彭 謙 程志浩

作為中國人民和中華民族的先鋒隊組織，中國共產(chǎn)黨始終把“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”作為初心和使命，具體反映在民族工作和民族事務(wù)中，則是通過制定、實施和完善系統(tǒng)化的民族政策來實現(xiàn)的。在中華人民共和國成立之前，黨的主要任務(wù)是通過制定政治政策、干部政策、民族關(guān)系政策等團結(jié)各民族進行無產(chǎn)階級革命，爭取民族獨立和人民解放；中華人民共和國成立后，促進各民族的平等、團結(jié)，實施民族區(qū)域自治，加快少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展成為了政策演化的重點?；仡欬h的民族政策百年與時俱進，我們可以看到，民族政策為多民族國家的穩(wěn)定和發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

一、中國共產(chǎn)黨民族政策的根本立場——各民族共同繁榮發(fā)展

黨的民族政策是指為了協(xié)調(diào)民族關(guān)系、處理民族問題、促進民族發(fā)展而采取的措施和規(guī)定等的總和。具體而言，包括民族平等政策、民族團結(jié)政策、民族區(qū)域自治政策、民族文化教育政策、民族語言文字政策、民族經(jīng)濟政策、民族人口政策、民族識別政策、民族風(fēng)俗習(xí)慣政策、少數(shù)民族宗教政策、少數(shù)民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政策、民族干部政策等；還包括“興邊富民”行動計劃、扶持人口較少民族發(fā)展等專門和專項政策。

就民族政策具體內(nèi)容和功能而言，有政策原則和政策措施之分。政策原則包括堅持民族平等，實施民族區(qū)域自治制度，尊重風(fēng)俗習(xí)慣、民族文化、民族語言，重視和培養(yǎng)少數(shù)民族干部；政策措施涉及政治、經(jīng)濟、文化、風(fēng)俗習(xí)慣、教育、科技、人口、衛(wèi)生、婚姻、干部、人事等。就其政策層級而言，包括根本政策(民族平等、民族團結(jié))、基本政策(民族區(qū)域自治)、具體政策(政治、經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域的政策和專門、專項政策)。就其政策層次而言，包括中央政策和地方政策。

整體而言，黨的民族政策以馬克思主義民族理論為指導(dǎo)，是中國共產(chǎn)黨在長期革命、斗爭與建設(shè)的實踐中不斷摸索、積累而形成的。從時間維度而言，民族政策具有一個設(shè)立、調(diào)整、完善的縱向過程；從系統(tǒng)維度而言，民族政策具有自身的體系，并成為社會總政策的構(gòu)成部分。無論是從縱向的維度，還是從系統(tǒng)的維度而言，黨的民族政策指向的價值與目標(biāo)則是各民族共同繁榮發(fā)展。

胡錦濤在2005年中央民族工作會議上指出：共同繁榮發(fā)展，就是要牢固樹立和全面落實科學(xué)發(fā)展觀，切實抓好發(fā)展這個黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，千方百計加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，不斷提高各族群眾的生活水平。(1)胡錦濤：《在中央民族工作會議暨國務(wù)院第四次全國民族團結(jié)進步表彰大會上的講話》，《人民日報》2005年5月28日，第1版。

各民族共同發(fā)展是馬克思主義民族觀的總體目標(biāo)與指向。平等、團結(jié)、發(fā)展是馬克思主義民族觀的核心內(nèi)容。平等是指各民族具有同樣的政治地位和社會地位，反對民族歧視和民族特權(quán)；團結(jié)主要是指民族之間的良好關(guān)系，強調(diào)各民族在平等基礎(chǔ)上的聯(lián)合；發(fā)展則是各民族在堅持平等、團結(jié)原則的前提下所共同追求的目標(biāo)。當(dāng)然，理解馬克思主義的民族觀既要從馬克思主義者早期反對民族壓迫和階級斗爭的時代背景出發(fā)，還要從馬克思主義者憧憬的社會主義和共產(chǎn)主義建設(shè)出發(fā)。

各民族共同繁榮是中國共產(chǎn)黨民族政策的根本立場，是中國社會主義制度的本質(zhì)要求，也是加強民族團結(jié)、鞏固國家邊防、維護祖國統(tǒng)一的必然要求。中華人民共和國憲法規(guī)定，國家盡一切努力，促進全國各民族的共同繁榮。(2)國家民族事務(wù)委員會：《中央民族工作會議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本》，北京:民族出版社，2015年，第133頁。中國長期處于社會主義初級階段的基本國情決定了要通過發(fā)展積累物質(zhì)財富，增強國力，改善國民生活水平；共同富裕的社會主義目標(biāo)，決定了國家的發(fā)展是惠及各區(qū)域、各民族的。

為了實現(xiàn)各民族共同繁榮發(fā)展的目標(biāo)，國家和發(fā)達地區(qū)對少數(shù)民族與民族地區(qū)的支持力度不斷加大，支持的范圍不斷拓展。當(dāng)?shù)刈陨戆l(fā)展能力的不足需要國家與發(fā)達地區(qū)的持續(xù)助力。僅以《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”促進民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃的通知》(國發(fā)〔2016〕79號)中呈現(xiàn)的政策來看就包括財政政策、投資政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、社會政策、環(huán)境政策、人才政策、幫扶政策等，政策主體涉及到國家民族事務(wù)委員會的全部委員單位。

