黃志華

一、前言

隨著我國開始步入老齡化社會(huì)，國家對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展了總體規(guī)劃并提出構(gòu)建家庭、機(jī)構(gòu)與社區(qū)相互配合的綜合服務(wù)體系。“十三五”期間，在政府的積極推動(dòng)下，我國已基本建立居家養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老、社區(qū)綜合養(yǎng)老三種養(yǎng)老服務(wù)模式。在黨的十八大和十九大的報(bào)告中對應(yīng)對人口老齡化、加快社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展等提出明確要求。在黨的十九大報(bào)告明確提出：要構(gòu)建尊老、養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)生態(tài)環(huán)境，有序推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。為了應(yīng)對人口老齡化、加快建設(shè)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系、發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的監(jiān)督管理，2019-2020 年中共中央、國務(wù)院先后印發(fā)了《關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》、《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》等一系列關(guān)于促進(jìn)規(guī)范社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)性建議，對于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)明確提出“要健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老，支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能，培育養(yǎng)老新業(yè)態(tài)，構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度。廣州、南寧兩市地緣上屬于區(qū)域中心城市，是西江經(jīng)濟(jì)帶重要的節(jié)點(diǎn)城市，又是東西部地區(qū)勞動(dòng)力輸入輸出大省的省會(huì)城市，具有一定的代表性。本文以全國養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)改革試點(diǎn)城市——廣州市為例，通過對比兩地養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，分析南寧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的難點(diǎn)與不足，為南寧養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)和發(fā)展提供建議和參考。

二、廣州-南寧兩地養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）廣州市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

廣州是我國對外開放的窗口城市，它以其獨(dú)特的魅力吸引全國各地的人才，經(jīng)過四十多年的改革開發(fā)，廣州社會(huì)面貌翻天覆地的變化，而當(dāng)年這些來自全國各地的建設(shè)者大部分都在廣州安居樂業(yè)，進(jìn)入耄耋之年。根據(jù)國家第七次人口普查結(jié)果顯示，廣州現(xiàn)有常住人口186676605 人，其中65 歲及以上的老人有1460333 人，占比7.82%，常住人口平均年齡為35.4 歲，仍然處于人口紅利黃金期。

面對老齡化社會(huì)的到來，廣州市政府積極作為，為進(jìn)一步完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐的功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，先后印發(fā)《廣州市人民政府關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革的實(shí)施意見》（穗府〔2015〕27 號）、《廣州市民政局 廣州市規(guī)劃和自然資源局 廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局關(guān)于印發(fā)廣州市支持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)和使用管理十條措施的通知》（穗民規(guī)字〔2021〕1 號）等養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)文件，進(jìn)一步完善法規(guī)政策體系，明晰政府定位，激發(fā)市場主體活力，提升服務(wù)水平，保障老年人基本權(quán)益。形成以改革推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的良好格局，支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的氛圍更加濃厚，全市養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化、醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集聚、跨境養(yǎng)老服務(wù)合作等四方面改革創(chuàng)新效果突顯；養(yǎng)老服務(wù)業(yè)對關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)明顯，成為全市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分和新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

截止2020 年，廣州市有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)226 家，床位7.14萬張，全市共有11 個(gè)區(qū)級、173 個(gè)街鎮(zhèn)級居家養(yǎng)老綜合服務(wù)平臺(tái)、1460 個(gè)星光老年之家、1144 個(gè)農(nóng)村老年人活動(dòng)站點(diǎn)，全市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋率100%，超過20.1 萬名老年人享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，占老年人總數(shù)的11.6%。全市長者飯?zhí)?036 個(gè)，覆蓋全市街鎮(zhèn)、村居，融入醫(yī)療護(hù)理、健康宣教、營養(yǎng)指導(dǎo)等服務(wù)。為了促進(jìn)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展，廣州市由政府統(tǒng)一出資，為106萬戶籍老年人每人投了一份20 元的老年人意外傷害保險(xiǎn)，意在通過政府購買中國人壽的服務(wù)，引導(dǎo)老年人增強(qiáng)保險(xiǎn)意識(shí)。此外，廣州在全國率先展開了推進(jìn)老年人參保意外傷害險(xiǎn)的“銀齡安康行動(dòng)”，到2017 年11 月底，廣州市成為全國首個(gè)實(shí)現(xiàn)“銀齡安康行動(dòng)”100% 覆蓋的省會(huì)城市。

