蔡雙全

（廣西師范大學 歷史文化與旅游學院，廣西 桂林 541001）

素以“流質(zhì)善變”聞名的梁啟超在地方自治思想上也是一變再變——從戊戌時期提出“地方自立”設(shè)想及清末時倡導立憲下地方自治；到民初力主建立一種強有力政府；再到20 世紀20 年代初參與湖南自治運動，這一切都反映了其萌生、發(fā)展和變化的軌跡。綜觀以往研究，①相關(guān)論著有：丁旭光：《略論多變的梁啟超地方政制觀》，載《廣州研究》1987年第6期；馬小泉：《地方自治：晚清新式紳商的公民意識與政治參與》，載《天津社會科學》1997年第4期；方平：《論清末梁啟超的國家思想》，載《華東師范大學學報（哲學社會科學版）》1999年第1期；付金柱：《依違于中央集權(quán)與地方分權(quán)之間：梁啟超對國家結(jié)構(gòu)形式的抉擇》，載《社會科學論壇》2017年第8期；劉宗靈、夏炎：《憲政理想的地方實驗——再論梁啟超與湖南自治運動》，載《中南大學學報（社會科學版）》2013年第1期；吳雁南等：《中國近代社會思潮1840—1949》（第二卷），湖南教育出版社1998年版；張朋園：《梁啟超與民國政治》，吉林出版集團有限責任公司2007年版?；蜻^于簡略而不深入，或脫離特定情境而失之泛論，或囿于著者的時代局限而稍顯偏頗。有鑒于此，筆者認為相關(guān)問題仍有進一步探討的空間。無疑，對這一現(xiàn)象進行重新審視，不僅有助于理解和認識近代中國地方自治與構(gòu)建民族國家之間的糾纏關(guān)系，凸顯國家體制轉(zhuǎn)型的復雜性和艱巨性，而且還會對當今妥善處理中央與地方關(guān)系提供一些有益啟迪。

一、救亡下的“地方自立”設(shè)想

梁啟超對地方自治的最初設(shè)想和實踐是他在湖南任時務學堂教習之時。甲午戰(zhàn)爭后，譚嗣同等在長沙成立了南學會，其“設(shè)會之意，將合南部諸省志士，聯(lián)為一氣，相與講愛國之理，求救亡之法，而先從湖南一省辦起，蓋實兼學會與地方議會之規(guī)模焉”。[1](p592)1897 年12 月，梁啟超甘冒大逆不道的風險上書巡撫陳寶箴，提出“地方自立”設(shè)想。他認為，若將維新變法之事托付中央“政府諸賢”，則很難成功，當務之急就是“必有腹地一二省可以自立，然后中國有一線之生路”。同時，他又明確說明，這種設(shè)想并非分裂國家，而是為了抵御列強瓜分中國的民族危機而采取的一時權(quán)宜之計。他指出，今之天下，“日思所以合十八省為一國，以拒外人，猶懼不濟，而況于自生界畫乎？”[2](p91)次年，梁啟超又在《南學會敘》中進一步指出，日本幕府末葉，眾多諸侯中惟“薩、長、土、肥四藩”因得風氣之先而率先變法，而后才推廣至全日本。中國應效法這種自下而上的成功經(jīng)驗，“先自數(shù)省者起，此數(shù)省者，其風氣成”，然后擴展至其他省份，“茍萬夫一心、萬死一生以圖之”，[1](p420)或許還有挽救國家危亡的一線希望。

梁啟超認為，欲在湖南推行自治，就必須“以廣民智為第一義”。為此，他提出了“開民智”“開紳智”和“開官智”三種應對之策，并強調(diào)若“三者畢舉，則于全省之事，若握裘挈領(lǐng)”。[1](p439)然而，“廣民智”是一個長期而緩慢的過程，首先必須分清輕重緩急和難易。他深知，西方諸國近代政治生活演變的一般規(guī)律，就是“蓋必有貴族地主，方能立憲，以政權(quán)集中于少數(shù)賢人之手，以為交付于群眾之過渡。如英國確有此種少數(shù)優(yōu)秀之人，先由貴族擴至中產(chǎn)階級，再擴至平民，以必有階級始能次第下移，此少數(shù)人皆有自任心。日本亦然，以固有階級之少數(shù)優(yōu)秀代表全體人民”。[3](p20)有鑒于此，他強調(diào)指出：“各國改革之業(yè)，其主動力者恒在中等社會。蓋上等社會之人，皆憑籍舊弊以為衣食，反對于改革，勢使然矣；下等社會之人，其學識乏，其資財乏，其閱歷乏，往往取躁以取敗，一敗即不能復振，故唯中等社會為一國進步之機鍵焉?！盵4](p39)又說：“凡一國之所以與立者，必以少數(shù)之上流社會為之中堅，而此少數(shù)人品性之高下，即為一國榮粹所關(guān)?！盵5](p527)因此，在這三策中，他強調(diào)“開紳智”的重要作用。

