王嘉慈 閆麗婷 單衛(wèi)星

一、研究背景

黨的十九大報告多次提及社會組織的發(fā)展和社區(qū)治理等相關方面，體現(xiàn)出大力發(fā)展社會組織已成為國家建設的重要戰(zhàn)略。我國“五位一體”總體布局中的重要組成部分之一就是社會建設，作為社會建設重要力量的街鎮(zhèn)社會組織服務中心，其參與社區(qū)治理的路徑選擇更為關鍵。該類組織作為支持性和樞紐型的社會組織，在積極推動和落實政府政策的同時，具有孵化、培育、發(fā)展社會組織進而實現(xiàn)凝聚社會力量的作用，在推動社區(qū)治理中有著重要價值。

從社會組織的生態(tài)系統(tǒng)視角看，外部生態(tài)系統(tǒng)中社會組織是獨立于“政府和市場”的第三部門，現(xiàn)階段街鎮(zhèn)社會組織服務中心是屬于自上而下型的社會組織，然而其運行模式與傳統(tǒng)政府支配的社會組織有明顯差異，“政社”的邊界逐步產(chǎn)生。另一方面，中國現(xiàn)代社會組織內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)處于不斷構建的過程中，需要改變“兩頭大，中間小”的格局，從而真正形成基層社會治理中的“強政府和強社會”格局。

國內(nèi)已有較多關于社會組織服務中心的豐富研究，但對于該類組織參與社區(qū)治理的實際應用和政府政策的研究較為有限，且對街鎮(zhèn)級社會組織參與社會治理路徑選擇的研究也較少。以杭州市街鎮(zhèn)社會組織服務中心為研究對象，制定針對性的訪談提綱并開展深度訪談，運用多元治理視角深入分析該類組織在實踐發(fā)展中的主要問題及其路徑選擇，以期為該類組織參與社會治理的路徑優(yōu)化和未來發(fā)展建言獻策，助力打造新時代共建、共治、共享的社會治理新格局。

二、多元治理理論框架下的社區(qū)治理

以奧斯特羅姆夫婦為核心的研究者們是多元治理理論的創(chuàng)立者，多元治理由多中心的概念發(fā)展而來，即社會治理的主體涵蓋了多個權利中心，不再僅僅局限于政府，社會組織、公民、市場等多個主體都參與在社會治理的過程之中。[1]在多元治理的情景中，某一主體對于治理權利的壟斷被打破，改變了單中心治理的傳統(tǒng)模式，各治理主體間營造起良好積極的協(xié)作、競爭治理氛圍。治理主體的多元化促進了公共物品供應的多元化，與人們多元化的需求相適應，降低了單一供應狀態(tài)下“公地悲劇”、公共產(chǎn)品公共性缺失、供給不足或效率低下等情況出現(xiàn)的可能性。

社會組織服務中心在參與社區(qū)治理的過程中，涉及到與基層政府、基層自治組織、基層社會組織等幾大主體之間的聯(lián)系交流。社會組織是多中心治理框架內(nèi)的重要主體之一，多元治理理論在其參與社區(qū)治理，并在該過程中與其他幾大主體產(chǎn)生交互行為的模式中體現(xiàn)出了較好的適用性。首先，多元治理理念推動了傳統(tǒng)的政府行政機制主導式治理角色、模式的轉(zhuǎn)變，基層政府適當放權，為社會組織服務中心參與治理創(chuàng)造了良好條件。對社會組織而言，該理論肯定了其作為治理主體之一的重要性，并指出要適當培育扶植社會組織，以發(fā)揮出其在協(xié)調(diào)國家與公民社會這一重大關系中的關鍵作用，有助于促進社會組織的高質(zhì)量發(fā)展。社會組織服務中心作為社會組織中特殊的一類，不論是對其他社區(qū)治理的幾大主體，還是對社會組織這一主體本身都必不可少。對公民而言，多元治理理念激發(fā)了其參與社會治理的積極性，尤其是在社區(qū)治理中，基層自治組織或是普通群眾都被賦予了重要的話語權，極大地拓寬了其參與組織管理的路徑?？傊嘣卫硭非蟮纳浦文繕藶樘幱谥卫砭W(wǎng)絡節(jié)點上的各個主體提供了平等自由交流的機會，實現(xiàn)了國家、社會、公民間的良性互動。