（二）南寧市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策機(jī)制方面，南寧市先后出臺(tái)了《南寧市新建住宅小區(qū)配套社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)用房管理辦法(試行)》、《南寧市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施意見》、《南寧市居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織運(yùn)營補(bǔ)貼暫行辦法》、開展“長者飯?zhí)谩痹圏c(diǎn)等一系列從完善設(shè)施到服務(wù)供給的重要改革措施，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系逐步完善。

南寧市養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)主要由生活照料、教育文化、醫(yī)療保健三大核心服務(wù)內(nèi)容構(gòu)成。由于老年人醫(yī)療保健方面的數(shù)據(jù)難以剝離分割和統(tǒng)計(jì)分析。因此，本文研究選擇生活照料和教育文化兩個(gè)服務(wù)為主要分析對象，具體選取養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及老年大學(xué)教育文化服務(wù)的運(yùn)行情況作為研究對象。

“十三五”期間，南寧市積極深化自治區(qū)“1521”的思路，對全市養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行精心布局，目前已取得較大成效。市本級采用ppp 模式投資4.9 億元建設(shè)了2000 張床位的南寧市第二福利院一期投入試運(yùn)營，建設(shè)750 張養(yǎng)老床位的社會(huì)福利院提升改造工程。推進(jìn)全市15 個(gè)縣區(qū)(開發(fā)區(qū))各新建一所300-500 張床位公辦示范性養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)。2020 年全市每千名老年人擁有床位數(shù)為28 張。優(yōu)化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)了161 個(gè)社區(qū)日間照料中心、26 個(gè)城市養(yǎng)老服務(wù)中心、8 個(gè)區(qū)域性農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中心以及440 個(gè)農(nóng)村幸福院，養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善。

三、南寧與廣州養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)比較分析

現(xiàn)階段，我國正在積極推進(jìn)粵港澳養(yǎng)老一體化項(xiàng)目，廣州為了彌補(bǔ)與香港、澳門在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)之間存在的差距，在基本滿足養(yǎng)老服務(wù)市場需求的基礎(chǔ)上，于2019-2020 年先后出臺(tái)《廣州市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理規(guī)范》、《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理辦法》等措施，進(jìn)一步規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)管理和監(jiān)控，提升養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。

廣西關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理方面地方性規(guī)定有自治區(qū)市場監(jiān)督局2019 年出臺(tái)的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理服務(wù)管理規(guī)范》和南寧市2020 年出臺(tái)的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理規(guī)范》、《南寧市新建住宅小區(qū)配套社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)用房管理辦法（試行）》。由此可見，廣州市和南寧市都出臺(tái)了地方性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理規(guī)范，對于養(yǎng)老形式中占重要組成部分的居家養(yǎng)老的管理，南寧只對新建住宅小區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)用房出臺(tái)了管理辦法。

四、廣州養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展給南寧的啟示

（一）完善創(chuàng)新理論研究，進(jìn)一步加強(qiáng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)研究，完善養(yǎng)老服務(wù)體系。設(shè)立養(yǎng)老與大健康產(chǎn)業(yè)研究中心，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的理論研究。由社科院和廣西大學(xué)牽頭，廣西醫(yī)科大學(xué)、廣西中醫(yī)藥大學(xué)等高校和政府相關(guān)職能部門參與的大健康與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)研究中心，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)體系創(chuàng)新發(fā)展研究，為探索建設(shè)對接服務(wù)粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的南寧新名片打下堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，為南寧養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)政策的制定提供科學(xué)的參考依據(jù)。

