(chǔ)、投入能力與技術(shù)水平，預(yù)計“十四五”各國農(nóng)業(yè)發(fā)展差距將繼續(xù)拉大。

表2 全球農(nóng)業(yè)發(fā)展主要指標對比

3.合作不確定性顯著加強

當(dāng)今世界正遭遇“百年未有之大變局”，“十四五”時期我國農(nóng)業(yè)國際合作將面臨更大的不確定性。一是美國自2018年發(fā)起的貿(mào)易摩擦與地緣政治競爭，將加劇全球貿(mào)易保護主義，深刻影響跨國公司全球布局、農(nóng)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移與國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，增加農(nóng)業(yè)對外合作風(fēng)險。二是新冠肺炎疫情期間全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的循環(huán)受阻，國際農(nóng)產(chǎn)品市場波動加劇，一定程度上凸顯了全球化危機，將對各國農(nóng)業(yè)分工、合作戰(zhàn)略與發(fā)展環(huán)境產(chǎn)生深刻影響。三是2020年全球經(jīng)濟嚴重衰退，極大可能持續(xù)到“十四五”期間，國際貿(mào)易投資規(guī)模將相應(yīng)萎縮，一些發(fā)達國家參與國際農(nóng)業(yè)治理的能力與意愿下降，一些需要借助國際援助等外部資源來保障國家糧食安全的發(fā)展中國家或欠發(fā)達國家將承受較大壓力。隨著國際發(fā)展格局演變和地緣政治競爭加劇，中國作為全球最大的發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)對外合作和糧食安全保障都將受到更多的關(guān)注，考驗全球化“?！薄皺C”的治理能力。

4.互惠共贏空間巨大

“十四五”期間，各國資源稟賦與發(fā)展差距的基本面不會發(fā)生變化，農(nóng)業(yè)對外開放依然存在廣泛的互惠共贏基礎(chǔ)。發(fā)達國家占據(jù)全球農(nóng)業(yè)價值鏈頂端，需要通過配置全球農(nóng)業(yè)資源、開拓國際農(nóng)產(chǎn)品市場等途徑，來提升本國農(nóng)民的生計水平、保障國家糧食安全、獲取市場超額利潤。發(fā)展中國家尤其是欠發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較低，2019年全球尚有8.21億饑餓人口，主要分布在非洲、亞洲地區(qū)、拉丁美洲及加勒比海地區(qū)[22]。當(dāng)前全球低收入國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)年均增長率分別為1.63%和1.00%，為了實現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標，低收入國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率需要在接下來的十年中翻番，為了滿足2050年全球近100億人口的食物需求，全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)年均增長率需要提升到超過1.73%[20]。從根本上促進全球尤其是低收入國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展，需要加強全球經(jīng)貿(mào)合作，促進技術(shù)、管理等現(xiàn)代生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)移，方可真正推動該國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。此外，近年來全球氣候變化加劇、跨境病蟲害增多、實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標等新情況新任務(wù)，均需要深化全球合作，共同應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)[18]。

綜上，“十四五”時期深化農(nóng)業(yè)經(jīng)貿(mào)合作仍然符合各方利益關(guān)切，多重挑戰(zhàn)下的全球糧食安全尤需加強治理，農(nóng)業(yè)對外開放仍具有廣泛的合作共贏基礎(chǔ)。同時，不確定、高風(fēng)險將構(gòu)成“十四五”乃至更長一段時期內(nèi)農(nóng)業(yè)國際合作的重要特征，農(nóng)業(yè)對外開放面臨諸多挑戰(zhàn)。中國農(nóng)業(yè)對外開放需要用辯證思維客觀看待大變局之下的“?！迸c“機”，致力于在不確定中尋找確定性、給不穩(wěn)定的國際農(nóng)業(yè)合作以更多的確定性，切實穩(wěn)定各方預(yù)期、落實合作共贏。

