薛溫馨

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院，哈爾濱 150028）

一、引言

近年來的突發(fā)性公共事件中，各級財政部門投入的應(yīng)急財政支出數(shù)額龐大。2003 年“非典”期間，各級財政共支出150 億元；2008 年汶川地震期間，各級財政投入抗震救災(zāi)資金151.11 億元；2020 年新冠肺炎疫情期間，截至3 月4 日，各級財政共安排疫情防控資金1104.8 億元。財政資金的足額撥付是應(yīng)對突發(fā)性公共事件的重要保障，然而龐大的應(yīng)急支出會給各級財政帶來較大的收支平衡壓力，構(gòu)建和完善應(yīng)急財政資金管理機制有利于增強財政的穩(wěn)定器功能。

二、預(yù)防階段

在日常財政工作中，應(yīng)完善應(yīng)急預(yù)算的編制，以保證應(yīng)急財政資金的撥付有據(jù)可依。

應(yīng)急預(yù)算應(yīng)當包括公共危機下的公共收支安排，可能的突發(fā)性支出和應(yīng)急收入的來源。編制時應(yīng)細化應(yīng)急資金支出項目，明確具體用途。事前預(yù)防階段，可設(shè)置突發(fā)性公共事件匯報制度、危機評價、預(yù)警系統(tǒng)培訓(xùn)、專業(yè)機構(gòu)的預(yù)防性科研等科目；事中處置和事后善后階段，可設(shè)置緊急狀態(tài)下的食品、醫(yī)療、住宿、生產(chǎn)資料救濟支出、金融優(yōu)惠貸款等諸多科目。此外，應(yīng)對危機狀態(tài)下預(yù)算的調(diào)整、執(zhí)行和監(jiān)督的各法律主體權(quán)限范圍做出規(guī)定，明確各級政府部門在突發(fā)公共危機狀態(tài)下的事權(quán)和支出責(zé)任，以減輕危機狀態(tài)下政府支出壓力。

由于我國在應(yīng)急預(yù)防體系建設(shè)方面投入的不足，導(dǎo)致應(yīng)急財政資金支出結(jié)構(gòu)存在不合理之處。公共危機事件爆發(fā)時，財政部門很可能由于政治因素和其他原因被動撥款，使得應(yīng)急預(yù)算收支缺口陡增。各級政府為彌補原預(yù)備費安排不足，往往通過壓縮行政性經(jīng)費或調(diào)整其他支出科目來彌補。因此，可以考慮制定補正預(yù)算以規(guī)范現(xiàn)有的預(yù)算管理制度，一旦年度應(yīng)急資金不夠應(yīng)付相應(yīng)支出，可選用一些工具籌集資金，如在未受災(zāi)地區(qū)適當增稅、緊急發(fā)行國債、政府資產(chǎn)應(yīng)急變現(xiàn)、外匯儲備應(yīng)急動用等，從而彌補預(yù)算的不足。

三、反應(yīng)階段

（一）資金保障調(diào)度機制

軍隊未動，糧草先行，財政資金的及時、足額、精準撥付，是解決突發(fā)性公共事件的重要保障。目前我國財政資金實行國庫集中收付制，此制度下資金的“申報—審批—撥付—到賬”需要一定的時間，應(yīng)急狀態(tài)下，各級國庫部門應(yīng)當采取“急事急辦、特事特辦”的原則，簡化業(yè)務(wù)處理流程和手續(xù)。資金撥付上，財政部門可協(xié)調(diào)人民銀行、代理和經(jīng)辦的商業(yè)銀行開通資金支付綠色通道，所有資金采取先撥付后按程序結(jié)算的方式處理，爭取最短時間內(nèi)實現(xiàn)“辦文報批—資金掛網(wǎng)文件下達—通知市縣”。內(nèi)部搭配上，應(yīng)由某一科室部門統(tǒng)一歸集各種資金文件和資金需求，通過簡化流程減少撥付時間。