衡量民族地區(qū)的發(fā)展需要縱向看進步，橫向看差距。從一些具體數(shù)據(jù)來看，民族自治地方的綜合發(fā)展水平不斷提高，例如1992年民族自治地方地區(qū)生產(chǎn)總值為2182.62億元，2017年為72 046.04億元，增長33倍；1992年民族自治地方地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的生成總值分別為822.51億元、750.34億元、609.77億元，到了2017年三個產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)總值分別為10 736.58億元、28 152.47億元、33 156.99億元，分別增長13.1倍、37.5倍、54.4倍，第三產(chǎn)業(yè)所占的比重也不斷提升，由27.9%提高到46%。(3)具體數(shù)據(jù)參見2018年民族自治地方國民經(jīng)濟與社會發(fā)展主要指標(biāo)，2019年12月19日，https://www.neac.gov.cn/seac/xxgk/201912/1139109.shtml，2020年12月1日。相關(guān)數(shù)據(jù)的提高倍數(shù)由筆者計算而得。再從一些經(jīng)濟社會發(fā)展的主要指標(biāo)來看，更能體現(xiàn)出民族自治地方的綜合發(fā)展?fàn)顩r(具體見表1)。(4)具體數(shù)據(jù)參見2018年民族自治地方國民經(jīng)濟與社會發(fā)展主要指標(biāo)，2019年12月19日，https://www.neac.gov.cn/seac/xxgk/201912/1139109.shtml，2020年12月1日。相關(guān)數(shù)據(jù)的提高倍數(shù)由筆者計算而得。

表1 民族自治地方經(jīng)濟社會綜合發(fā)展?fàn)顩r

應(yīng)該說致力于實現(xiàn)各民族共同繁榮發(fā)展的政策立場確立于黨創(chuàng)立之初，貫穿于黨的發(fā)展歷程，尤其是新中國成立之后，中國共產(chǎn)黨能夠匯聚國家力量，調(diào)配各種資源，出臺一系列政策，將各族人民帶入奔向共同繁榮發(fā)展的快車道。

二、政策環(huán)境流變與政策演化

民族政策是一個由政策環(huán)境、政策主體、政策客體、政策舉措構(gòu)成的系統(tǒng)，政策環(huán)境的改變往往引發(fā)政策目標(biāo)的改變，而主體的政策動機變化也會引發(fā)政策目標(biāo)和內(nèi)容的改變。也就是說政策環(huán)境的流變與政策主體動機的變化會引發(fā)政策的變化。中國共產(chǎn)黨從成立之初起，就開始探索黨的民族政策該如何實施，歷經(jīng)革命、建設(shè)、發(fā)展的百年歷程，呈現(xiàn)出百年俱進的軌跡。

(一)1921-1949年黨的民族政策主旨：領(lǐng)導(dǎo)各民族投身無產(chǎn)階級革命與民族解放斗爭

從第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭、第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭，到抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭，再到建立中華人民共和國，這一時期黨的民族政策主旨就是團結(jié)、聯(lián)合、領(lǐng)導(dǎo)各族人民開展革命斗爭求解放，建立統(tǒng)一戰(zhàn)線求獨立，當(dāng)時的革命形勢和民族關(guān)系實際決定了團結(jié)、聯(lián)合各民族是首要的，進而取得領(lǐng)導(dǎo)權(quán)并將黨的領(lǐng)導(dǎo)力轉(zhuǎn)化為革命力量。

1.扭住根本政策：堅持民族平等、團結(jié)(聯(lián)合)集結(jié)革命力量

1928年10月，中共中央在致內(nèi)蒙特支指示信中談到：“應(yīng)以‘民族平等’的口號喚起漢人對內(nèi)蒙民族的同情和幫助。”(5)中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部：《民族問題文獻匯編(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第91、102、108頁。1929年2月中共中央給蒙委的信中提到：“蒙漢被壓迫民族聯(lián)合起來；取消王公貴族一切特權(quán)，取消奴隸制，”同時還談到，“極力注意蒙漢被壓迫民族的聯(lián)合問題?！?6)中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部：《民族問題文獻匯編(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第91、102、108頁。同年6月，中共中央在《對陜西問題的決議》中提出：“堅決反對國民黨軍閥屠殺壓迫回族蒙族的反動行為，反對民族間一切歧異(視)不平等的待遇，同時亦要領(lǐng)導(dǎo)回蒙民眾反對他們的酋長王公的各種專制特權(quán)。”(7)中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部：《民族問題文獻匯編(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第91、102、108頁。1938年黨的六屆六中全會提出“糾正存在著的大漢族主義”，1940年毛澤東在《目前抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線中的策略問題》中呼吁“對外求中華民族的徹底解放，對內(nèi)求國內(nèi)各民族之間的平等”，等等。

中國共產(chǎn)黨自成立初期就始終堅持民族平等聯(lián)合的原則和政策，這與當(dāng)時面臨的處境和現(xiàn)實息息相關(guān)。首先，各民族深受封建勢力、國民黨反動軍閥、帝國主義的壓迫剝削。中國共產(chǎn)黨積極宣傳“民族平等”，揭示民族壓迫的階級根源，喚起少數(shù)民族反帝、反封、反軍閥統(tǒng)治的意識，團結(jié)起來共同對敵。其次，“民族平等”受到馬克思主義理論的指導(dǎo)。《德意志意識形態(tài)》和《反杜林論》等經(jīng)典馬克思主義著作從民族和殖民地問題理論、無產(chǎn)階級平等觀等方面進行了闡釋。列寧和斯大林更是將“民族平等”的原則運用于本國的革命實踐過程中。