二、農(nóng)業(yè)對外開放存在的短板瓶頸

1.多重因素交織，“卡脖子”問題凸顯

從技術(shù)領(lǐng)域看，科技在當(dāng)前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、提升農(nóng)業(yè)競爭力中處于主導(dǎo)地位，但我國科技創(chuàng)新尤其是關(guān)鍵核心技術(shù)仍然存在短板，例如“很多種子大量依賴國外，農(nóng)產(chǎn)品種植和加工技術(shù)相對落后”，在單邊主義、保護主義持續(xù)抬頭背景下，以往通過人員交流、項目合作等方式的空間收窄，通過跨國并購實現(xiàn)技術(shù)躍升的可能性大幅降低，考驗我國農(nóng)業(yè)原始創(chuàng)新能力；從經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域看，受長期以來糧食供求緊平衡等因素影響，我國農(nóng)業(yè)政策包括對外開放領(lǐng)域都尤為重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)顯示，2018年中國農(nóng)業(yè)對外投資流量為21.95億美元，其中生產(chǎn)環(huán)節(jié)占84.1%，其次為倉儲11.7%，加工、物流、科研、品牌等其他渠道占比不足5%，對比而言，2018年美國食品加工業(yè)對外投資與農(nóng)林牧漁業(yè)對外投資的比例為7.18∶1[11]。我國農(nóng)業(yè)“走出去”側(cè)重于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易主要掌控在美國ADM、邦吉、嘉吉、法國路易達孚等大型跨國公司，導(dǎo)致我國的渠道掌控力與話語權(quán)偏弱，像大豆、棉花、大麥等主要進口依賴型農(nóng)產(chǎn)品都存在“大國效應(yīng)”[23-24]，即我國進口增加導(dǎo)致了國際市場價格上升，尚未憑借規(guī)模優(yōu)勢獲得相應(yīng)的定價權(quán)，同時，國際農(nóng)產(chǎn)品市場價格、貿(mào)易規(guī)模還容易受到氣候變化、主產(chǎn)國產(chǎn)量、貿(mào)易政策、替代產(chǎn)品市場、匯率等因素影響，潛伏著較大的不確定性；從全球糧食安全治理看，中國崛起背景下的糧食安全、對外投資、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、農(nóng)業(yè)援助等問題均受到國際社會的廣泛關(guān)注，雖然我國在南南合作等領(lǐng)域取得了顯著成效，但在輿論引導(dǎo)、規(guī)則制定等方面的經(jīng)驗與能力明顯不足，受到“新殖民主義”“土地掠奪”等不實指控，還一定程度上導(dǎo)致了缺少國際農(nóng)產(chǎn)品定價權(quán)、對海上運輸通道的保障能力不足、國內(nèi)農(nóng)業(yè)補貼空間收窄等問題，面臨諸多被動。