政府全力支持，加大培訓(xùn)力度，提高專業(yè)技能。南寧要充分利用其廣西高等教育高地的優(yōu)勢，積極鼓勵(lì)各類各層次的學(xué)校主動(dòng)進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才培養(yǎng)的領(lǐng)域，在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中承擔(dān)起培育養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才的重任。普通高等院校和中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校應(yīng)當(dāng)將養(yǎng)老護(hù)理養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)課程模塊納入在人才培養(yǎng)方案中，并開設(shè)相應(yīng)的教育、培訓(xùn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)與課程模塊。根據(jù)兩廣地區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，結(jié)合各類學(xué)校辦學(xué)基礎(chǔ)和辦學(xué)特色，培育不同類型的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)人才。如廣西醫(yī)科大學(xué)、廣西中醫(yī)藥大學(xué)、右江民族醫(yī)學(xué)院、桂林醫(yī)學(xué)院等醫(yī)學(xué)類高校應(yīng)該發(fā)揮醫(yī)學(xué)、護(hù)理學(xué)專業(yè)特長，重點(diǎn)培訓(xùn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的中、高級護(hù)理人才和營養(yǎng)與保健高級人才；廣西大學(xué)要發(fā)揮其綜合性大學(xué)的特點(diǎn)，培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)高級管理人才；中職學(xué)校和高職院校都應(yīng)開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)或課程模塊，培養(yǎng)普適型初、中級水平的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才。引導(dǎo)鼓勵(lì)廣大在校大中學(xué)生積極參與到社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐活動(dòng)。學(xué)校統(tǒng)籌安排組織學(xué)生利用課余時(shí)間參與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)，每個(gè)學(xué)年至少36 小時(shí)（2 個(gè)學(xué)分），并對在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)中表現(xiàn)突出的個(gè)人和集體予以表彰。

為了鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人才培養(yǎng)，政府對養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的人才教育培養(yǎng)應(yīng)采用現(xiàn)行師范生的培養(yǎng)政策，并在就業(yè)上給予充分的優(yōu)惠條件和幫扶指導(dǎo)。對報(bào)考就讀養(yǎng)老服務(wù)類專業(yè)，尤其是護(hù)理類專業(yè)的學(xué)生給予類似免費(fèi)師范生的優(yōu)惠政策，吸引廣大優(yōu)秀青年學(xué)子從事老年護(hù)理等專業(yè)性工作。要充分發(fā)揮教育培訓(xùn)學(xué)校和機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)作用，把養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社會(huì)其他機(jī)構(gòu)的各類“護(hù)工”納入職業(yè)技能管理范圍，充分發(fā)揮政府勞動(dòng)就業(yè)部門、醫(yī)療衛(wèi)生部門和婦聯(lián)組織工作職能，由政府免費(fèi)對養(yǎng)老服務(wù)人員進(jìn)行專題講座、“線上+線下”等多種形式的養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技能培訓(xùn)。積極完善養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才信息庫建設(shè)。充分發(fā)揮有養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)經(jīng)驗(yàn)外出務(wù)工返鄉(xiāng)人員的示范作用，定期或不定期召開經(jīng)驗(yàn)分析會(huì)，討論在工作中遇到的問題和困難，分享其在從事養(yǎng)老服務(wù)工作中積累的豐富從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，通過“以點(diǎn)帶面”，進(jìn)一步提升南寧養(yǎng)老行業(yè)從業(yè)人員綜合素質(zhì)和服務(wù)能力。

進(jìn)一步規(guī)范養(yǎng)老從業(yè)人員的管理。除了要求持證（健康證和養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)資格證）上崗之外，還需要進(jìn)一步完善從業(yè)人員的等級評價(jià)體系，在現(xiàn)行的職稱體系中增設(shè)養(yǎng)老從業(yè)人員職稱系列，評價(jià)指標(biāo)要堅(jiān)決破除“五唯”——唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學(xué)歷、唯獎(jiǎng)項(xiàng)，突出應(yīng)用型、服務(wù)性、滿意度的特點(diǎn)。

（二）營造良好的社會(huì)環(huán)境，提高養(yǎng)老從業(yè)者的社會(huì)地位

政府要重視規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)市場和人力資源的開發(fā)管理。政府和宣傳機(jī)構(gòu)要利用微信、抖音、微博等自媒體平臺(tái)和各地融媒體中心大力宣傳養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)的崇高性和重要性，大力弘揚(yáng)尊老、敬老、愛老、助老的中華民族優(yōu)秀文化和傳統(tǒng)美德。通過廣泛的輿論宣傳，扭轉(zhuǎn)社會(huì)上對養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的偏見和崗位歧視，營造廣大群眾自覺尊重養(yǎng)老服務(wù)工作者的社會(huì)氛圍，提高養(yǎng)老服務(wù)人員的社會(huì)地位。通過評優(yōu)表彰等形式提升養(yǎng)老服務(wù)人員自豪感和榮譽(yù)感。

