董 鑫

（中國人民銀行天津分行，天津，300040）

一、引言

近年來我國金融業(yè)的快速發(fā)展，尤其是多元金融、金融創(chuàng)新以及地方金融的興起，對現(xiàn)有的金融業(yè)中央集權(quán)垂直式監(jiān)管體制形成了巨大挑戰(zhàn)，現(xiàn)行監(jiān)管模式已不能完全適應(yīng)金融環(huán)境的劇烈變化。世界各國都在著力應(yīng)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險，關(guān)于如何對新型金融活動實施有效監(jiān)管是目前亟待解決的問題。國內(nèi)關(guān)于金融監(jiān)管體制的研究大多集中于一行兩會、財政部等中央一級政府部門間監(jiān)管權(quán)限劃分上，較少涉及到地方政府能否具有金融監(jiān)管權(quán)的問題。隨著市場的不斷變化，地方政府實際上已在多領(lǐng)域參與了地方金融監(jiān)管，承擔(dān)著化解屬地金融風(fēng)險和維護(hù)金融穩(wěn)定的第一責(zé)任，目前迫切需要解決金融監(jiān)管權(quán)在中央和地方政府之間是否應(yīng)該配置以及如何配置的問題。但各地金融監(jiān)管模式存在較大差異，尚無統(tǒng)一的模式，而且在地方金融監(jiān)管的法定權(quán)限、內(nèi)容、定位等方面仍需進(jìn)一步研究。

從國際上看，地方金融監(jiān)管主要有分權(quán)型多層監(jiān)管模式和單層監(jiān)管兩種模式。前者以美國、歐盟為代表，涉及聯(lián)邦政府和地方政府兩級金融監(jiān)管架構(gòu)，各自在金融監(jiān)管事務(wù)中發(fā)揮了關(guān)鍵作用；后者以中央政府監(jiān)管為主，以英國為代表，是大多數(shù)國家采用的監(jiān)管模式。目前，我國地方金融監(jiān)管還處于探索完善階段，仍然缺乏系統(tǒng)明確的頂層設(shè)計，面臨央地金融監(jiān)管目標(biāo)不一致、監(jiān)管職責(zé)邊界不清、基層監(jiān)管權(quán)限與力量不足等諸多挑戰(zhàn)，有必要對地方金融監(jiān)管問題進(jìn)行專門的深入研究。因此，本文深入分析了當(dāng)前地方金融監(jiān)管現(xiàn)狀及面臨的主要問題，梳理總結(jié)了國外主要國家的監(jiān)管經(jīng)驗，提出了針對我國加強(qiáng)地方金融監(jiān)管的建議，以期為完善地方金融監(jiān)管相關(guān)體制機(jī)制提供參考。

二、地方金融監(jiān)管的現(xiàn)狀及特點

隨著我國金融業(yè)向深度和廣度兩個維度快速發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營模式逐漸普及。正規(guī)和非正規(guī)的地方金融機(jī)構(gòu)數(shù)量激增的同時，蘊(yùn)含著較大的金融風(fēng)險。隨著金融業(yè)的這種發(fā)展趨勢，現(xiàn)有金融監(jiān)管體制的缺陷逐漸顯現(xiàn)，賦予地方金融監(jiān)管權(quán)的需求日益強(qiáng)烈。十八大以來，中央逐步授權(quán)地方政府履行部分金融監(jiān)管職責(zé)①2013年11月，中共中央會議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要明確“界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任”。第五次全國金融工作會議后，中共中央發(fā)文進(jìn)一步明確了地方政府對七類機(jī)構(gòu)和四類場所的監(jiān)管事權(quán)。，特別是新一輪政府機(jī)構(gòu)改革后，各省級政府地方金融監(jiān)管局陸續(xù)掛牌，同時加掛省（市、區(qū)）金融工作辦公室牌子，形成了中央監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)“一行兩局”和地方金融監(jiān)管局互為補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)的工作現(xiàn)狀。