三、杭州市街鎮(zhèn)社會組織服務中心參與社區(qū)治理現(xiàn)狀

（一）建設情況

近年來，杭州市積極探索社會組織服務管理新模式，于2012 年3 月在凱旋街道成立了全市首家集備案登記、孵化培育、能力提升、社區(qū)落地等功能于一體的街道級社會組織服務中心“凱益薈”。截至2018 年底，杭州已基本實現(xiàn)全市200 多家街鎮(zhèn)社會服務中心全覆蓋，平均每個中心擁有專職工作人員不少于2 名，兼職工作人員不少于3 名，主要負責實施本街鎮(zhèn)社會組織管理和服務工作，指導本轄區(qū)范圍內(nèi)的社會組織開展社會公益服務，并為社會組織提供政策咨詢、信息交流、能力培訓、訴求反映等支持。

現(xiàn)有的街鎮(zhèn)社會組織服務中心主要由政府部門發(fā)起創(chuàng)建，有不少街鎮(zhèn)社會組織服務中心已經(jīng)逐漸開始發(fā)揮成效。超80%服務中心的運營場地設于本街鎮(zhèn)黨群服務中心，場地由政府免費提供。例如，上城區(qū)明確規(guī)定對于初創(chuàng)的街鎮(zhèn)社會組織服務中心前1—3 年內(nèi)可免費使用基層政府所提供的辦公場所。大部分社會組織服務中心運營的資金來源主要采取財政撥款、政府購買等形式。但不可忽視的是現(xiàn)階段杭州市街鎮(zhèn)社會組織服務中心的總體發(fā)展尚未達到較高水平，實際實踐中“組織存在”和“實效產(chǎn)生”仍存在差距。為此，杭州市民政局出臺了《關于進一步加強和規(guī)范杭州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會組織服務中心建設的指導意見（試行）》，進一步明確規(guī)定了服務中心的指導思想、基本原則、任務目標、功能定位、建設要求、保障措施等，助力街鎮(zhèn)社會組織服務中心在社會治理中發(fā)揮獨特優(yōu)勢。

（二）多元助力治理

在與基層政府的關系中，隨著政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，杭州市街鎮(zhèn)社會組織服務中心主動承接了政府讓渡的社會管理職能，并輔助街鎮(zhèn)開展社會組織公益創(chuàng)投項目的整體運營工作，有效地彌補了基層政府在社會管理和公共服務等環(huán)節(jié)上存在的缺位，與基層政府間形成了良性互動的關系。

在促進社區(qū)社會組織自主發(fā)展方面，杭州市街鎮(zhèn)社會組織服務中心作為政府購買公共服務的溝通平臺，通過資源鏈接、能力提升等服務，培育孵化基層社會組織，指導轄區(qū)內(nèi)社會組織開展社區(qū)公益服務，大幅提升了社會組織的自身建設。以西湖區(qū)文新街道社會組織服務中心為例，該中心積極引導、支持社會組織根據(jù)居民需求和自身專業(yè)優(yōu)勢，申報公益創(chuàng)投項目，獲取資金支持。截至目前，該街道已成立注冊成立17 家社會組織，備案269 家社會組織，入駐服務中心11 家，開展各類活動近百次，基本形成了服務內(nèi)容多元化、服務形式多元的社區(qū)治理新局面。

在與社區(qū)居民的關系中，杭州市街鎮(zhèn)社會組織服務中心形成社區(qū)支持網(wǎng)絡，促進社區(qū)居民自治。通過提供社區(qū)服務搭建非正式網(wǎng)絡是主要途徑之一，憑借多樣化的活動開展，引導并帶動社會居民主動參與社區(qū)生活及公益服務，為轄區(qū)內(nèi)居民搭建了社區(qū)公共服務供需對接平臺。例如江干區(qū)九堡街道社區(qū)社會組織服務中心開展了一系列有關社區(qū)動員、資源共建、志愿者服務活動等主題活動，如“九堡益行動——社區(qū)創(chuàng)享計劃”居民動員議事會、九堡街道科室和社會組織聯(lián)席會，進一步激發(fā)了社區(qū)居民參與社會治理的積極性。個別街鎮(zhèn)社會組織服務中心還嘗試培育自管小組，從而實現(xiàn)正式網(wǎng)絡的搭建。