地方各級財政部門要加強對中央轉(zhuǎn)移支付以及地方一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會捐贈等各項資金的統(tǒng)籌，及時足額撥付各項資金。具體的職權(quán)劃分上，對應(yīng)由地方財政負擔的支出，地方各級財政部門要足額安排資金；對應(yīng)由中央財政負擔的支出，要求地方先行墊付的，地方各級財政部門要積極籌措資金，足額安排墊付資金，并做好建立臺賬、票據(jù)審核等資金結(jié)算基礎(chǔ)工作。

（二）資產(chǎn)配置響應(yīng)機制

應(yīng)急狀態(tài)下，可開啟政府采購綠色通道，簡化資產(chǎn)配置審批程序。在履行必要的內(nèi)部程序后，直接由相關(guān)部門自行組織采購活動，無需編制政府采購預(yù)算及履行進口產(chǎn)品審批等，快速高效配置資產(chǎn)，事后進行相關(guān)手續(xù)的補辦。可充分發(fā)揮網(wǎng)上詢價方式的效率優(yōu)勢，鼓勵采購人通過“云平臺”在線詢價、反向競價、網(wǎng)上服務(wù)市場等方式進行采購。

對重要物資可進行統(tǒng)一管理、分配，編制《政府兜底采購收儲的產(chǎn)品目錄》，突發(fā)性事件結(jié)束后，由政府統(tǒng)籌財政資金兜底采購收儲無法通過市場渠道消化的多生產(chǎn)的物資，保證商品價格穩(wěn)定，調(diào)動私人部門生產(chǎn)積極性。同時建立健全內(nèi)控機制，首先，各采購單位應(yīng)當加強采購文件和憑據(jù)的管理，留存?zhèn)洳?，提高采購資金的使用效益。其次，由于應(yīng)急狀態(tài)下資金直接撥付至相關(guān)需求部門，因此，要“關(guān)口前移”，督促指導(dǎo)相關(guān)部門建立健全資金使用明細賬和各項物資入庫登記、領(lǐng)用發(fā)放及使用管理等規(guī)章制度，確保手續(xù)完備、憑證齊全，確保資產(chǎn)安全完整、流向可查。

（三）多元籌措應(yīng)急資金

應(yīng)急資金的籌措來源可分為預(yù)算范圍內(nèi)資金和預(yù)算范圍外資金，預(yù)算范圍內(nèi)包括預(yù)備費、轉(zhuǎn)移支付和社會保障基金等，預(yù)算外資金包括發(fā)放債券、設(shè)立基金和社會捐贈等。

應(yīng)急狀態(tài)下，可以在預(yù)算法規(guī)定的1%-3%的基礎(chǔ)上適當調(diào)增預(yù)備費提取比例；可提前下發(fā)一般性轉(zhuǎn)移支付或新設(shè)專項轉(zhuǎn)移支付，采取先預(yù)撥后清算方式保證所需資金在第一時間撥付下達，而不再適用《預(yù)算法》中省級專項轉(zhuǎn)移支付在預(yù)算批準后60 日內(nèi)正式下達，中央轉(zhuǎn)移支付在收到后30 日內(nèi)下達的條款。

中央財政可提前下達地方政府債務(wù)額度，省級政府可通過發(fā)債方式籌措資金?？稍谧C券交易所及中央國債登記結(jié)算公司等發(fā)放新增專項債券，增發(fā)新債的同時也要關(guān)注債務(wù)風(fēng)險的防控。

為預(yù)防突發(fā)性公共事件發(fā)生時經(jīng)費緊張問題，可設(shè)立國家應(yīng)急管理基金，籌措資金通過市場化運作實現(xiàn)保值增值，基金應(yīng)當選取收益率較穩(wěn)定的投資方式，且應(yīng)能及時變現(xiàn)，偶遇突發(fā)事件集中發(fā)力。中央和各省分別設(shè)立母基金和子基金?；饋碓纯煞譃閮刹糠?，一是鼓勵上下級政府按照市場化原則互相參股基金，從各級財政每年財政收入增量中按一定比例劃撥；二是引入社會資本入股。