從具體監(jiān)管職責(zé)看，“一行兩局”的縱向管理與地方政府金融監(jiān)管局的橫向管理，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能發(fā)揮與履職手段等方面存在一定差異。一是機(jī)構(gòu)覆蓋面、組織架構(gòu)不同?！耙恍袃删帧本煽偛繗w口管理，人民銀行、銀保監(jiān)會在省、市、縣三級設(shè)有派出機(jī)構(gòu)，證監(jiān)會僅在省級設(shè)有派出機(jī)構(gòu)。相比之下，地方政府金融監(jiān)管局的覆蓋面較廣，包括省、市、縣三級，但不同地區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，有的掛靠在地方政府，有的掛靠在地方發(fā)改委、財政局等部門。二是監(jiān)管側(cè)重點各不相同。人民銀行分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)貫徹落實宏觀審慎監(jiān)管政策，著力加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，銀保監(jiān)會和證監(jiān)會的派出機(jī)構(gòu)主要職能為金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入審批和業(yè)務(wù)監(jiān)管。而各地方金融監(jiān)管局的職能，既涉及對準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，也包括促進(jìn)地方金融業(yè)發(fā)展和保證地方金融穩(wěn)定等。三是監(jiān)管手段不同。人民銀行分支機(jī)構(gòu)通常采取現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場檢查和考核等手段履職；銀保監(jiān)會和證監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)通過準(zhǔn)入資格審核、高管任職資格審核和日常業(yè)務(wù)監(jiān)管等方式履職。而地方政府金融監(jiān)管局管理手段有限，主要以溝通協(xié)調(diào)、牽頭制定議事規(guī)則為主?？偟膩砜?，“一行兩局”的監(jiān)管職責(zé)更明晰，傳導(dǎo)落實中央政策更為有效。而地方政府金融監(jiān)管側(cè)重點在于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展，防范化解重大金融風(fēng)險[1]。

從地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制看，各地積極探索構(gòu)建監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，主要是“一家牽頭、多家參與”形式。比如，上海制定了金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)聯(lián)席會議制度，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在地方金融監(jiān)管局，重點負(fù)責(zé)打擊處置非法金融活動、治理互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險及整頓交易場所交易秩序等工作。又如，貴州推行金融監(jiān)管會商協(xié)調(diào)機(jī)制，辦公室設(shè)在人民銀行貴陽中心支行；再如，福建賦予地方金融監(jiān)督管理局“履行地方金融穩(wěn)定發(fā)展委員會日常工作”的職能。在此基礎(chǔ)之上，國務(wù)院于2020年印發(fā)了《金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室關(guān)于建立地方協(xié)調(diào)機(jī)制的意見》，明確了“人民銀行牽頭，辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置在人民銀行分支機(jī)構(gòu)”的模式，不改變各成員單位的職能分工，不改變中央與地方之間的事權(quán)安排。同時，在一定程度上借鑒了“雙牽頭”機(jī)制，加強(qiáng)與地方政府金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制之間的分工協(xié)作。

三、地方金融監(jiān)管面臨的主要問題

（一）地方金融監(jiān)管缺乏法律依據(jù)和法律授權(quán)

