□文/余 婧 麻樂樂

（寧夏大學 寧夏·銀川）

［提要］社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式作為社區(qū)養(yǎng)老服務的新興模式，具備居家養(yǎng)老、社會養(yǎng)老以及機構(gòu)養(yǎng)老三者的優(yōu)勢，是我國養(yǎng)老服務行業(yè)未來發(fā)展的必然選擇。然而，通過梳理國內(nèi)典型地區(qū)的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式實踐，發(fā)現(xiàn)該模式在實踐中存在的問題，并提出改進路徑。

中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，擁有龐大的人口基數(shù)，其人口老齡化形勢異常嚴峻。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國65歲及以上人口占總?cè)丝跀?shù)的8.87%，截至2019年底，中國65歲及以上老年人口數(shù)達到17，599萬人，占我國總?cè)丝诘?2.6%。在此背景下，探索符合中國國情的養(yǎng)老方式，積極應對老齡化帶來的一系列問題成為了重要民生議題。2019年，國務院印發(fā)的《國務院辦公廳關(guān)于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》（國辦發(fā)［2019］5號）明確提出：“養(yǎng)老服務發(fā)展要破除發(fā)展障礙，持續(xù)完善居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務體系”。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式作為一種新興模式，在滿足老年人對原有社區(qū)關(guān)系情感需求的基礎(chǔ)上，完美貼合了老年人對晚年美好生活的向往，具有廣闊的發(fā)展前景。

一、理論基礎(chǔ)與文獻綜述

（一）嵌入式理論基礎(chǔ)?！扒度搿边@一概念最早由卡爾·波蘭尼提出，他認為經(jīng)濟嵌入在社會生活當中且從屬于政治、宗教和社會關(guān)系。格蘭諾維特在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新性提出社會嵌入理論，該理論認為人作為個體不是孤立存在的，而是嵌入在特定社會體系當中，借助情感、服務等資源，取得廣泛的社會支持。一個人隨著年齡的增長，其社會身份也在發(fā)生變化，當進入老年時期時，人在社會結(jié)構(gòu)中的作用就會減弱，內(nèi)心會出現(xiàn)焦慮、孤獨等癥狀。社會嵌入理論提出將老年人重新“嵌入”到社會關(guān)系中，有利于消除消極情緒，為社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式提供了先進的理論支撐。

（二）文獻綜述

1、社區(qū)嵌入式養(yǎng)老概念界定的研究。學者胡宏偉等（2015）認為，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式結(jié)合了居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老以及機構(gòu)養(yǎng)老三種模式，以社區(qū)閑置資源為載體，以實現(xiàn)資源、功能和運作方式等內(nèi)容的嵌入為理念，通過競爭機制在社區(qū)中嵌入一個市場化運營機制的養(yǎng)老模式。周悅（2019）以北京養(yǎng)老服務驛站為研究對象，提出將養(yǎng)老服務嵌入在老年人的身邊、周邊和床邊，將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)嵌入在家庭、社區(qū)和街道，將養(yǎng)老體系嵌入到社會保障、民生工程和發(fā)展規(guī)劃中。因此，本文將社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式定義為：以社區(qū)為依托，由政府主導并整合各類養(yǎng)老資源，在老年人熟悉的環(huán)境與社會關(guān)系網(wǎng)中嵌入一個綜合性的服務機構(gòu)，以此為周邊的老年人提供專業(yè)化、便民化、個性化的養(yǎng)老服務。

2、社區(qū)嵌入式養(yǎng)老發(fā)展優(yōu)勢的研究。學者們對于社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式優(yōu)勢的評價存在相似之處。胡宏偉等（2015）認為社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式在地域、情感、資源、專業(yè)性、效率等方面具有較大的優(yōu)勢，實現(xiàn)了老年人在享受專業(yè)養(yǎng)老服務的同時保持了與子女的密切聯(lián)系。章萍（2016）以上?！伴L者照護之家”為研究對象，認為該模式既能解決家庭養(yǎng)老與自己養(yǎng)老社會化不足的問題，又可以避免機構(gòu)養(yǎng)老過度社會化的缺陷，實現(xiàn)了養(yǎng)老服務體系的融合。劉亞晴（2016）認為社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式主要以小微養(yǎng)老機構(gòu)為依托，由專業(yè)化的運營團隊進行運營，有利于其向規(guī)模化、連鎖化的方向發(fā)展。趙小蘭（2019）認為社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式為居家養(yǎng)老提供了強有力的保障，有效滿足了老年人對于原居安老與持續(xù)照顧的雙重需要，緩解了老年人親屬的負擔與壓力。綜上所述，學者們普遍認為社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式有便于維護親情關(guān)系、整合多方面養(yǎng)老資源、促使養(yǎng)老服務多樣化、多層次發(fā)展等優(yōu)勢。