2.協(xié)同機制不夠，風(fēng)險與成本偏高

一是農(nóng)業(yè)經(jīng)貿(mào)合作與外交、宣傳等方面的互動不足。隨著國際地緣政治競爭加劇，農(nóng)業(yè)對外開放日益涉及政治、經(jīng)濟、文化、外交等方方面面。中國秉承合作共贏理念，加強與全球尤其是發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)國際合作，有力地促進了東道國農(nóng)業(yè)發(fā)展，但在民心相通、政策溝通、輿論掌控、規(guī)則制定等方面的跟進不足、支撐不夠，制約話語權(quán)與影響力。二是農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同推進不足。農(nóng)業(yè)合作是對外開放的重要抓手，因為農(nóng)業(yè)項目比較容易得民心，處理得當(dāng)，可以增進當(dāng)?shù)厝嗣駥﹄p方政府的好感，加深中國與沿線國家的友好關(guān)系，同時，農(nóng)業(yè)合作也是對外開放的主要難點，因為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入大、見效周期長、政府管控多，影響合作積極性與合作效果，已有一些非農(nóng)企業(yè)因為承擔(dān)社會責(zé)任、滿足當(dāng)?shù)卣蟆l(fā)現(xiàn)市場機會而進入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)貿(mào)合作案例，但總體而言，農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)在東道國的共商、共建、共享、共贏并不多見，尚未形成足夠合力來提升農(nóng)業(yè)合作效果。三是農(nóng)業(yè)對外開放各渠道的互促互進不足。農(nóng)業(yè)對外開放涉及對外投資、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、技術(shù)合作、對外援助等多個方面，各渠道之間的相互支撐還待加強，例如中國在發(fā)展中國家援助建設(shè)了大量的農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心，有力地推動了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但在投資跟進、貿(mào)易創(chuàng)造等方面的效果還可加強。四是農(nóng)業(yè)內(nèi)部各品種之間的統(tǒng)籌考慮不多。例如，大豆具有食用、飼料、油料等多種用途，其中，飼料、油料等環(huán)節(jié)存在較多的替代品，下游產(chǎn)品包括各種肉類、豆制品等。2019年我國大豆進口依存度高達83.1%，94.2%的進口大豆來源于巴西、美國和阿根廷，如能從全產(chǎn)業(yè)鏈視角統(tǒng)籌考慮農(nóng)產(chǎn)品之間的互補性與替代性，通過加強大豆替代品生產(chǎn)、加大下游產(chǎn)品進口(豆粕、肉類等)等綜合途徑，我國可在風(fēng)險防控、輿論環(huán)境、渠道掌控等方面贏得更多主動。

3.經(jīng)驗與能力不足，政策瓶頸明顯

作為農(nóng)業(yè)“走出去”的后來者，我國仍然缺乏足夠的國際農(nóng)業(yè)合作經(jīng)驗與健全的支持舉措。在生產(chǎn)經(jīng)營層面，國際合作需要跨越法律、語言、宗教、倫理、習(xí)俗等諸多沖突，農(nóng)業(yè)又跟食物安全、小農(nóng)生計、生態(tài)環(huán)境和社會文化都密切相關(guān)，更容易受到國際社會關(guān)注，特別需要重視公共關(guān)系維護、企業(yè)的社會責(zé)任與資源環(huán)境保護。在支持政策層面，盡管國內(nèi)對農(nóng)業(yè)“走出去”的支持力度在不斷增強，但在市場開拓、保險信貸、稅收優(yōu)惠、人才支撐、考核機制等方面的支持政策都有待進一步完善。在戰(zhàn)略規(guī)劃層面，我國在國際地緣政治競爭應(yīng)對、全球農(nóng)業(yè)規(guī)則制定、重大議題引領(lǐng)、國際輿論掌控等領(lǐng)域的研究尚顯不夠、應(yīng)對不足，在當(dāng)前全球經(jīng)貿(mào)形勢復(fù)雜多變的背景下，亟待探索系統(tǒng)的中國主導(dǎo)全球農(nóng)業(yè)治理方案，推動中國在全球農(nóng)業(yè)治理中從外圍走向核心，更好地實現(xiàn)農(nóng)業(yè)對外開放的任務(wù)目標。在組織管理層面，農(nóng)業(yè)對外合作涉及農(nóng)業(yè)、外交、商務(wù)、財政、發(fā)改、銀監(jiān)、海關(guān)等多個部門。盡管國家成立了農(nóng)業(yè)對外合作部際聯(lián)席會議，加強了信息共享與政策協(xié)同，但在實際執(zhí)行過程中，因為管理職能分散，仍存在服務(wù)對象不清、服務(wù)目標不明、服務(wù)手段有限等問題。例如，對外(農(nóng)業(yè))投資實行備案制，由商務(wù)部門負責(zé)管理，專業(yè)機構(gòu)即農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門不能及時獲取具體投資信息，且數(shù)據(jù)質(zhì)量主要取決于企業(yè)備案情況，服務(wù)對象不清晰；再如，對外農(nóng)業(yè)合作是為了滿足國內(nèi)需求，還是為了提高全球產(chǎn)業(yè)鏈的掌控能力，是為了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，還是為了展現(xiàn)負責(zé)任的大國形象，是為了實現(xiàn)企業(yè)商業(yè)目標，還是為了實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標，政府尤其是基層政府對合作目標及其優(yōu)先次序、相互關(guān)系的理解還不到位，導(dǎo)致在實際執(zhí)行過程中，部分主體更加關(guān)注、強調(diào)經(jīng)貿(mào)合作規(guī)模，較少關(guān)注經(jīng)貿(mào)合作質(zhì)量。