2.鋪陳基本政策：把民族自治的主張從民族自決、自治引領(lǐng)到民族區(qū)域自治

民族自治是馬克思主義民族觀的主要內(nèi)容之一，至于如何實現(xiàn)自治則需要選擇合適的模式。中國共產(chǎn)黨對于民族區(qū)域自治的認(rèn)識經(jīng)歷了一個過程，這與當(dāng)時的革命背景、革命實踐，以及黨對于民族自決、自治、區(qū)域自治認(rèn)識的不斷深化，乃至蘇聯(lián)的影響等因素相關(guān)。1922年黨的二大提出“蒙古、西藏、回疆三部實行自治，為民主自治邦”。(8)中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部：《民族問題文獻匯編(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第8、83、86、108、161、964、991、1001、1267、1267頁。1927年11月中共中央臨時政治局?jǐn)U大會議通過的《關(guān)于中國共產(chǎn)黨土地問題黨綱草案》中提到：“必須宣言承認(rèn)內(nèi)蒙古民族有自決的條件，一直到分立國家?！?9)中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部：《民族問題文獻匯編(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第8、83、86、108、161、964、991、1001、1267、1267頁。1928年中共六大通過的《政治決議案》提出：“統(tǒng)一中國，承認(rèn)民族自決權(quán)?！?10)中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部：《民族問題文獻匯編(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第8、83、86、108、161、964、991、1001、1267、1267頁。1929年6月，中共中央在《對陜西問題的決議》中強調(diào)“加強回族蒙族中的工作”“對于回族和陜北蒙族須擴大民族自決，聯(lián)合奮斗的宣傳”。(11)中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部：《民族問題文獻匯編(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第8、83、86、108、161、964、991、1001、1267、1267頁。1931年10月，中共中央發(fā)布《為第一次全國蘇維埃代表大會告全國工農(nóng)勞苦民眾書》提到：“對國內(nèi)各弱小民族主張完全民族自決權(quán)?！?12)中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部：《民族問題文獻匯編(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第8、83、86、108、161、964、991、1001、1267、1267頁。1937年10月，劉少奇發(fā)表《抗日游擊戰(zhàn)爭中的若干基本問題》提到要協(xié)助少數(shù)民族組織自己的自治政府。1938年9月，黨的六屆六中全會指出：“與漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一的國家”“對國內(nèi)各民族……在自愿原則下互相團結(jié)，建立統(tǒng)一的政府。”(13)陳夕：《中國共產(chǎn)黨與中國民族問題(1921-1949)》，北京：中共黨史出版社，2014年，第290頁。這一主張標(biāo)志著從民族自決主張向民族自治的轉(zhuǎn)折，表明黨逐步認(rèn)識到民族自治應(yīng)在國家統(tǒng)一的前提下進行。

1945年10月，中共中央關(guān)于內(nèi)蒙工作方針給晉察冀中央局的指示中提出：“對內(nèi)蒙的基本方針，在目前是實行區(qū)域自治?！?14)中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部：《民族問題文獻匯編(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第8、83、86、108、161、964、991、1001、1267、1267頁。1946年1月16日，《和平建國綱領(lǐng)草案》指示：“在少數(shù)民族區(qū)域，應(yīng)承認(rèn)各民族的平等地位及其自治權(quán)。”(15)中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部：《民族問題文獻匯編(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第8、83、86、108、161、964、991、1001、1267、1267頁。2月19日，中共中央華東局發(fā)出《關(guān)于回民工作指示》，提出：“建立回民自治鄉(xiāng)村，城市上建立回民區(qū)，建立地方回民保安隊及警察。”(16)中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部：《民族問題文獻匯編(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第8、83、86、108、161、964、991、1001、1267、1267頁。而1947年內(nèi)蒙古自治政府的成立為后來民族區(qū)域自治政策的提出奠定了實踐基礎(chǔ)，這無疑是一次偉大的嘗試。1949年9月7日，周恩來在中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開前，根據(jù)多民族國情、少數(shù)民族人口占比、民族平等的原則，主張我們實行民族區(qū)域自治；同時強調(diào)“一定要防止帝國主義利用民族問題來挑撥離間中國的統(tǒng)一”；(17)中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部：《民族問題文獻匯編(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第8、83、86、108、161、964、991、1001、1267、1267頁。明確指出“我們國家的名稱，叫中華人民共和國，而不叫聯(lián)邦”。(18)中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部：《民族問題文獻匯編(一九二一·七—一九四九·九)》，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第8、83、86、108、161、964、991、1001、1267、1267頁。9月29日，實行民族的區(qū)域自治也最終在《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中得以確立，這一制度也一直實施至今。