二、典型地區(qū)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式發(fā)展現(xiàn)狀

（一）上海模式：長者照護之家。上海市于2014年率先打破傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，以“長者照護之家”為主要創(chuàng)新方式，開展了社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務機構(gòu)的試點工作。經(jīng)過多年的實踐和努力，“長者照護之家”得到了長足的發(fā)展，積累了諸多成功經(jīng)驗，被作為典型在全國范圍內(nèi)推廣。具體來說，“長者照護之家”主要具有以下特點：一是規(guī)模小型適度，便于嵌入。該養(yǎng)老模式利用了社區(qū)內(nèi)閑置的物業(yè)資源，與建設大型養(yǎng)老機構(gòu)不同，它避免了場地、資金、建設時長等方面的約束。二是具有政府建設、企業(yè)投資、社區(qū)負責的三方保障機制，有利于政府出面整合社區(qū)各種資源并發(fā)揮主導作用，實現(xiàn)政府與市場的平衡，充分激發(fā)了社會資源的活力。

（二）合肥模式：綜合養(yǎng)老服務。2015年以來，合肥市廬陽區(qū)借鑒上海模式開展了“機構(gòu)+社區(qū)+居家”綜合性社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式的實踐。該模式具有下沉社區(qū)的特征并創(chuàng)新性增設了智慧養(yǎng)老綜合信息平臺，該平臺可以整合全區(qū)老年人口、養(yǎng)老服務資源、養(yǎng)老服務人才等數(shù)據(jù)資源，并統(tǒng)計轄區(qū)內(nèi)各類老年人的需求，有利于精準地為老年人提供服務與幫助，進而實現(xiàn)政府、機構(gòu)、社區(qū)和公眾之間的資源共享、互聯(lián)共通。此外，該地區(qū)充分關(guān)切老年人“養(yǎng)老不離家”的情感依托，提出了“喘息”托養(yǎng)法，即當家中親人有事外出，可就近臨時將老人安頓在社區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)中，一定程度上彌補了上海模式只照護失能、失智老人的不足。

（三）北京模式：社區(qū)養(yǎng)老服務驛站。北京市于2016年開始探索社區(qū)養(yǎng)老服務驛站，主要針對社區(qū)附近的失智、失能、獨居以及高齡老人等群體，具有福利性。與上海市政府吸引社會力量投資不同，北京市采用街道辦投資、其他機構(gòu)嵌入合作的方式。即在社區(qū)養(yǎng)老服務驛站建設過程中，由街道辦先行選址建設，再由政府與專業(yè)機構(gòu)合作完善養(yǎng)老服務功能，最后由驛站提供養(yǎng)老服務。此后，依據(jù)建筑規(guī)模、設備配置等指標，將養(yǎng)老服務驛站劃分為A、B、C三個層級，并依照層級配備相應的服務人員，為老年人提供日間照料服務，同時也包括文化娛樂項目，實現(xiàn)社區(qū)服務功能的全方位覆蓋。

（四）石家莊模式：社區(qū)照護中心。石家莊市在2017年開始建設社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式并取得較好成效。主要采用“公建公營”與“民建公營”兩種組建方式開展嵌入式社區(qū)養(yǎng)老服務的建設，“普愛e家社區(qū)長者照護中心”是石家莊市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)的實踐試點，該中心自成立以來運營狀況較好，規(guī)模也在不斷擴大。石家莊市選擇在社區(qū)分布密集的地區(qū)，將專業(yè)化的養(yǎng)老機構(gòu)嵌入到社區(qū)中，避免了老年人因身體健康原因而被動遠離熟悉的養(yǎng)老環(huán)境的情況，充分展現(xiàn)“以老年人的需求為本”的服務宗旨的同時擴大了服務的輻射范圍。

由于各地實際情況的不同，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老在實踐過程中形成了不同的模式，但這些模式普遍具有整合養(yǎng)老資源、滿足老人多樣化的養(yǎng)老需求等優(yōu)點，為我國養(yǎng)老行業(yè)未來的發(fā)展提供了方向。