三、農(nóng)業(yè)對外開放的主要目標與任務(wù)

1.農(nóng)業(yè)對外開放的主要目標

“十四五”是我國開啟第二個一百年奮斗目標的重要時期，也是我國化解外部環(huán)境干擾、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵階段。在國際地緣政治競爭加劇背景下，我國需要以更大的對外開放來化解外部挑戰(zhàn)。其中，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)勢與需求尤為迫切，這體現(xiàn)在我國是主要農(nóng)產(chǎn)品出口國的重要市場，是推動全球尤其是發(fā)展中國家實現(xiàn)糧食安全與聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的重要力量，也體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)企業(yè)大多屬于原料指向型、消費導(dǎo)向型，全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)分工程度相對較低，受逆全球化的沖擊相應(yīng)較小。因而，農(nóng)業(yè)是互惠共贏的民心產(chǎn)業(yè)，是政治外交的重要資源與優(yōu)先領(lǐng)域。以農(nóng)業(yè)為杠桿，撬動中國與重點國家、中國與目標國家的全方位經(jīng)貿(mào)合作，推動構(gòu)建多雙邊合作伙伴關(guān)系，是化解地緣競爭沖突、構(gòu)建人類命運共同體的重要突破口。具體而言，農(nóng)業(yè)對外開放目標涉及國內(nèi)國際兩個維度以及糧食安全、產(chǎn)業(yè)競爭力與國際影響力三個層次(圖1)。

圖1 “十四五”中國農(nóng)業(yè)對外開放目標與策略

具體而言，基礎(chǔ)目標是實現(xiàn)國家糧食安全與聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(SDGs)。在資源環(huán)境約束趨緊和農(nóng)產(chǎn)品需求剛性增長的背景下，保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定供應(yīng)仍是中國農(nóng)業(yè)對外開放的首要任務(wù)，通過技術(shù)轉(zhuǎn)移、擴大投資、增加援助等手段來加大全球糧食供應(yīng)，消除饑餓，助推實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標，是中國農(nóng)業(yè)對外開放的題中之義。重要目標是提升國家農(nóng)業(yè)競爭力，助推實現(xiàn)全球農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。在農(nóng)產(chǎn)品國際國內(nèi)市場聯(lián)動加深、農(nóng)業(yè)國際比較優(yōu)勢與產(chǎn)業(yè)競爭力不斷下降、農(nóng)業(yè)支持保護接近天花板的背景下，中國農(nóng)業(yè)對外開放還承擔(dān)著保障國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全的重任，需要爭取合理的農(nóng)業(yè)支持保護空間、保障重要農(nóng)產(chǎn)品一定的自給率、提升國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力，方可守好國家戰(zhàn)略后院，鞏固“三農(nóng)”的壓艙石地位，在應(yīng)對國際國內(nèi)風(fēng)險時贏得主動。同時，需要在破解全球氣候變化加劇、跨境病蟲害增多、滿足全球糧食消費需求快速增加等方面積極作為。深層次目標為提升中國在全球糧食安全與農(nóng)業(yè)治理領(lǐng)域的話語權(quán)與影響力，助推建立更加公平合理的國際治理體系，為實現(xiàn)全球農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、消除饑餓貢獻中國方案和智慧，提升中國軟實力。