自1922年中共二大會議“民族自決”和“聯(lián)邦制”首次出現(xiàn)在黨的文獻中，在此后很長一段時間，中國共產(chǎn)黨基本上照搬了蘇聯(lián)解決民族問題的經(jīng)驗和模式。直到1938年黨的六屆六中全會后，“民族自決”與“聯(lián)邦制”開始向民族區(qū)域自治政策轉(zhuǎn)變，這是黨的民族政策的轉(zhuǎn)變和巨大進步。這一轉(zhuǎn)變基于當(dāng)時的諸多歷史原因。首先，抗日戰(zhàn)爭的爆發(fā)促使中國共產(chǎn)黨提出了“互相團結(jié)”“建立統(tǒng)一的政府”的主張，同時也可以防止日本利用“民族自決”口號在蒙、回等民族地區(qū)成立傀儡政權(quán)。其次，中國共產(chǎn)黨在十幾年的革命過程中，通過接觸少數(shù)民族，進一步了解了他們的歷史與現(xiàn)狀、民族之間的矛盾和關(guān)系問題。爭取和團結(jié)蒙、回等各民族加入到全國抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線。再次，中國共產(chǎn)黨開始在革命實踐過程中將馬克思主義理論與中國實踐相結(jié)合，比如，黨的六屆六中全會首次提出了“馬克思主義中國化”。第四，共產(chǎn)國際此時也逐漸改變了對各國共產(chǎn)黨的指導(dǎo)方式。共產(chǎn)國際基于以往指導(dǎo)各國共產(chǎn)黨開展革命活動的挫折和經(jīng)驗，改由“建議”代替“命令”，給予各國共產(chǎn)黨充分的獨立性，甚至1941年斯大林提議解散共產(chǎn)國際也是出于這種考慮。中國共產(chǎn)黨從此開始了獨立自主從中國實際出發(fā)，將民族區(qū)域自治政策具體化的過程，民族區(qū)域自治制度逐漸在更大范圍內(nèi)實施。

3.抓牢關(guān)鍵政策：重視和培養(yǎng)少數(shù)民族干部

在缺乏民族信任、民族語言等文化差異凸顯的背景下，培養(yǎng)少數(shù)民族干部和民族工作干部是關(guān)鍵性政策，也是培育團結(jié)與革命的“火種”工程。1931年11月7日，中華蘇維埃第一次全國代表大會通過的《關(guān)于中國境內(nèi)少數(shù)民族問題的決議案》中，提出要引進少數(shù)民族的工農(nóng)干部。1937年11月，少數(shù)民族工委作出的《寧夏工作報告》，指出要培養(yǎng)回民中的干部，訓(xùn)練和培養(yǎng)阿訇。1938年11月，中共中央發(fā)出《關(guān)于蒙古混成旅工作的指示》，提到要“多培養(yǎng)蒙古干部”。從這時中國共產(chǎn)黨已經(jīng)開始認(rèn)識到少數(shù)民族干部的重要性。1946年3月，冀熱遼分局提交《關(guān)于熱河蒙古工作問題給中央的報告》也同樣提到要“培訓(xùn)民族干部”，烏蘭夫同志就是我黨早期培養(yǎng)出來的蒙古族干部，他對內(nèi)蒙古自治政府的成立作出了杰出貢獻。

中國共產(chǎn)黨培養(yǎng)和重視少數(shù)民族干部有其必然性和必要性。首先，中國共產(chǎn)黨在革命過程中與少數(shù)民族頻繁接觸后，逐漸認(rèn)識到了少數(shù)民族干部的重要性。這些干部與本民族有著天然的感情聯(lián)系，熟悉本民族的歷史、文化、語言文字等，也愿意幫助本民族發(fā)展。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，少數(shù)民族干部也是經(jīng)過了千錘百煉，逐漸成為黨和民族群眾溝通的橋梁。其次，黨在革命時代大膽任用、信任少數(shù)民族干部。例如回族的馬駿、蒙古族的烏蘭夫、壯族的韋國清等，之后他們也在少數(shù)民族群眾當(dāng)中有了很高的威望，使得民族工作能夠更好開展。最為重要的是，中國共產(chǎn)黨對少數(shù)民族干部進行了系統(tǒng)性的全面培養(yǎng)。培訓(xùn)地點從學(xué)校到實踐場域，培訓(xùn)領(lǐng)域橫跨政治、軍事、經(jīng)濟生產(chǎn)等，培訓(xùn)的干部遍及彝族、回族、苗族、藏族、蒙古族等。以上原因決定了中國共產(chǎn)黨培養(yǎng)少數(shù)民族干部的必然性和重要性。

除了以上根本政策、基本政策、關(guān)鍵政策以外，黨還實施了一系列尊重風(fēng)俗習(xí)慣、民族文化、民族語言等政策，以此喚醒民族信任、增進民族團結(jié)、凝聚革命力量。1929年的中共六屆二中全會、1934年的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》和同年的黔東特區(qū)第一次工農(nóng)兵代表會議在涉及到民族議題時，都提到要發(fā)展民族文化和民族語言，尊重民族的生活狀況和風(fēng)俗習(xí)慣。1935年的《對內(nèi)蒙古人民宣言》指出不能干涉內(nèi)蒙古民族的生活習(xí)慣。1936年，中共川滇黔邊區(qū)特委革命根據(jù)地綱領(lǐng)也提到要尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣。中國共產(chǎn)黨在革命過程中，如在第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，經(jīng)過貴州、四川等少數(shù)民族地區(qū)，接觸到苗、瑤等民族時，發(fā)現(xiàn)他們的生活習(xí)慣與漢族不同，就從口號、宣言和政策等層面約束部隊，團結(jié)各少數(shù)民族，這對于宣傳黨的民族政策也起到了良好效果。