三、社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式面臨的困境

經(jīng)過不斷的探索，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式頂層設計已趨于成熟，但由于多方因素的限制，在具體實踐中仍面臨諸多問題。

（一）經(jīng)費短缺。經(jīng)費不足主要表現(xiàn)為財政資金投入少、經(jīng)費來源單一。以銀川市的“日間照料中心”為例，所謂“日間照料”就是在社區(qū)中“嵌入”一個為老年人提供日間托養(yǎng)、實施專業(yè)照護、提供多功能活動的微型養(yǎng)老服務機構(gòu)。日間照料中心作為一種免費為老年人提供服務的機構(gòu)，其運營管理和設施維護經(jīng)費全部由政府補貼承擔，但是由于補貼標準較低，日間照料中心難以長久運營。這就反映出政府對社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)運營費用的全包攬，導致難以形成規(guī)?；?、日常化的社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)建設體系。

（二）鄰避效應明顯。嵌入式養(yǎng)老服務中存在鄰避沖突，例如上海市就曾出現(xiàn)某養(yǎng)老院項目被居民打出“死人院滾出去”的抗議標語，合肥、武漢也相繼出現(xiàn)正在施工的養(yǎng)老機構(gòu)項目因業(yè)主抵制被迫叫停的情況。究其原因，主要有以下三點：第一，社區(qū)其他居民擔心自己的健康安全問題。他們認為入住養(yǎng)老院的老人大多身體狀況較差，甚至患有傳染性疾病，擔心會傳染給自己，且因吃藥打針產(chǎn)生的醫(yī)療垃圾會造成環(huán)境污染。第二，居民認為在小區(qū)里建設養(yǎng)老機構(gòu)會擠占公共空間。以“停車位”為例，部分居民認為養(yǎng)老機構(gòu)的入駐會讓本就不多的停車位變得更加緊張，造成“停車難”的問題。第三，居民存在心理抵觸。一方面很多的嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)在規(guī)劃建設時不征求居民的意見，這種突然入住會使居民心生反感；另一方面居民認為社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)常有老人去世，殯儀車輛進進出出，進而產(chǎn)生恐慌心理。

（三）相關(guān)配套政策不完善。在社區(qū)嵌入式養(yǎng)老實施后，相關(guān)的配套政策的制定卻未能跟進。一方面引入社會組織參與的融資政策不夠細化。如，在支持民間資本在社區(qū)舉辦、運營養(yǎng)老機構(gòu)時，相關(guān)的市場競爭參與機制不健全，政策法規(guī)的制定較滯后。又如，對于在社區(qū)提供日間照料、康復護理等服務的公益性養(yǎng)老機構(gòu)給予的稅費減免扶持政策，僅僅是一個指導性政策，沒有較為細化的標準出臺。另一方面社會資本參與運營“嵌入式”養(yǎng)老機構(gòu)時，與社區(qū)的分工協(xié)作、聯(lián)系機制未能有明確的界定和引導。社區(qū)與養(yǎng)老機構(gòu)之間是合作關(guān)系，但雙方在運營與管理過程中常出現(xiàn)推諉現(xiàn)象，導致為老年人服務的質(zhì)與量難以達到預期要求。缺少多方主體的責任認定標準和相關(guān)政策導致“嵌入”式養(yǎng)老機構(gòu)的運營管理出現(xiàn)混亂。

（四）專業(yè)性人才隊伍建設不足。專業(yè)化養(yǎng)老服務隊伍是社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式長效發(fā)展的重要保障。以上海市為例，上海市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式之所以能夠持續(xù)且有效地推進，一定程度上離不開其專業(yè)人員的供給與培訓。近年來，上海市通過開辦養(yǎng)老護理培訓機構(gòu)、制定養(yǎng)老護理專業(yè)招生優(yōu)惠政策等方式，確保了該地區(qū)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式人才供給的穩(wěn)定性。目前，許多地區(qū)都未建立專門的養(yǎng)老服務人員培訓與獎懲制度，導致這些地區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老服務工作者素質(zhì)層次不齊。以銀川市為例，該地護理人員大多為省內(nèi)外的務工人員，或是退休再就業(yè)者（如“4050”），他們并未接受過高等文化教育且年齡過大，難以達到專業(yè)化的服務水平。所以，如何培養(yǎng)人才、留住人才和吸引人才進入該行業(yè)是社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式能否長足發(fā)展的重要問題。