從法律層面看，地方金融領(lǐng)域相關(guān)法律制度缺失，金融業(yè)基本法律中沒有地方政府金融監(jiān)管職責(zé)的規(guī)定。雖然全國第五次金融工作會議提出了“地方政府負(fù)有金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險防范監(jiān)管職責(zé)”，但目前尚未從法律層面界定地方政府的金融監(jiān)管職責(zé)。由于缺乏上位法依據(jù)，我國地方金融監(jiān)管職權(quán)長期處于不明確狀態(tài)。從法規(guī)層面看，中央層面仍未出臺《地方金融監(jiān)督管理條例》，針對“7+4”機(jī)構(gòu)的監(jiān)管依據(jù)中，也只有《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理條例》屬于行政法規(guī)①《中華人民共和國立法法》第八條規(guī)定：基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度，只能制定法律，部分事項經(jīng)授權(quán)可以先行出臺行政法規(guī)。。雖然部分省結(jié)合地區(qū)實際制定了地方金融條例，但立法較為碎片化，覆蓋也不全。從規(guī)章制度層面看，地方政府金融監(jiān)管權(quán)限主要來自國務(wù)院及其部委的授權(quán)，立法層次和法律效力偏低，在實際開展地方金融業(yè)管理時難以作為地方金融監(jiān)管的法律依據(jù)[2]。如對于小額貸款公司的監(jiān)管，目前主要依據(jù)是銀保監(jiān)會制定的《關(guān)于加強(qiáng)小額貸款公司監(jiān)督管理的通知》（銀保監(jiān)辦發(fā)〔2020〕86號），在法律效力和對地方的指導(dǎo)作用上存在不足。另外，部分金融新業(yè)態(tài)仍存在監(jiān)管真空，如近年來數(shù)字貨幣、互聯(lián)網(wǎng)眾籌、第三方支付等行業(yè)發(fā)展迅速，目前能夠借鑒的國際監(jiān)管經(jīng)驗不多，而且在很多領(lǐng)域我國處于領(lǐng)先地位，這些都對構(gòu)建地方金融監(jiān)管法律框架帶來了挑戰(zhàn)。

（二）地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

一是尚未形成完善的金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制。雖然廣義上講，央地金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的內(nèi)涵很廣泛，但在具體操作上，通常是構(gòu)建金融委辦公室的地方協(xié)作模式。該模式目前國際上尚無現(xiàn)成經(jīng)驗可供借鑒，我國需在實踐中逐步完善，關(guān)于組成成員、辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置、牽頭單位、約束機(jī)制等具體內(nèi)容仍需細(xì)化[3]。二是地方政府在促進(jìn)監(jiān)管協(xié)作、形成監(jiān)管合力方面的力度仍需加強(qiáng)。各金融監(jiān)管部門之間以及與地方金融監(jiān)管職能部門之間的溝通不暢、信息共享機(jī)制尚未形成。三是由“一行兩局”牽頭建立的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制存在較多的局限性，大多是基于專項工作成立的臨時性工作組，具有“一事一設(shè)”的特征，信息共享的深度、廣度以及頻次不足[4]。

（三）基層監(jiān)管權(quán)限和力量不足

一是人員相對較少，大多來自地方政府機(jī)關(guān)，缺乏金融監(jiān)管相關(guān)的專業(yè)知識和專業(yè)能力，監(jiān)管手段和力量較為薄弱[5]。尤其是部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)的金融監(jiān)管較為落后，高端金融人才缺乏，阻礙了地方金融監(jiān)管總體水平的提升。二是地方金融監(jiān)管力量主要集中在省市兩級，縣級政府監(jiān)管資源較為匱乏，部分區(qū)縣政府金融監(jiān)管局掛靠在財政、發(fā)改委等政府部門，難以滿足地方金融監(jiān)管需要。三是金融科技監(jiān)管手段落后，缺乏針對大數(shù)據(jù)、云計算等新興技術(shù)的監(jiān)管模式，也未構(gòu)建起全國統(tǒng)一的監(jiān)管綜合信息共享平臺及風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，難以對新金融業(yè)態(tài)形成有效監(jiān)管。

四、地方金融監(jiān)管的國際經(jīng)驗及啟示

（一）美國雙層分權(quán)監(jiān)管經(jīng)驗

1.監(jiān)管體系。在美國金融聯(lián)邦主義下，聯(lián)邦和州均設(shè)立了監(jiān)管部門，分別針對不同金融領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)管，分工各有側(cè)重，重疊不多。其中，在美國聯(lián)邦層面，呈現(xiàn)出多頭監(jiān)管的特點，涉及美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署和聯(lián)邦存款保險等10余家監(jiān)管部門；在地方層面，各州分別設(shè)立了針對銀行、證券、保險等行業(yè)的金融管理部門，按照各自制定的金融法規(guī)，對注冊在本州的銀行和其他金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理，雖然名稱和設(shè)置有所區(qū)別，但主要都側(cè)重于行為監(jiān)管和消費者保護(hù)。相對于聯(lián)邦層面的監(jiān)管，各州對金融業(yè)的監(jiān)管權(quán)限相對較大。其中，最有代表性的是保險業(yè)，按照《麥克卡蘭—弗格森法案》規(guī)定，由各州對保險業(yè)實施監(jiān)管，聯(lián)邦層面主要是對各州的法律及監(jiān)管制度進(jìn)行協(xié)調(diào)，并未設(shè)置專門的監(jiān)管部門[6]。