四、困境及問題溯源

杭州市街鎮(zhèn)社會組織服務中心在參與社區(qū)治理方面進行了諸多的探索，也取得了較多實踐成果和經(jīng)驗，但由于我國社會組織服務中心參與社區(qū)治理還處于探索階段，使得杭州市所能借鑒的發(fā)展經(jīng)驗缺乏普適性，杭州市基層街鎮(zhèn)社會組織服務中心參與社區(qū)治理仍面臨一些困境。

（一）自身獨立性、專業(yè)性薄弱

杭州市街鎮(zhèn)社區(qū)組織服務服務中心的參與對社區(qū)治理的實際效果有著直接且深遠的影響，但其在實際實踐中，卻存在著定位不清、獨立性較弱的情況，這些既削弱其自身治理能力，也弱化了社區(qū)治理的效能。究其原因，基層街鎮(zhèn)社會組織服務中心對政府過度依賴，資金大多靠政府扶持、任務由政府指派、工作由政府監(jiān)督，影響了政府對社會組織服務中心的干預度。兩者之間本應平等的關系演變?yōu)轭I導與被領導的關系，進一步損害自主發(fā)展能力，降低了社區(qū)治理的實際效果。[2]目前，杭州市街鎮(zhèn)社會組織服務中心能夠在參與社區(qū)治理的過程中提供一些日常的服務，但仍存在供需不匹配的現(xiàn)象。社會工作人才的占比量不高，專業(yè)工作人員匱乏導致無法滿足社區(qū)居民的多樣服務需求，影響了社區(qū)治理的深度；持證上崗率不高、專業(yè)性人才流動大也限制了街鎮(zhèn)社會組織服務中心朝著更專業(yè)化的方向發(fā)展。

（二）相關政策和機制不夠完善

多元治理指出政府對其他參與主體的扶持和引導作用。而杭州在具體實踐中仍存在著在政策支持和發(fā)展扶持力度不足的問題，政府購買服務成熟機制的欠缺也是重要原因。目前杭州市該方面的相關政策大多從宏觀出發(fā)，仍以國家、省級層面為主，較少根據(jù)基層實際發(fā)展狀況制定的相關政策；支持性政策出臺細化原則性和倡導性的規(guī)定較多，可操作性規(guī)定少。便于實踐的實施細則、可執(zhí)行措施和量化規(guī)定的缺乏，影響了街鎮(zhèn)社會組織服務中心參與社區(qū)治理的依據(jù)和底氣。雖然政府鼓勵街鎮(zhèn)社會組織服務中心提高自身資金造血能力，但是又缺少如稅費優(yōu)惠減免、專項資金扶持等配套的傾斜性政策[3]。政府購買服務系統(tǒng)性制度的缺乏也給服務中心建設造成一定阻礙。

（三）公民參與度欠佳

多元治理理論肯定了公民在參與社會治理中發(fā)揮的重要作用和承擔的重要角色，公民的參與有助于增強基層街鎮(zhèn)社會組織服務中心參與社區(qū)治理時的科學性和民主性。但是受到我國傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，目前杭州市各街鎮(zhèn)公民對于社會組織服務中心參與社區(qū)治理認同感較低，未履行和發(fā)揮多元參與主體之一的責任和作用。具體表現(xiàn)為：第一，對于街鎮(zhèn)社會組織服務中心組織的各類活動，參與率不高；第二，缺乏參與街鎮(zhèn)社會組織服務中心進行區(qū)治理的主動性；第三，缺少公民對社會組織服務中心參與社區(qū)治理過程中的監(jiān)督。公眾的參與是當代社區(qū)治理的重要組成部分，公眾對街鎮(zhèn)社區(qū)組織服務中心的較低認同感必將影響到參與社區(qū)治理的寬度。