(二)1949年以來民族政策演化：動員國家力量促進各民族團結(jié)進步、共同發(fā)展

從新中國成立到改革開放之前，中國共產(chǎn)黨結(jié)合民族工作體制、民族事務(wù)治理體制的建立，主要依托計劃經(jīng)濟體制以民族身份為主要依據(jù)實施各項民族政策。改革開放以后，社會的流動性增強，整個社會的資源分配方式發(fā)生改變，原來不同民族之間的整體性差異狀況被打破，每個民族都出現(xiàn)了適應(yīng)市場經(jīng)濟的成功者，單純依照民族成分實施政策照顧的做法受到質(zhì)疑，公平、正義的原則需要對原有部分民族政策的內(nèi)容進行調(diào)整。新情況、新態(tài)勢的出現(xiàn)引發(fā)了政策的調(diào)整，那就是無論修訂完善已有政策還是研究出臺新的政策，都要逐步更多地針對特定地區(qū)、特殊問題、特別事項，盡可能減少同一地區(qū)民族之間的公共服務(wù)政策差異。一般不應(yīng)針對特定或單一民族，不應(yīng)以民族劃線、作標(biāo)準(zhǔn)，出臺特殊的差別化政策。(19)國家民族事務(wù)委員會：《中央民族工作會議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本》，北京:民族出版社，2015年，第67頁。

新中國成立后，民族政策逐漸形成一個相對完整的體系。政策原則依舊體現(xiàn)出黨和國家處理民族問題的基本思路和大政方針，比如堅持民族平等、實施民族區(qū)域自治、尊重風(fēng)俗習(xí)慣、民族文化、民族語言、重視和培養(yǎng)少數(shù)民族干部等。就其內(nèi)容來說，涉及生活的方方面面，包括政治、經(jīng)濟、文化、風(fēng)習(xí)、教育、科技、人口、衛(wèi)生、婚姻、干部、人事等；就政策層級來說，分為中央政策和地方政策兩類。

1.中央政策

(1)綜合類方面

1952年頒布了《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》。由于我國“大雜居，小聚居”的民族居住狀況，1979年10月中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家民委《關(guān)于做好雜居、散居少數(shù)民族工作的報告的通知》。1983年國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于建立民族鄉(xiāng)問題的通知》。1984年4月，中共中央印發(fā)《西藏工作座談會紀(jì)要》，其中談到“怎樣更深刻、更正確地認(rèn)識西藏”“高度重視和切實做好統(tǒng)戰(zhàn)、民族、宗教工作”“認(rèn)真培訓(xùn)民族干部，提高思想、工作水平”。1984年5月，第六屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》。1987年，《國家民委關(guān)于加強進入內(nèi)地城鎮(zhèn)經(jīng)商、旅游的邊疆少數(shù)民族人員的工作的意見》頒布。1990年，《國家民委關(guān)于進一步開展民族團結(jié)進步表彰活動的決定》下達。1993年8月，《民族鄉(xiāng)行政工作條例》施行。改革開放后，隨著少數(shù)民族流動人口的增多，1993年《城市工作條例》發(fā)布施行。進入中國特色社會主義新時代后，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央對民族團結(jié)工作非常重視，2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面深入持久開展民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作鑄牢中華民族共同體意識的意見》。

(2)領(lǐng)域類方面

政治方面：新中國成立后，為了保證散居少數(shù)民族的平等權(quán)利，1952年政務(wù)院通過《政務(wù)院關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成份享有民族平等權(quán)利的決定》。為了維護民族群眾表達民族身份的自由和民族權(quán)益，1986年，《公安部、國家民委關(guān)于居民身份證使用民族文字和民族成份填寫問題的通知》下達。2015年，公安部和國家民委通過了《中國公民民族成份登記管理辦法》。黨和國家從法律政策等形式上對民族的身份予以政治上的確認(rèn)。

經(jīng)濟類：1973年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)輕工部、商業(yè)部《關(guān)于加強少數(shù)民族特需用品生產(chǎn)和供應(yīng)工作的報告》，其中提出“合理調(diào)整少數(shù)民族特需生產(chǎn)用品的生產(chǎn)布局”“加強少數(shù)民族地區(qū)商品供應(yīng)工作”等內(nèi)容。1991年，《國家民委關(guān)于確定全國十六個邊銷茶生產(chǎn)加工企業(yè)為民族用品生產(chǎn)企業(yè)的通知》頒布。2005年，國家民委、財政部出臺了《關(guān)于繼續(xù)推進興邊富民行動的意見》。

文化習(xí)慣類：1955年，商業(yè)部發(fā)布《關(guān)于牛羊肉經(jīng)營中有關(guān)回民風(fēng)俗習(xí)慣的幾點注意事項的指示》。1956年國務(wù)院作出《關(guān)于推廣普通話的指示》。1977年，國務(wù)院批復(fù)了《關(guān)于八省、自治區(qū)蒙古語文工作協(xié)作會議情況報告》，提出“積極貫徹黨的民族政策和民族語文政策”“積極開展民族語文工作”。1981年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《國家民委、國家出版局關(guān)于大力加強少數(shù)民族文字圖書出版工作的報告》。為了加快民族地區(qū)文化事業(yè)的發(fā)展，2000年文化部和國家民委印發(fā)了《關(guān)于進一步加強少數(shù)民族文化工作的意見》。