2.主要做法及成效。美國地方金融監(jiān)管協(xié)作以分權(quán)為前提，并圍繞信息互通、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等方面實現(xiàn)了有限互動。一是注重信息互通。由于聯(lián)邦和各州之間的權(quán)利邊界相對清晰，地方層面的金融監(jiān)管協(xié)作主要側(cè)重于信息互通，即通過聯(lián)邦政府部門本級與各州的金融業(yè)監(jiān)管官或立法部門等實現(xiàn)。二是積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用。行業(yè)協(xié)會通過提供“模板法律”，實現(xiàn)對各州立法和監(jiān)管規(guī)則的指導(dǎo)，有效避免了因各州法律法規(guī)差異過大導(dǎo)致的監(jiān)管效能降低和金融機(jī)構(gòu)合規(guī)成本上升。三是強(qiáng)化各部門間的協(xié)調(diào)。國際金融危機(jī)后，通過設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC），強(qiáng)化了中央和地方金融監(jiān)管部門間的溝通協(xié)調(diào)力度。FSOC的15名委員中，10名委員擁有投票權(quán)，全部來自聯(lián)邦各金融監(jiān)管部門；5名委員沒有投票權(quán)，其中有3名委員分別來自州銀行監(jiān)督官、保險監(jiān)督官和證券監(jiān)督官代表。雖然來自各州的委員沒有投票權(quán)，但保證了各州層面的信息和監(jiān)管訴求能夠在FSOC中得到一定程度上的反映。總體而言，聯(lián)邦和各州之間各司其職，地方層面受到的行政干預(yù)的壓力相對較小，對于協(xié)作的需求、空間和力度較為有限。

（二）歐盟央地協(xié)作監(jiān)管經(jīng)驗

1.監(jiān)管框架。2010年歐盟成員國通過了《泛歐金融監(jiān)管改革法案》，正式確立了歐盟現(xiàn)行的監(jiān)管框架。在此框架下，歐洲央行的地位大幅提升，首先是在歐洲央行內(nèi)部成立系統(tǒng)性風(fēng)險委員會（ESRB），承擔(dān)宏觀審慎管理的職責(zé)，并且負(fù)責(zé)各國政策間的溝通協(xié)調(diào)。其次是推行單一監(jiān)管機(jī)制與單一處置機(jī)制，制定統(tǒng)一的歐盟銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)則與危機(jī)處置機(jī)制，并確立歐洲央行對各國系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管職責(zé)，由歐洲央行、歐盟委員會和各國處置機(jī)構(gòu)共同組成單一處置委員會，對歐元與內(nèi)銀行作出關(guān)閉和重組的處置。這些制度框架基本確立了歐盟與各成員國之間的分工與權(quán)限[7]。

2.主要做法及成效。一是ESRB成員單位包含了各成員國的央行以及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制較為健全。對于某項風(fēng)險可以向各成員監(jiān)管當(dāng)局提出預(yù)警和建議，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)作出“遵循或解釋”的處置，即對不采取的建議給出合理解釋，而且事后ESRB還會對該國的實施情況予以評估。另外，ESRB還提出各國應(yīng)以法律形式規(guī)定宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對金融市場宏觀審慎政策進(jìn)行指導(dǎo)，促進(jìn)各國間的溝通協(xié)作。二是各成員國的分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)均在歐盟銀行業(yè)、證券業(yè)以及保險業(yè)專業(yè)監(jiān)管委員會中具有投票表決權(quán)，有利于實現(xiàn)內(nèi)部決策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。三是在單一監(jiān)管機(jī)制中，各國銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對本國的中小銀行實施日常監(jiān)管，但在必要時，歐洲央行可直接接管中小銀行并采取應(yīng)急處置機(jī)制對其進(jìn)行早期干預(yù)。四是單一處置機(jī)制規(guī)定，如果某國處置當(dāng)局不遵循單一處置委員會的決議，委員會可直接對違規(guī)銀行進(jìn)行處置。