2.農(nóng)業(yè)對外開放的任務(wù)路徑

(1)培育壯大農(nóng)業(yè)對外開放主體。企業(yè)是農(nóng)業(yè)對外合作的執(zhí)行主體，也是衡量農(nóng)業(yè)國際競爭力最為重要的測度指標。聚焦糧油、生物技術(shù)等重點行業(yè)以及農(nóng)資生產(chǎn)、糧油加工、倉儲物流、港口碼頭、風(fēng)險保障等重點領(lǐng)域，實施對外合作主體培育壯大工程，加強國內(nèi)農(nóng)業(yè)企業(yè)間的聯(lián)合重組，組建一批能夠與國外企業(yè)相抗衡的大型企業(yè)集團；同時，引導(dǎo)各類企業(yè)加強境外合作，依托境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等平臺，推動上下游企業(yè)共同走出去，逐步掌控全球農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、收購、倉儲、加工、貿(mào)易等整個供應(yīng)鏈條，加快培養(yǎng)大型國際糧商和農(nóng)業(yè)企業(yè)集團。扶持壯大中國駐東道國商會、行業(yè)協(xié)會等支撐主體，強化協(xié)會在行業(yè)自律、價格協(xié)調(diào)、市場開拓等方面的作用，為企業(yè)開展對外經(jīng)貿(mào)合作創(chuàng)造良好環(huán)境。

(2)優(yōu)化調(diào)整重點地區(qū)經(jīng)貿(mào)布局?！笆奈濉逼陂g，我國需做好對東盟、中亞、南亞、俄羅斯等臨近地區(qū)和“一帶一路”沿線地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)貿(mào)布局，這既符合地理距離決定規(guī)律，也與美國等發(fā)達國家形成錯位發(fā)展，減少地緣競爭壓力，同時，也可以利用當(dāng)?shù)厥称芳庸づc流通體系尚不健全的潛在機會，促進中國對外農(nóng)業(yè)合作在當(dāng)?shù)氐娜a(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，提高全球農(nóng)產(chǎn)品的定價權(quán)與渠道把控力。其重點，一是鼓勵采取不涉及權(quán)屬轉(zhuǎn)移的對外投資方式，以合資、合作等方式加大對“一帶一路”沿線國家倉儲、港口、船運等物流體系的投入力度，依托境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)、農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心等既有平臺，逐步建立由農(nóng)場、農(nóng)機、倉儲物流、運輸加工等上下游行業(yè)構(gòu)成的現(xiàn)代化境外農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，形成全產(chǎn)業(yè)鏈掌控能力[25]，促進對外農(nóng)業(yè)合作提質(zhì)擴面；二是重視雙邊及多邊協(xié)議的加持，采取更為盡職盡責(zé)的可行性論證，提供更強的信息與保險支持，幫助企業(yè)更好地化解各類風(fēng)險與挑戰(zhàn)，提高項目的可持續(xù)性。

(3)切實做好各環(huán)節(jié)風(fēng)險防控。農(nóng)業(yè)本身的生產(chǎn)周期較長、自然與市場風(fēng)險較高，農(nóng)業(yè)國際合作還需跨越法律、語言、宗教、倫理、習(xí)俗等諸多沖突?！笆奈濉鞭r(nóng)業(yè)對外開放還面臨國際地緣政治競爭加劇、國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系轉(zhuǎn)軌重塑、不確定性事件頻發(fā)等新風(fēng)險新挑戰(zhàn)。國家層面風(fēng)險防控體系尚不健全，企業(yè)層面風(fēng)險管理能力偏低，具體項目執(zhí)行過程中面臨政治經(jīng)濟文化等諸多風(fēng)險挑戰(zhàn)，均凸顯了農(nóng)業(yè)對外開放的高風(fēng)險性。我國“十四五”農(nóng)業(yè)對外開放在強調(diào)廣泛的互惠共贏空間的同時，更應(yīng)將風(fēng)險防控放到優(yōu)先位置，強化農(nóng)業(yè)對外合作的事前風(fēng)險意識、事中防控能力與事后風(fēng)險管理水平。