教育科技類：教育一直是少數(shù)民族全面發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，如何有效提高教育水平，一直是黨和國家關(guān)注的事情。關(guān)于民族院校辦學(xué)方面，1950年政務(wù)院批準(zhǔn)《籌辦中央民族學(xué)院試行方案》。為了在教育行政部門增加民族教育的職能，1952年，政務(wù)院作出《關(guān)于建立民族教育行政機構(gòu)的決定》。為了實現(xiàn)教育公平，1962年，教育部下達《關(guān)于高等學(xué)校優(yōu)先錄取少數(shù)民族學(xué)生的通知》。為了擺脫民族地區(qū)教育相對落后的狀況，1980年，教育部、國家民委發(fā)出《關(guān)于加強民族教育工作的意見》。為了更好理解黨的民族理論與政策知識，1982年，教育部、中共中央宣傳部批復(fù)了《關(guān)于在新疆高等學(xué)校和中等專業(yè)學(xué)校開設(shè)〈民族理論與民族政策〉課程》。為了協(xié)調(diào)內(nèi)地和西藏教育的發(fā)展，1987年，國家教委、國務(wù)院西藏經(jīng)濟工作咨詢小組轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于內(nèi)地對口支援西藏教育實施計劃》。在全國精準(zhǔn)扶貧的大背景下，2018年教育部、國務(wù)院扶貧辦印發(fā)了《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅實施方案(2018-2020年)》。教育是民族發(fā)展的動力和希望，國家從民族院校的設(shè)立、行政機構(gòu)、少數(shù)民族升學(xué)錄取、開設(shè)民族理論與民族政策課程、以及對口支援等方面對民族地區(qū)的教育予以扶持，對提升少數(shù)民族文化素質(zhì)起到了關(guān)鍵作用。

人口衛(wèi)生婚姻類：1985年的《中華人民共和國居民身份證條例》《婚姻登記辦法》，1989年的《第四次全國人口普查方法》，1994年的《中華人民共和國母嬰保健法》等都有涉及少數(shù)民族的政策條款，2018年國家中醫(yī)藥管理局、國家民族事務(wù)委員會等13部門聯(lián)合制定的《關(guān)于加強新時代少數(shù)民族醫(yī)藥工作的若干意見》等。

干部人事類：1950年政務(wù)院批準(zhǔn)了《培養(yǎng)少數(shù)民族干部試行方案》。2013年國家民委印發(fā)了《國家民委雙語人才培訓(xùn)基地管理辦法(試行)》。在2020年召開的第三次新疆工作座談會上，習(xí)近平總書記更是強調(diào)要培養(yǎng)德才兼?zhèn)涞纳贁?shù)民族高素質(zhì)人才隊伍。少數(shù)民族干部熟悉當(dāng)?shù)匚幕?、通曉民族語言、擁有社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等優(yōu)勢，在開展民族團結(jié)進步教育、宣傳黨和國家的政策、化解民族矛盾等方面都有無法比擬的優(yōu)勢，培養(yǎng)少數(shù)民族干部對于民族地區(qū)工作開展能起到事半功倍的效果。

2.地方政策

自中央政策頒發(fā)后，各地方也依據(jù)本地區(qū)情況，在中央政策的框架范圍內(nèi)，制定了本地區(qū)的民族政策。例如，2016年3月2日，山東省人民政府印發(fā)了《關(guān)于貫徹國發(fā)〔2015〕46號文件進一步加強民族教育、內(nèi)地民族學(xué)生教育管理服務(wù)和教育對口支援工作的意見》。2018年北京市出臺《民族團結(jié)進步創(chuàng)建三年行動計劃(2018-2020)》，貴州省印發(fā)《關(guān)于支持民族自治縣和民族鄉(xiāng)加快發(fā)展若干政策措施的意見》，浙江省出臺《浙江省民族鄉(xiāng)村振興實施方案(2018-2022年)》；2019年福建省民宗廳出臺《關(guān)于推進民族鄉(xiāng)村打贏脫貧攻堅戰(zhàn)行動計劃(2019-2020年)》，等等，這一系列文件涉及民族群眾生活的方方面面。每個地方的發(fā)展基礎(chǔ)不同，民族成份不同，如何更好地統(tǒng)籌本地區(qū)的發(fā)展，就需要地方政府的因地制宜。

中央制定的民族政策在具體的領(lǐng)域內(nèi)給各級地方政府提供了一個標(biāo)準(zhǔn)，更多是一種指導(dǎo)性的框架。地方政府在制定政策時不能逾越這個框架，可以在適合本地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)下，增加具體細(xì)則，以更好地為本地區(qū)的民族群眾服務(wù)。

3.專門專項政策

伴隨著整個國家經(jīng)濟體制改革的推進，民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展越來越緊密地順應(yīng)國家的整體發(fā)展規(guī)劃與布局，一盤棋的走勢越發(fā)突出。社會主義民主建設(shè)使得民族政治政策穩(wěn)定、常態(tài)化運行，民族政治參與有條不紊；民族經(jīng)濟政策越來越與市場經(jīng)濟規(guī)模合拍；教育、科技、衛(wèi)生、體育等民族地區(qū)社會事業(yè)發(fā)展越來越均衡化；民族文化多樣性得到文化政策的保護。國家均衡化發(fā)展方略成為民族政策創(chuàng)新與完善的方向，很多原有政策被納入少數(shù)民族事業(yè)規(guī)劃，輔之以專門、專項政策的出臺，最為典型的就是興邊富民行動計劃和扶持人口較少民族發(fā)展政策。

從1979年中共中央[1979]52號文件提出“要組織內(nèi)地省、市，實行對口支援邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)”，到2001年《全國興邊富民行動規(guī)劃綱要(2001-2010)》發(fā)布，再到2005年國家層面出臺的《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2005-2010)》，國家針對邊境地區(qū)、民族地區(qū)、人口較少民族實施了一系列政策規(guī)劃，旨在從基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)、社會事業(yè)、生態(tài)治理、民族團結(jié)、民族文化傳承與保護等領(lǐng)域來推動各民族共同發(fā)展。這也正是中國共產(chǎn)黨關(guān)注民族地區(qū)發(fā)展短板、踐行民族平等觀到推動全面建成小康社會的生動實踐，也是“各民族共同繁榮發(fā)展”這一根本立場的真實寫照。