（三）英國中央統(tǒng)管模式監(jiān)管經(jīng)驗

1.監(jiān)管框架。英國的金融監(jiān)管采取中央統(tǒng)管模式，即中央直接向地方派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)，或者中央機(jī)構(gòu)直接對地方金融業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，地方政府不具有金融管理職責(zé)，與中央不存在直接協(xié)作關(guān)系。但是該模式僅適用于面積較小，政府層級不多的經(jīng)濟(jì)體，英國就是典型代表，目前采取此監(jiān)管模式的還有德國、新加坡和中國香港。金融危機(jī)之后，英國采取了金融監(jiān)管改革，2013年頒布的新《金融服務(wù)法》明確提出，英格蘭銀行具有制定貨幣政策、實施宏觀審慎管理以及微觀審慎監(jiān)管等法定職責(zé)，并內(nèi)設(shè)金融政策委員會（FPC），具體承擔(dān)政策協(xié)調(diào)和逆周期調(diào)節(jié)等職能。另外，F(xiàn)PC專門組建了審慎監(jiān)管局（PRA），負(fù)責(zé)對金融業(yè)的微觀審慎監(jiān)管。

2.主要做法及成效。在央地關(guān)系方面，盡管英國內(nèi)部各王國都具有較大的自治權(quán)，如蘇格蘭和威爾士的議會及行政機(jī)構(gòu)具有對地方事務(wù)的管理權(quán)，但監(jiān)控總體經(jīng)濟(jì)運行和制定貨幣政策的權(quán)限仍屬于中央政府，因此中央政府也全面負(fù)責(zé)金融領(lǐng)域監(jiān)管。新修訂的《金融服務(wù)法》提出，金融政策委員會負(fù)責(zé)對金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入審批和行為監(jiān)管，審慎監(jiān)管局負(fù)責(zé)對1500家金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，二者均無地方分支機(jī)構(gòu)，而英格蘭銀行在國內(nèi)12個地區(qū)設(shè)立了小型辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)收集市場信息，加強(qiáng)與地方金融機(jī)構(gòu)的合作，體現(xiàn)中央對地方的垂直管理。由此可見，英國的金融監(jiān)管模式為中央統(tǒng)管，地方不具有對金融業(yè)的立法和行政權(quán)力，所以無需構(gòu)建中央與地方政府的常設(shè)金融監(jiān)管互動機(jī)制。當(dāng)然，該模式實施的前提是國家或地區(qū)面積較小，政府部門設(shè)置簡單。

（四）地方金融監(jiān)管協(xié)作的啟示

1.由于政治體制及政府職能的差異，各國在金融監(jiān)管方面的權(quán)責(zé)劃分與監(jiān)管協(xié)作模式選擇不盡相同，但共同點是都將金融業(yè)監(jiān)管納入中央政府的主要事權(quán)范圍，并不排除地方政府具有的權(quán)限。此外，雖然有些國家央地在金融監(jiān)管職能方面有明確的劃分，但協(xié)作機(jī)制還不明確，缺乏法定機(jī)制和專職的實體機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管協(xié)調(diào)。在歐盟的監(jiān)管協(xié)作模式中，上下層級是彼此獨立的，監(jiān)管規(guī)則是一致的，歐盟層面主要關(guān)注系統(tǒng)性風(fēng)險處置以及系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，各國主要負(fù)責(zé)對國內(nèi)其他金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)管和宏觀審慎管理。在溝通協(xié)調(diào)方面已有較為成熟的平臺和途徑，且有完善的機(jī)制，效果較為顯著。這種“縱橫互通”的雙層監(jiān)管協(xié)調(diào)模式對我國具有一定的參考價值。