(4)深化全球糧食安全與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域治理。從全球看，作為互惠共贏的民心產(chǎn)業(yè)，各方致力于推進農(nóng)業(yè)合作的基礎(chǔ)前提不會變化。尤其是全球糧食安全與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展作為一種準公共產(chǎn)品，正面臨著全球氣候變化加劇、食物多樣性需求增加與作物種植多樣化供應(yīng)不足[26]、新冠肺炎疫情對全球供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈的沖擊[2]等諸多挑戰(zhàn)與問題，迫切需要各方加強合作，解決搭便車、惡性競爭等市場失靈問題，助推實現(xiàn)包括聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標在內(nèi)的全球發(fā)展。從國內(nèi)情況看，中國崛起背景下的糧食安全、對外投資、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、農(nóng)業(yè)援助等問題均深受國際社會關(guān)注，國際輿論環(huán)境亟待優(yōu)化，全球農(nóng)產(chǎn)品市場話語權(quán)與影響力亟待提高[9,12]。美國持續(xù)推行單邊主義、霸凌主義與保護主義，主要西方國家全球公共產(chǎn)品供應(yīng)意愿與能力下降，全球農(nóng)業(yè)合作的不確定不穩(wěn)定因素明顯增多，農(nóng)業(yè)國際合作面臨何去何從的選擇困境。這既給我國參與全球糧食安全與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域治理提供了機會窗口，也為我國依托國際國內(nèi)兩種資源兩個市場增加了風(fēng)險挑戰(zhàn)，凸顯我國參與全球糧食安全與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域治理的必要性與可行性。按照人類命運共同體與共商共建共享的原則，深化全球糧食安全與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域治理，推動農(nóng)業(yè)領(lǐng)域國際秩序和全球治理體系朝著更加公正、合理與可持續(xù)的方向發(fā)展，將是“十四五”我國農(nóng)業(yè)對外開放的重要任務(wù)。

四、促進農(nóng)業(yè)對外開放的對策

1.編制“十四五”農(nóng)業(yè)對外合作規(guī)劃

我國編制了《農(nóng)業(yè)國際合作發(fā)展“十二五”規(guī)劃(2011—2015年)》，未公開發(fā)布“十三五”農(nóng)業(yè)國際合作規(guī)劃?？紤]“十四五”農(nóng)業(yè)對外合作的重要性、不確定性與復(fù)雜性，科學(xué)編制“十四五”農(nóng)業(yè)對外合作規(guī)劃，顯得尤為迫切而又必要。在推動形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局下，“十四五”農(nóng)業(yè)對外合作規(guī)劃同樣需要強調(diào)“雙循環(huán)”思維。具體而言，對內(nèi)需要突出全產(chǎn)業(yè)鏈的分析視角，針對國內(nèi)生產(chǎn)端部分農(nóng)產(chǎn)品存在階段性供過于求、消費端存在食物浪費與膳食營養(yǎng)不均衡、進口的各類農(nóng)產(chǎn)品存在較大程度的替代或互補關(guān)系等情況，從全產(chǎn)業(yè)鏈視角來審視中國的農(nóng)業(yè)發(fā)展與食物安全問題，立足國內(nèi)總體上實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與糧食系統(tǒng)的良性循環(huán)，進而提高農(nóng)業(yè)對外合作目標與措施的針對性；對外需要強調(diào)戰(zhàn)略耦合，將東道國的需求與我國的戰(zhàn)略需求相結(jié)合，將企業(yè)需求與國家戰(zhàn)略需求相結(jié)合，既有利于我國更加從容地應(yīng)對農(nóng)產(chǎn)品供求緊平衡、貿(mào)易摩擦等內(nèi)外壓力，也可事半功倍地提高雙方農(nóng)業(yè)合作效果。在明確合作目標與合作路徑的基礎(chǔ)上，進一步統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)對外合作方式，可考慮通過依托境外農(nóng)業(yè)園區(qū)平臺、制定優(yōu)惠政策等手段，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)項目、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與農(nóng)業(yè)對外投資、農(nóng)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移與經(jīng)貿(mào)合作的互融互促，提高農(nóng)業(yè)對外合作效率；同時，明確典型區(qū)域與重點農(nóng)產(chǎn)品的國際合作規(guī)劃，本著統(tǒng)籌推進、互利共贏、穩(wěn)中求進的原則，處理好農(nóng)業(yè)投資、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、技術(shù)合作、民間交流、農(nóng)業(yè)政策溝通等方面的優(yōu)先次序與重點任務(wù)，切實提高農(nóng)業(yè)走出去與農(nóng)業(yè)外交質(zhì)量。