四、完善社區(qū)嵌入式養(yǎng)老發(fā)展模式的現(xiàn)實路徑

（一）建立多元的融資體系。拓寬融資渠道、豐富資金來源、建立多元的融資體系是社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式的必經(jīng)之路?，F(xiàn)階段，特別是欠發(fā)達地區(qū)在該模式的發(fā)展中大多是政府單一主體的資金支持，想要長效發(fā)展該模式就必須鼓勵社會各界力量參與進來，建立以社會力量為主導、政府補貼為輔助的融資渠道。一方面要建立健全政府財政補貼的?？詈藫軝C制。將居家養(yǎng)老保障經(jīng)費列入市、縣區(qū)財政預算給予保障，當年嵌入式社區(qū)養(yǎng)老保障經(jīng)費的核撥納入轄區(qū)的民政局的年度劃撥預算，?？顚Ｓ茫⒅付▽Ｈ素撠?，為嵌入式社區(qū)養(yǎng)老提供穩(wěn)定、可靠的政府資金支持；另一方面暢通社會、企業(yè)、個人參與投資的渠道。要大力支持民間資本在社區(qū)舉辦或運營養(yǎng)老機構(gòu)，為高齡、空巢、獨居、生活困難的老人提供多樣化服務，可以采用股份制、PPP模式等運用融資模式，多個主體參與嵌入式社區(qū)養(yǎng)老模式的運營之中。

（二）構(gòu)建鄰避沖突解決機制。針對該困境，一方面社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)選址要謹慎，注意建立與社區(qū)居民溝通的機制。即在嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)入駐社區(qū)時，要多方考慮并積極走訪，以問卷等形式了解居民的意見，發(fā)放到戶，并將居民意愿作為重要考量標準。在選址方面也要進行合理的規(guī)劃，合理選擇養(yǎng)老機構(gòu)具體位置，盡量將醫(yī)療垃圾處理、救護車、殯儀車輛與居民日常出入通道相分離，盡量避開居民日?；顒拥臅r間。另一方面在宣傳嵌入式社區(qū)養(yǎng)老時要進行正面反饋。在收集居民意見時，向他們說明嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)可以為他們帶來的好處，進而解除居民對該項目的誤解與顧慮，暢通溝通渠道，同時對居民提出的問題進行積極回應，爭取他們的理解。

（三）增強服務人員的專業(yè)性與穩(wěn)定性。養(yǎng)老護理人員作為養(yǎng)老服務的直接提供者，其隊伍建設影響著社區(qū)嵌入養(yǎng)老服務的建設效果。因此，各地政府可以從以下幾個方面進行：一是建立養(yǎng)老服務能力考試考評制度，為考試合格者頒發(fā)相應等級的從業(yè)證書，提升養(yǎng)老服務人員的專業(yè)水平，為建立專業(yè)的、規(guī)范化的服務人員隊伍提供保障；二是拓展養(yǎng)老服務人員的培訓范圍，從心理咨詢到老年知識教育等多領(lǐng)域培訓，促使養(yǎng)老服務人員全方位發(fā)展；三是保障并提高養(yǎng)老服務人員的工資待遇，建立合理且富有彈性的工資調(diào)整機制，吸引更多的人參與到養(yǎng)老服務領(lǐng)域。

（四）加強管理規(guī)范與監(jiān)督力度。構(gòu)建政府引導、社區(qū)協(xié)同、企業(yè)運營、第三方監(jiān)督的多方聯(lián)合管理機制。首先，政府作為引導者應當為社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式提供制度支持。其次，社區(qū)作為嵌入式養(yǎng)老服務模式的載體，發(fā)揮著上承政府、下承居民、銜接機構(gòu)的作用，所以應當落實政府的各項規(guī)章制度，及時對轄區(qū)內(nèi)居民的數(shù)量、特點、需求進行摸排，以確保養(yǎng)老服務的針對性。最后，在運營主體方面引入“第三方評估”機制，委托具有資質(zhì)的機構(gòu)或由服務對象、社會愛心人士等組成的“第三方評估”組織，對社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)供給的養(yǎng)老服務質(zhì)量與內(nèi)容進行評估，促使運營主體在日常服務中主動規(guī)范自身行為。