2.地方經(jīng)濟(jì)金融的差異化發(fā)展凸顯地方金融監(jiān)管的重要性。如美國、加拿大等地域廣闊、區(qū)域經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展具有明顯差異的國家，均采取了金融分層監(jiān)管模式，不單是其國家聯(lián)邦制政體決定的，更是因為中央統(tǒng)一監(jiān)管模式并不適合各地差異化的金融發(fā)展水平，地方政府掌握更多的地方金融發(fā)展需求方面的信息。而印尼、日本等國雖然國土面積較小，但由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，不同地區(qū)出現(xiàn)了差異明顯的金融業(yè)態(tài)，這就增加了對地方金融監(jiān)管的需求。在上述采取金融業(yè)分層監(jiān)管的國家，中央政府的監(jiān)管重點在于法規(guī)的制定與風(fēng)險體系構(gòu)建，地方政府則側(cè)重于保護(hù)消費者權(quán)益和提升金融服務(wù)水平。

3.金融監(jiān)管職能劃分時可以運用權(quán)力制衡思想。金融監(jiān)管權(quán)劃分是金融監(jiān)管模式的核心問題，而監(jiān)管權(quán)分立的目的主要是為金融市場發(fā)展提供助力，制衡權(quán)力的運用，而不是形成阻力。美國經(jīng)歷了多次金融危機(jī)之后，不斷對金融監(jiān)管體制進(jìn)行改革，最終確立了雙層多頭式金融監(jiān)管模式，在權(quán)力制衡的思路下，美國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間既有分工合作，同時也在監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管職能方面存在交叉重疊，這種雙層多頭式金融監(jiān)管可防止監(jiān)管真空的出現(xiàn)，有利于監(jiān)管者及時發(fā)現(xiàn)市場中存在的問題，同時監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間可以相互監(jiān)督、相互制約，防止由于接受賄賂而濫用權(quán)力的現(xiàn)象。雖然我國與美國的國家體制不同，中央監(jiān)管部門擁有較大的監(jiān)管權(quán)，但是在設(shè)計監(jiān)管制度時可以考慮權(quán)力制衡的思想，可以有效減少監(jiān)管套利行為，防范道德風(fēng)險。

總體而言，國際金融監(jiān)管央地分權(quán)模式對于我國的啟示，主要在于權(quán)力配置方式和監(jiān)管依據(jù)的法制化。現(xiàn)階段，我國地方政府并非完全不具有金融監(jiān)管權(quán)，但只有個別地區(qū)是以地方法規(guī)的形式明確地方政府的金融監(jiān)管權(quán)，其他均是行政式的，法律效力較低。此外，國際經(jīng)驗的啟示還表明，無論采取何種央地配置模式，沒有明顯的優(yōu)劣之分，只需符合本國國情即可。央地分層模式與中央集權(quán)模式，受國家體制影響較大，但二者并非絕對的一一對應(yīng)，最終選擇何種模式，主要取決于本國金融市場及金融制度賴以存在的本國國情。

五、完善地方金融監(jiān)管的建議

（一）健全法律配套體系

地方金融監(jiān)管協(xié)作是建立在健全的法律法規(guī)基礎(chǔ)之上的，因此提出以下建議。一是完善金融法律法規(guī)的立改廢釋程序。目前我國地方金融監(jiān)管的職責(zé)劃分基本明確，已具備了制定《地方金融監(jiān)管法》的基礎(chǔ)。在堅持中央主導(dǎo)金融監(jiān)管的前提下，進(jìn)一步明確中央與地方職責(zé)的劃分，完善對“7+4”類機(jī)構(gòu)的監(jiān)管意見，提高原有規(guī)章制度的法律級別，并且健全監(jiān)督機(jī)制。二是適當(dāng)賦予地方政府一定的金融立法權(quán)，便于其根據(jù)當(dāng)?shù)亟鹑诎l(fā)展實際情況制定監(jiān)管法規(guī)，增強(qiáng)地方監(jiān)管的靈活性和主動性。三是探索中央和地方在金融科技等新興領(lǐng)域監(jiān)管的深入?yún)f(xié)作，提升法律法規(guī)的覆蓋范圍，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。另外，一些監(jiān)管效果不明顯的領(lǐng)域，可適當(dāng)調(diào)整職責(zé)劃分。如今年來出現(xiàn)的部分城商行運營風(fēng)險問題，反映了中央和地方在相關(guān)風(fēng)險管理方面職責(zé)分工有待優(yōu)化，可考慮增加地方政府對非系統(tǒng)重要性城商行運營和風(fēng)險控制方面的監(jiān)管職責(zé)。