2.分區(qū)域分產(chǎn)品制定經(jīng)貿(mào)合作策略

根據(jù)農(nóng)業(yè)對外開放目標，考慮各區(qū)域發(fā)展訴求、經(jīng)貿(mào)基礎(chǔ)與多雙邊關(guān)系，劃分糧油生豬等重要農(nóng)產(chǎn)品、大豆等進口依賴型重點農(nóng)產(chǎn)品、特色農(nóng)產(chǎn)品(糧經(jīng)作物、園藝產(chǎn)品、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、林特產(chǎn)品等)，因地制宜優(yōu)化重點區(qū)域重點產(chǎn)品經(jīng)貿(mào)合作策略。對于東南亞以及巴基斯坦、孟加拉、斯里蘭卡等南亞國家，立足地理臨近、良好經(jīng)貿(mào)基礎(chǔ)、政局穩(wěn)定等方面優(yōu)勢，深化稻谷、玉米、食糖、橡膠、園藝、飼料、熱帶水果等方面的經(jīng)貿(mào)合作，加大優(yōu)良品種、農(nóng)業(yè)機械、栽培管理等方面的技術(shù)交流與產(chǎn)能轉(zhuǎn)移，全面布局當(dāng)?shù)丶庸ぁ}儲、物流、貿(mào)易等產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)，構(gòu)建更為緊密的重要合作伙伴關(guān)系。對于中東歐與獨聯(lián)體國家，側(cè)重發(fā)揮雙方互補性強、潛力巨大、關(guān)系良好等方面優(yōu)勢，積極拓展小麥、大豆、食用植物油、特色農(nóng)產(chǎn)品等方面的貿(mào)易規(guī)模，以貿(mào)易為切入點投資布局全產(chǎn)業(yè)鏈，加大農(nóng)業(yè)科技、跨境電商等方面的交流合作，建立更為務(wù)實緊密的合作關(guān)系。對于西亞北非國家，考慮雙方關(guān)系友好但當(dāng)?shù)刭Y源稟賦偏差、地緣政治競爭激烈、宗教族群問題復(fù)雜等實際情況，支持企業(yè)以輕資產(chǎn)方式赴當(dāng)?shù)亻_展經(jīng)貿(mào)合作，擴大特色水果、蔬菜、茶葉等農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易規(guī)模，促進旱作節(jié)水、海水養(yǎng)殖、設(shè)施農(nóng)業(yè)、食品加工、沙漠化防治、鹽堿地治理等方面的技術(shù)合作與產(chǎn)能轉(zhuǎn)移，切實提升當(dāng)?shù)丶Z食安全保障水平。對于撒哈拉以南非洲國家，雙方合作重點仍是致力于提升當(dāng)?shù)丶Z食綜合生產(chǎn)能力、促進減貧、推動當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，需要加強雙方在農(nóng)業(yè)發(fā)展模式、技術(shù)轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)機械化等方面的交流合作，并按照商業(yè)可持續(xù)原則切實提升現(xiàn)有援外項目、經(jīng)貿(mào)合作項目的可持續(xù)水平。對于拉美國家，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)資源豐富、雙方關(guān)系友好但地理位置偏遠，需要聚焦大豆、肉類、食糖等國內(nèi)缺口較大的農(nóng)產(chǎn)品以及反季節(jié)水果等特色農(nóng)產(chǎn)品，采取并購與自建相結(jié)合的方式，加大倉儲、加工、碼頭等產(chǎn)業(yè)鏈下游的布局力度，切實提升農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈掌控能力。對于北美以及澳大利亞、新西蘭等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)國，可結(jié)合外交關(guān)系靈活推動農(nóng)業(yè)外交，考慮其在全球農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與貿(mào)易中的重要地位，尤需注意給予其穩(wěn)定的市場預(yù)期，確保全球農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定而又充足的市場供應(yīng)。對于西歐以及日本、韓國等發(fā)達國家，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)科技發(fā)達、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平高、農(nóng)產(chǎn)品市場需求大，農(nóng)業(yè)科技交流與貿(mào)易合作將是“十四五”農(nóng)業(yè)對外合作的重點所在，及時關(guān)注并抓住潛在的投資并購機會。