三、流變中的民族政策特點

回顧黨的百年民族政策流變，不變的是始終堅持各民族共同繁榮發(fā)展的目標(biāo)，變的是圍繞政策目標(biāo)、圍繞民族平等、民族團結(jié)的根本政策不斷實現(xiàn)民族政策內(nèi)容落地的精細(xì)化、精確化、精準(zhǔn)化。

(一)“原則性政策”與“體系化政策”共同發(fā)力

新中國成立前，中國共產(chǎn)黨走過了黨的創(chuàng)立和第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期、第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期、抗日戰(zhàn)爭時期、解放戰(zhàn)爭時期，在民族政策建設(shè)方面，一直處于探索與初創(chuàng)階段，提出的政策方針大多是原則性的。在民族平等方面，相繼提出“民族平等”“糾正存在著的大漢族主義”“各民族在法律上一律平等”等口號；對于民族區(qū)域自治制度的認(rèn)識也經(jīng)歷了不斷探索，1938年黨的六屆六中全會后開始由民族自決向民族自治轉(zhuǎn)變。在民族風(fēng)俗習(xí)慣方面，提倡“尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣”；在少數(shù)民族干部培養(yǎng)方面，提出“盡量引進當(dāng)?shù)孛褡宓墓まr(nóng)干部擔(dān)任國家的管理工作”。直到1949年制定《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，在第六章“民族政策”部分對新中國成立前的探索做了一個系統(tǒng)的總結(jié)?？傮w來看，新中國成立前的民族政策多以指導(dǎo)性原則、方針為主，雖然也出臺了一些草案、施政綱領(lǐng)、議案、決議等，大多還沒有成體系，而且由于歷史條件的限制，很多政策沒有很好地貫徹落實，但依然為新中國成立后的民族政策完善打下了理論基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)。

新中國成立后，中央出臺了系列成體系、分類別的政策，地方也在中央政策指導(dǎo)下出臺了相應(yīng)政策，內(nèi)容涵蓋政治、經(jīng)濟、文化、風(fēng)俗習(xí)慣、教育、科技、人口、衛(wèi)生、婚姻、干部人事等領(lǐng)域，且大都以國務(wù)院、教育部、國家民委等部門的紅頭文件印發(fā)，政策更具有操作性、體系化、具體化，涵蓋的領(lǐng)域更為廣泛，指導(dǎo)、作用于少數(shù)民族群眾生活的方方面面。

(二)新時代民族政策凸顯精細(xì)性、精準(zhǔn)性

黨的十八大以后，以習(xí)近平為核心的黨中央針對新形勢、新情況、新問題，提出了一系列政策方針。在政治層面，通過了《中國公民民族成份登記管理辦法》；民族關(guān)系方面，印發(fā)了《關(guān)于全面深入持久開展民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作鑄牢中華民族共同體意識的意見》；教育方面，印發(fā)了《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅實施方案(2018-2020年)》；人事方面，印發(fā)了《國家民委雙語人才培訓(xùn)基地管理辦法(試行)》；健康衛(wèi)生方面，印發(fā)了《關(guān)于加強新時代少數(shù)民族醫(yī)藥工作的若干意見》。與此同時，習(xí)近平總書記還論述了多元一體的理論、中華民族共有精神家園理論、城市民族工作、鑄牢中華民族共同體意識等相關(guān)內(nèi)容。

1.習(xí)近平總書記“一個都不能少”的政策特征——民族地區(qū)全面建成小康社會

政策的出臺是為了更好地促進民族地區(qū)的發(fā)展，無論是中央政府還是地方政府，制定的精準(zhǔn)扶貧政策都為民族地區(qū)的發(fā)展指明了方向，為貧困群眾脫貧提供了理論和實踐上的指導(dǎo)。民族地區(qū)的發(fā)展也會進一步豐富和充實精準(zhǔn)扶貧的政策內(nèi)涵，促使政策的不斷調(diào)整與更新，進而更好地使精準(zhǔn)扶貧政策在民族地區(qū)順利實施。

黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央為了實現(xiàn)全面建成小康社會，提出了“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略。民族地區(qū)始終是全國全面建成小康社會的短板，這也體現(xiàn)了習(xí)近平總書記“一個都不能少”的政策特征。例如筆者2017年在廣西上思縣南屏瑤族鄉(xiāng)調(diào)研精準(zhǔn)扶貧時，得知當(dāng)?shù)赜嗅槍π缘刂贫ǔ雠_了《南屏瑤族鄉(xiāng)扶貧資金管理制度》《南屏瑤族鄉(xiāng)持貧項目監(jiān)督制度》《上思縣南屏瑤族鄉(xiāng)“12315”特色產(chǎn)業(yè)工程實施方案》《上思縣南屏瑤族鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“個十百千”工程實施方案》《上思縣南屏瑤族扶貧生態(tài)移民工程實施方案》《南屏瑤族鄉(xiāng)建立村級“N1N”工作隊實施方案》等，以完備的制度管理扶貧工作，穩(wěn)步推進各項工作開展，取得了很大的進展，為全鄉(xiāng)精準(zhǔn)扶貧工作提供了政策支撐。