（二）完善地方金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機(jī)制

在監(jiān)管協(xié)調(diào)方面，應(yīng)考慮設(shè)計相應(yīng)的機(jī)制以避免或化解各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的矛盾，尤其是潛在的央地監(jiān)管矛盾。一是加強(qiáng)央地金融監(jiān)管溝通協(xié)調(diào)。中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)適當(dāng)對地方監(jiān)管部門提供指導(dǎo)，及時進(jìn)行政策執(zhí)行方面的溝通，提升國家宏觀調(diào)控政策的效果；地方政府應(yīng)定期將地方經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展和監(jiān)管情況通報中央金融管理部門，并且配合中央對跨地區(qū)、跨市場的金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管，防止監(jiān)管套利和監(jiān)管真空現(xiàn)象。二是構(gòu)建爭議調(diào)解機(jī)制，當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)分歧意見時，可采取集體民主決策的方式進(jìn)行化解，形成一致的監(jiān)管意見。

（三）落實地方政府金融監(jiān)管職責(zé)

一是完善問責(zé)糾偏機(jī)制，通過加強(qiáng)事后約束來規(guī)范監(jiān)管行為，提升監(jiān)管協(xié)調(diào)效果。各方出現(xiàn)意見分歧時，可實行爭議調(diào)解機(jī)制，如實記錄各方意見，便于事后追溯，在此基礎(chǔ)上，問責(zé)機(jī)制可更有效的發(fā)揮作用。由國務(wù)院金融委發(fā)出提示函、警示書，并通報地方政府，實現(xiàn)糾偏問責(zé)機(jī)制，形成了有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)，同時避免了各方越位。二是建立激勵機(jī)制?？蓪嵭械貐^(qū)金融環(huán)境評級并予以公示，引導(dǎo)資本向環(huán)境較好的地區(qū)流動，以此激勵地方政府優(yōu)化金融環(huán)境。對于金融環(huán)境良好，等下防范體系健全的地區(qū)，中央可優(yōu)先對其提供金融和信貸政策支持，如在存款保險費率方面的實施優(yōu)惠政策、發(fā)放金融牌照等，實現(xiàn)政策的激勵作用。

（四）強(qiáng)化基層監(jiān)管工作協(xié)同

地方金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及業(yè)務(wù)發(fā)生大量集中于市縣一級，因此應(yīng)在省統(tǒng)籌監(jiān)管的前提下加強(qiáng)市縣監(jiān)管職能。一是省級金融監(jiān)管局應(yīng)加大對下級地方金融監(jiān)管局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督，明確市縣一級政府對屬地金融風(fēng)險的監(jiān)管職責(zé)。二是充分發(fā)揮人民銀行縣支行的作用，縱向承擔(dān)中央金融監(jiān)管部門施行的監(jiān)管政策，橫向配合地方政府進(jìn)行風(fēng)險處置工作，并且積極探索嘗試委托監(jiān)管、代理監(jiān)管、信息共享、工作協(xié)調(diào)等創(chuàng)新模式，加強(qiáng)對縣域的金融監(jiān)管與服務(wù)。三是施行縣域金融綜合治理機(jī)制，綜合利用人民銀行、地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及工商、公安等多方力量，加大對非法金融活動的打擊力度，整治金融亂象，保護(hù)金融消費者的合法權(quán)益。