（四）資金使用監(jiān)管制度

由于應(yīng)急狀態(tài)下財政資金的需求數(shù)額較大，應(yīng)與其他部門建立聯(lián)動機制，財政部門內(nèi)部應(yīng)建立應(yīng)急財政資金統(tǒng)計報送制度，動態(tài)跟蹤督促專項資金及時下達使用。

應(yīng)加強地方財政和有關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，財政部監(jiān)管局可與駐地相關(guān)部門共商構(gòu)建市—區(qū)—縣（街道辦）三級聯(lián)防聯(lián)控機制，實現(xiàn)“信息共享、統(tǒng)一指揮、協(xié)同配合”。各級財政部門應(yīng)明確1 名總調(diào)度人員和具體聯(lián)系人，實行“雙報告”制度，重要事項除及時向當?shù)攸h委、政府報告外，同步向當?shù)刎斦块T報告。選取部分重點市縣建立財政庫款和經(jīng)費“日報告”制度，實時掌握財政庫款水平和經(jīng)費保障情況，各級財政向上一級財政報告前1 日資金收入支出情況，各相關(guān)單位向當?shù)刎斦块T報告資金收入支出情況，特殊情況及時溝通并動態(tài)調(diào)整。

各級財政部門應(yīng)切實加強財政資金的監(jiān)管，及時制定撥付資金使用管理的具體辦法，重點關(guān)注財政專項補助、財政融資貼息、政府物資采購等項目，關(guān)注資金的審核、撥付、管理和使用等情況。

四、恢復(fù)階段

（一）稅費優(yōu)惠政策

為減小突發(fā)性公共事件的影響，財政部門和稅收部門應(yīng)制定優(yōu)惠的稅費政策，幫助企業(yè)和個人恢復(fù)政策生產(chǎn)生活秩序，如調(diào)減小規(guī)模納稅人增值稅征收率或免征增值稅；對一線工作人員的補助工資免征個人所得稅；免征部分行政事業(yè)性收費和政府性基金；延長小微企業(yè)虧損結(jié)轉(zhuǎn)時間；擴大捐贈扣除范圍等。

（二）財政補貼政策

當發(fā)生突發(fā)性公共事件時，應(yīng)對受影響的企業(yè)和個人進行一定的財政補貼、財政補助和財政貼息等。

針對參與一線搶救、建設(shè)的人員，應(yīng)給予一定數(shù)額的發(fā)放臨時性工作補助，激發(fā)參與人員的積極性，各省市根據(jù)自身情況單獨設(shè)定，也可統(tǒng)一設(shè)定。在居民的救治費用補助政策制定方面，在基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助、商業(yè)保險等按規(guī)定支付后，個人負擔部分應(yīng)由中央和地方財政給予補助。具體比例可參考中央和省級6:4，省級和市級5：5。

中央財政和省級財政可對部分企業(yè)給予一定比例的貼息，幫助企業(yè)有效降低融資成本。如新冠肺炎疫情期間，中央財政將對與疫情防控相關(guān)的重點醫(yī)療防控物資（衛(wèi)生防疫、疫苗生產(chǎn)及檢測、醫(yī)藥產(chǎn)品、醫(yī)用器材等）和生活必需品生產(chǎn)、運輸和銷售的重點企業(yè)包括小微企業(yè)重點保障企業(yè)貸款給予貼息支持。在人民銀行專項再貸款支持金融機構(gòu)提供優(yōu)惠利率信貸的基礎(chǔ)上，中央財政按人民銀行再貸款利率的50%給予貼息，引導(dǎo)金融機構(gòu)優(yōu)化金融服務(wù)，降低企業(yè)融資成本，發(fā)揮資金集聚效應(yīng)，更好滿足疫情防控保障企業(yè)合理融資需求，貼息資金從普惠金融發(fā)展專項資金中安排。