五、路徑優(yōu)化建議

（一）街鎮(zhèn)社會組織服務中心自身層面

街鎮(zhèn)社會組織服務中心不是政府的附屬機構，而是政府指導下參與社區(qū)治理的多元主體之一，對促進社會發(fā)展有著不可替代的作用。因此，街鎮(zhèn)社會組織服務中心需準確定位自身角色，厘清責任，轉(zhuǎn)變觀念，增強獨立性。第一，街鎮(zhèn)社會組織服務中心要厘清與政府之間的關系，進行科學的職能定位，要強調(diào)權利下放、政社分開，逐步改變領導與被領導的關系，降低街鎮(zhèn)社會組織服務中心對政府的依賴，與街鎮(zhèn)社會組織服務中心形成指導與被指導、幫助與被幫助的關系，促進街鎮(zhèn)社會組織服務中心的自主發(fā)展。其次，街鎮(zhèn)社會組織服務中心要注重專業(yè)人才的培養(yǎng)及引進，增強自身工作專業(yè)性。工作人員上崗前進行服務能力培訓，提升服務人員的責任感；在崗時定期開展服務技能提升培訓考核，鼓勵工作人員學習考取相應證書，對于表現(xiàn)優(yōu)秀的人員進行獎勵，激發(fā)其工作學習的積極性，不斷提升服務人員的工作素質(zhì)。管理人員實行準入機制和崗前實習，以一定的資格限制提高管理層級的專業(yè)化水準；也可和專門培養(yǎng)相應人才的高校簽訂人才輸送協(xié)議，聯(lián)合培養(yǎng)更多的專業(yè)人才；街鎮(zhèn)社會組織服務中心制定合理薪酬標準減少專業(yè)人才的流動，以專門化的培訓、專業(yè)人才的引入和專業(yè)人才的保護，提高服務中心的專業(yè)化水準。

（二）政府層面

完善的法律法規(guī)有助于促進街鎮(zhèn)社會組織服務中心的規(guī)范化發(fā)展，因此政府應積極推進街鎮(zhèn)社會組織服務中心進入法制化建設軌道的進程，增強政策制度的針對性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性，提供良好的政策環(huán)境，完善相關實踐的實施細則、可執(zhí)行措施和量化規(guī)定，以更精準的政策指導本地區(qū)街鎮(zhèn)社會組織服務中心的發(fā)展。政府可通過設立專項發(fā)展資金，以及加快形成政府購買服務制度和運行機制，加大對街鎮(zhèn)社會組織服務中心發(fā)展的資金支持。在原有資金支持的基礎上，通過設立稅收優(yōu)惠政策，增加稅費優(yōu)惠減免傾斜性政策，增強其造血能力，并關注對工作人員的薪酬補貼。同時政府應著力推動完善相應的監(jiān)管制度，實現(xiàn)上級政府指導監(jiān)管、社區(qū)內(nèi)部自我監(jiān)管、同級社區(qū)互相監(jiān)管、社會機構專業(yè)監(jiān)管，構建內(nèi)外聯(lián)動的監(jiān)管機制。

（三）公眾層面

街鎮(zhèn)社會組織服務中心參與社區(qū)治理的根本目標是促進社會和諧發(fā)展，滿足人民對美好生活的需求，因此為提高公眾認同感，街鎮(zhèn)社會組織服務中心應堅持問題導向，深入了解公眾服務需求，以增加公共利益為目標，致力推動公益創(chuàng)投，完善公共服務的供給。要弘揚共建共治共享的公民意識和共治理念，讓公民具有更高漲的社會治理熱情和“主人翁”意識。通過引導公民參與社區(qū)治理從而使公民認識到街鎮(zhèn)社會組織服務中心參與社區(qū)治理的必要性，同時制定完善的公民參與制度確保其參與的可行性。維護公眾發(fā)言權，街鎮(zhèn)社會組織服務中心要將公眾的意見作為重要的反饋來源和監(jiān)督機制。公民要發(fā)揮好社會監(jiān)督的作用，社區(qū)居民既能夠為街鎮(zhèn)社會組織服務中心的發(fā)展獻言建策，也要做好其規(guī)范發(fā)展的日常監(jiān)督。

六、結語

新時代社區(qū)治理要實現(xiàn)黨委領導為核心的“一核多方”共同治理，街鎮(zhèn)社會組織不僅是協(xié)同政府“精準服務”的重要力量，也是實現(xiàn)基層“自治法治德治”三治融合的組織載體。發(fā)展街鎮(zhèn)社會組織服務中心對推動國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化有著重要意義，這既是新時代社會治理的內(nèi)核之一，也是新時代國家治理能力現(xiàn)代化的必然要義之一。通過拓展街鎮(zhèn)社會組織服務中心參與社區(qū)治理路徑的平臺建設，完善其參與治理的政策體系及機制構建等，都是實現(xiàn)“政府治理、社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”的題中之意。