2.習(xí)近平總書記“中華民族一家親，同心共筑中國夢”的政策特征——開創(chuàng)民族團結(jié)進步創(chuàng)建

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在多個場合多次強調(diào)“中華民族一家親，同心共筑中國夢”。如何將這一理念落到實處，就需要各個地區(qū)根據(jù)各自特點創(chuàng)建全國民族團結(jié)進步示范區(qū)(單位)，這一過程也大致分為三個階段進行：動員部署階段、全面實施階段和整改驗收階段。例如，2016年廣西來賓市金秀瑤族自治縣的民族團結(jié)進步示范點創(chuàng)建工作安排在有一定工作基礎(chǔ)的金秀中心小學(xué)。該校按照創(chuàng)建活動要求，制定了《金秀縣民族小學(xué)2016年創(chuàng)建民族團結(jié)進步示范點工作方案》，方案明確了指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、主要內(nèi)容、實施步驟、活動時間、主要工作措施及工作要求等。并采取多種形式來開展民族團結(jié)進步創(chuàng)建活動：一是積極在學(xué)校師生中宣傳黨的民族理論和政策，增強學(xué)生的民族團結(jié)意識；二是注重抓好校園文化內(nèi)涵建設(shè)，開展好“校園文化建設(shè)”活動，即以傳統(tǒng)瑤族文化為目的、以瑤族文化為主線，注重抓好校園瑤族文化內(nèi)涵建設(shè)，凸顯人文素養(yǎng)，營造良好的育人環(huán)境；三是把民族教育滲透在課堂教學(xué)中，培養(yǎng)造就民族團結(jié)進步新一代；四是以主題活動為載體，提升民族團結(jié)教育成效。正是在以上措施的推動下，該校的民族團結(jié)氛圍也愈發(fā)濃厚。

3.習(xí)近平總書記“不能采取關(guān)門主義”的政策特征——提高城市少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理水平

隨著新時代中東部地區(qū)少數(shù)民族流動人口的增加，其服務(wù)和管理工作成為相關(guān)城市關(guān)注的焦點，如何服務(wù)和安置好少數(shù)民族流動人口，既關(guān)系少數(shù)民族群眾的居住、生活、謀生發(fā)展等切身利益，也關(guān)系城市的穩(wěn)定和民族團結(jié)。習(xí)近平總書記在第四次中央民族工作會議上就強調(diào)“不能采取關(guān)門主義”。很多地方也開始制定相關(guān)政策來滿足社會發(fā)展和廣大少數(shù)民族流動人口的需求。例如2014年，重慶市印發(fā)了《少數(shù)民族流動人口維權(quán)服務(wù)站工作職能》，明確要求少數(shù)民族發(fā)展資金圍繞創(chuàng)建活動投入使用，將原有示范單位提檔升級。同年，為貫徹落實第二次中央新疆工作座談會精神，重慶市還下發(fā)了《關(guān)于加快外來少數(shù)民族流動人口維權(quán)服務(wù)站建設(shè)的通知》，要在年內(nèi)完成25個維權(quán)服務(wù)站建設(shè)任務(wù)的基礎(chǔ)上，還要在外來少數(shù)民族人員流動經(jīng)商人員較為集中的主城各區(qū)及萬州、涪陵、黔江、江津、永川、合川等六區(qū)，率先建成一批少數(shù)民族流動人口維權(quán)服務(wù)站。(20)重慶市民族宗教事務(wù)委員會：《堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 深化創(chuàng)建活動為“科學(xué)發(fā)展、富民興渝”營造良好民族關(guān)系》，2016年。

四、結(jié)語

中國共產(chǎn)黨民族政策發(fā)展的百年俱進，是黨從接觸少數(shù)民族、到實施民族政策再到完善民族政策的百年，是黨領(lǐng)導(dǎo)各族人民從進行革命到建設(shè)新中國再到改革開放的百年，是從貫徹民族平等團結(jié)到扶持少數(shù)民族再到帶領(lǐng)各族人民全面建成小康社會的百年。這一百年征程，彰顯在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，我們對實現(xiàn)“各民族共同繁榮發(fā)展”的信心與決心。

從時間維度來看，回顧中國共產(chǎn)黨民族政策的百年歷史，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在建黨和新中國建立過程中運用馬克思主義民族理論，并結(jié)合中國國情，創(chuàng)立了毛澤東思想的民族理論。改革開放后，國際和國內(nèi)民族問題及形勢發(fā)生了新的變化，中國共產(chǎn)黨經(jīng)過逐漸探索，在馬克思主義民族理論和毛澤東思想民族理論基礎(chǔ)上，形成了具有中國特色的民族理論體系。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記“一個都不能少”“中華民族一家親、同心共筑中國夢”“不能采取關(guān)門主義”等一系列重要論述，這些具有前瞻性、創(chuàng)造性的觀點引領(lǐng)我國民族政策的發(fā)展方向。從政策的影響因素維度來看，中國共產(chǎn)黨民族政策的百年歷史，受到馬克思主義民族理論、中國歷史文化傳統(tǒng)、蘇聯(lián)民族政策實踐以及中國民族事務(wù)實際等多重因素的影響。從政策的導(dǎo)向來看，中國的百年民族政策具有因時性、因地性，每一階段的政策均是時代發(fā)展的產(chǎn)物，并體現(xiàn)為前后承襲、優(yōu)化調(diào)整的特點。從政策的發(fā)展趨勢來看，中國共產(chǎn)黨的百年民族政策，從宏觀性、原則性指導(dǎo)，走向了精準(zhǔn)化、精細(xì)化。