表1 2020 年新冠肺炎相關(guān)稅費優(yōu)惠政策

（三）民生保障的財政政策

應(yīng)制定應(yīng)急民生保障機制，保障人民生活不因突發(fā)性公共事件遭受過大影響。

農(nóng)業(yè)方面，對于彈性較小的農(nóng)產(chǎn)品，各級財政可給予農(nóng)產(chǎn)品價格補貼或出資購置農(nóng)產(chǎn)品保險，增強農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供給的彈性和抗風(fēng)險能力，防止因農(nóng)產(chǎn)品價格波動過大影響農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售；教育方面，中央財政可提前撥付教育專項轉(zhuǎn)移支付，教育補助經(jīng)費，教育發(fā)展資金等，支持學(xué)校購置所需物資及開展學(xué)生資助等工作，保障教育不斷檔，各層級教育有序進行；醫(yī)療方面，財政應(yīng)對醫(yī)療機構(gòu)購置醫(yī)療器械、設(shè)備、物資等給予全額支持或一定比例的補助，對于患者救治費用可在扣除基本醫(yī)療保險和商業(yè)保險后給予一定比例的補助。

制定出臺各項穩(wěn)崗穩(wěn)就業(yè)政策。對重點物資生產(chǎn)企業(yè)給予一次性穩(wěn)崗補助；對生產(chǎn)、配送急需物資的企業(yè)，發(fā)放一次性吸納就業(yè)補貼；對提供職業(yè)介紹的人力資源服務(wù)機構(gòu)，發(fā)放就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)補助。強化就業(yè)支持，適當安排財政專項扶貧資金用于組織穩(wěn)定貧困人口就業(yè)崗位，如安排財政支出對農(nóng)民工技能再培訓(xùn)等。

（四）資金績效評價制度

突發(fā)性公共事件結(jié)束后，各地財政部門和財政部各地監(jiān)管局應(yīng)當及時對相關(guān)財稅政策落實和財政資金使用效果開展績效評價，有利于完善應(yīng)急財政資金體制的構(gòu)建。財政應(yīng)急資金的績效評價，從層次上來看，應(yīng)當分為宏觀、中觀和微觀三個層次，即中央政府、省級政府和地方各級政府應(yīng)急資金的績效評價；從包含的內(nèi)容上來看，應(yīng)當涵蓋資金投入、過程監(jiān)管、目標實現(xiàn)、社會滿意等方面。

對于針對突發(fā)性公共事件出臺的財稅政策和財政補助資金，應(yīng)當科學(xué)設(shè)計績效評價指標，全面收集各項數(shù)據(jù)信息，進行必要的現(xiàn)場調(diào)研。在績效指標的設(shè)定上，應(yīng)當針對不同層級的政府、公共事件影響程度不同的區(qū)域，差別化設(shè)定績效目標和指標。圍繞政策落實和資金管理使用的時效性、公平性、有效性開展評價，重點關(guān)注政策和資金是否及時、精準到位，資金補助標準是否科學(xué)合理，資金分配是否公開透明、公平公正，防控政策和資金是否達到預(yù)期效果等。根據(jù)評價情況，系統(tǒng)總結(jié)政策落實和資金使用中好的做法和經(jīng)驗，分析存在的不足和問題，有針對性地提出意見建議，作為調(diào)整完善財稅政策、加強資金管理的重要參考和依據(jù)。

應(yīng)急財政資金管理機制的構(gòu)建，有利于在突發(fā)性公共事件發(fā)生時，及時有效地撥付財政資金，并在突發(fā)性公共事件后，促進恢復(fù)生產(chǎn)生活，以保障社會經(jīng)濟平穩(wěn)運行。應(yīng)急財政資金管理機制的構(gòu)建，有利于完善應(yīng)急預(yù)算的編制、增強應(yīng)急狀態(tài)下資金的籌集、撥付及監(jiān)管。應(yīng)急財政資金管理機制的構(gòu)建也還有待進一步的研究和完善。