要制定提高養(yǎng)老服務(wù)人員工資待遇的有效措施，免費(fèi)或支助培訓(xùn)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才，以此調(diào)動(dòng)學(xué)生報(bào)考養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)的積極性，鼓勵(lì)具有高中等護(hù)理專業(yè)學(xué)歷的年輕人到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從事養(yǎng)老服務(wù)工作的積極性；要大力支持和鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，政府開設(shè)綠色通道，給予各種專項(xiàng)政策支持和資金扶持，如由政府出資向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購買公益服務(wù)，為特殊群體購買服務(wù)、建立特殊人群養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)業(yè)從業(yè)扶持基金等。進(jìn)一步提高養(yǎng)老服務(wù)人員的工資待遇，并要逐年遞增。

（三）強(qiáng)化社會(huì)保障，維護(hù)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)者的合法權(quán)益

要健全養(yǎng)老服務(wù)健康運(yùn)行的機(jī)制。建立健全政府領(lǐng)導(dǎo)、民政主管、相關(guān)職能部門配合、社會(huì)參考的養(yǎng)老服務(wù)工作體制和機(jī)制，進(jìn)一步加大老齡公益事業(yè)的投入，強(qiáng)化老齡醫(yī)療救助和醫(yī)療服務(wù)等工作。在健全機(jī)構(gòu)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，要將建設(shè)敬老養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目與補(bǔ)貼養(yǎng)老服務(wù)人員同步展開，無論是政府財(cái)政撥款的養(yǎng)老綜合服務(wù)中心，或是市場運(yùn)作的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，對憑證上崗的服務(wù)人員給予勞務(wù)補(bǔ)貼和“五險(xiǎn)一金”待遇。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還要關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)人員工作中遇到的難題，并盡力幫助解決，對于侵犯養(yǎng)老服務(wù)人員權(quán)益的行為要堅(jiān)決予以嚴(yán)厲打擊，堅(jiān)定維護(hù)養(yǎng)老服務(wù)人員的合法權(quán)益。

（四）筑巢引鳳，打造綠色養(yǎng)老服務(wù)新高地

南寧應(yīng)該緊緊抓住毗鄰粵港澳大灣區(qū)地緣優(yōu)勢和民俗文化優(yōu)勢，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)，為粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)提供高素質(zhì)服務(wù)人才和高級管理人才，積極將南寧打造成為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)人才輸出的“新名片”。南寧要發(fā)揮與粵港澳大灣區(qū)城市歷史和文化同源、地理和氣候相近、民族風(fēng)俗類同、飲食文化相近的優(yōu)勢，積極對接灣區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的需求，主動(dòng)作為，不斷提升南寧養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)，在國家的政策支持下，探索建立跨灣區(qū)（粵港澳大灣區(qū)-北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)）養(yǎng)老服務(wù)新機(jī)制，打造跨灣區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)深度融合創(chuàng)新平臺(tái)。南寧應(yīng)發(fā)揮“綠城”的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，緊密圍繞“醫(yī)、養(yǎng)、管、食、游、動(dòng)”大健康產(chǎn)業(yè)鏈，結(jié)合粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老一體化的特點(diǎn)和需求，科學(xué)地制定養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃，堅(jiān)持政府扶持與社會(huì)力量參與相結(jié)合的原則，出臺(tái)一系列促進(jìn)健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和措施，規(guī)劃打造一批具有養(yǎng)老養(yǎng)生、醫(yī)療保健、休閑旅游等功能的大健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)項(xiàng)目，全力打造武鳴東盟經(jīng)開區(qū)和五象新區(qū)兩大健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，吸引國內(nèi)外知名保險(xiǎn)、地產(chǎn)、醫(yī)療、金融、互聯(lián)網(wǎng)等大型企業(yè)進(jìn)入南寧，以大健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為抓手，形成了一批具有示范帶動(dòng)性的龍頭企業(yè)，打造南寧康養(yǎng)服務(wù)新名片，踐行綠水青山就是金山銀山的可持續(xù)發(fā)展理念。