3.健全農(nóng)業(yè)對外合作支撐與管理平臺

“十四五”是新型大國關(guān)系與全球政治經(jīng)濟格局的重塑期，需要建設(shè)更高水平的開放型經(jīng)濟新體制，方可以高水平對外開放打造國際合作和競爭新優(yōu)勢。一是組建專門的海外農(nóng)業(yè)行政機構(gòu)。借鑒美國農(nóng)業(yè)部全權(quán)負責(zé)美國涉農(nóng)經(jīng)貿(mào)事務(wù)、下設(shè)海外農(nóng)業(yè)局的經(jīng)驗做法，在已有農(nóng)業(yè)對外合作部際聯(lián)席會議機制的基礎(chǔ)上，重新組建對外農(nóng)業(yè)合作管理部門全權(quán)負擔(dān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理、市場開拓、政策制定、跨國涉農(nóng)企業(yè)指導(dǎo)等方面的工作。二是建立完善全球農(nóng)業(yè)合作與發(fā)展大數(shù)據(jù)平臺。目前全球涉農(nóng)數(shù)據(jù)主要來源于聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界貿(mào)易組織、美國農(nóng)業(yè)部等機構(gòu)，由于統(tǒng)計口徑、數(shù)據(jù)來源、采集期不一，在數(shù)據(jù)的及時性、可比性等方面存在一定風(fēng)險，國內(nèi)涉農(nóng)數(shù)據(jù)分散在農(nóng)業(yè)農(nóng)村、商務(wù)、海關(guān)、統(tǒng)計、行業(yè)協(xié)會等不同部門。盡快建立由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門統(tǒng)一管理的全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易數(shù)據(jù)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，通過遙感監(jiān)測與估產(chǎn)、設(shè)置農(nóng)業(yè)參贊、依托行業(yè)協(xié)會等手段，及時準確收集全球行情信息，通過商務(wù)部門備案、保險公司數(shù)據(jù)匯總、駐外使館信息登記等途徑，及時準確收集中國涉外經(jīng)貿(mào)數(shù)據(jù)，服務(wù)全球農(nóng)業(yè)治理決策。三是健全農(nóng)業(yè)對外合作政策支持平臺。明確將中國與東道國雙贏作為政策支持目標，以效果為導(dǎo)向出臺專項支持舉措，優(yōu)先解決農(nóng)業(yè)對外開放最迫切需要的信息、保險、境外保護等難題，人才、法律等方面則可交由企業(yè)通過市場進行配置。針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、風(fēng)險高、戰(zhàn)略意義大的行業(yè)特征，結(jié)合商業(yè)可持續(xù)與國際營商規(guī)則，研究調(diào)整現(xiàn)行央企考核政策，對戰(zhàn)略性的農(nóng)業(yè)項目延長考核周期、調(diào)減短期經(jīng)濟效益指標。不同類別、不同規(guī)模企業(yè)可以同等享受國家政策支持。四是實施國際農(nóng)業(yè)合作輿論引導(dǎo)與形象提升工程，充分利用聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(SDG)以及多雙邊機制平臺，在國際通行語境下推進農(nóng)業(yè)對外開放，掌握道德制高點，淡化意識形態(tài)領(lǐng)域宣傳。