有學者曾指出，梁啟超“開紳智”是為了培養(yǎng)湖南各州縣中“品行端方”“才識開敏”的“救世之良才”，然后將他們散歸各地充任湖南自治中的“議員”。[6](p120-144)梁啟超在《論湖南應辦之事》中說：“今欲更新百度，必自通上下之情始。欲通上下之情，則必當復古意、采西法、重鄉(xiāng)權(quán)?！盵1](p435)他還憧憬道，只要開通了“紳智”，必定能“合全省人之聰明才力”，“以求辦一省之事，除一省之害，捍一省之難，未有不能濟者也”。[1](p437)同時，為了預防日后選舉產(chǎn)生的議員“不能任事”或徇私舞弊，他還提出“欲救前弊，則宜開紳智；欲救后弊，則宜定權(quán)限”。[1](p435)所謂“定權(quán)限”，就是“西人議事與行事分而為二。議事之人，有定章之權(quán)，而無辦理之權(quán)；行事之人，有辦理之權(quán)，而無定章之權(quán)。將辦一事，則議員集而議其可否，既可，乃議其章程，章程草定，付有司行之，有司不能擅易也。若行之而有窒礙者，則以告于議員，議而改之”。[1](p435)不過，梁啟超此時還并未真正領(lǐng)悟到西方議會的切實含義，誤認為“《洪范》之卿士，《孟子》之諸大夫，上議院也?！逗榉丁分?，《孟子》之國人，下議院也。……（中國）故雖無議院之名，而有其實也。漢制議員之職有三：一曰諫大夫，二曰博士，三曰議郎”。[1](p125)

戊戌時期，梁啟超所倡導的“地方自立”設(shè)想雖然包含著許多有價值的見解，但也同時存在不少認識偏差。歷史已證明，除美國外，絕大多數(shù)發(fā)達國家政治生活的演變歷程都“始于社會的上層，然后逐漸地而且是不完整地擴及社會的其余不同部分”。[7](p50)可見，梁啟超所謂的推行地方自治必先“開紳智”的思想認識契合了西方諸國政治發(fā)展的一般規(guī)律。更可貴的是，它也較符合中國的歷史傳統(tǒng)和國情，堪稱一條通向自治的有效路徑。中國傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)主要由官僚、紳士、農(nóng)民三大階層組成，其政治思想水平具有極大的不平衡性。許多地方官吏因自身既得利益的限制而往往抱怨自治會導致民眾“視官長如木偶”，“稍不如意，即借口于自治之說而與官爭，爭之不已則抗，抗之不已則亂”。①轉(zhuǎn)引自顏軍：《“自治”與“官治”：從地方自治改革看清朝的滅亡》，載《廣東社會科學》2014年第6期，第133—134頁。占社會人口大多數(shù)的農(nóng)民階層因為社會經(jīng)濟地位低下、文化素養(yǎng)不高以及政治思想觀念陳舊等諸多因素的桎梏，雖然在未來有希望成為自治的主體，但在初始階段絕大多數(shù)人態(tài)度往往很冷淡。新式紳士屬于“傳統(tǒng)社會領(lǐng)導階層的來源”的知識精英，[8](p179)唯有他們才能對自治起到先導和促進作用。因為，從中國傳統(tǒng)政治秩序看，紳士是“唯一能合法性地代表當?shù)厣缛号c官吏共商地方事務與政治過程的集團”，他們與官吏之間“有一個傳統(tǒng)的職能分工”而共同管理地方事務——雖然這種職能是非正式的，但它“對于實現(xiàn)政府的目標來說，實際上是不可或缺的”。[9](p282-283)無疑，廣大的紳士集團中也不乏蠅營狗茍乃至作奸犯科之徒，但他們中的大多數(shù)不僅擁有秀才、舉人、進士等功名，享有一定的社會聲望和特權(quán)，而且還接受了程度不同的新式教育，對地方自治懷有強烈的期望和熱情。并且，他們熟悉當?shù)仫L土人情，了解社情民意，能起到“維持地方的治安與教化”的作用。[10](p16)由此可見，地方自治雖然純粹是一種西方政治學說，但在一定程度上能與中國傳統(tǒng)社會存在的紳權(quán)相榫接。毋庸諱言，青年梁啟超由于對“西史所窺，知其淺也”，[1](p268)他從“開紳智”與“定權(quán)限”來闡述議會制，雖已觸及民主制中分權(quán)與制衡的思想，但又認為開議院只是為了“通上下之情”，將議員與“諫大夫”“博士”“議郎”等混為一談，這種認識尚未跳出民本思想的窠臼。議會制體現(xiàn)了主權(quán)在民、三權(quán)分立和法治等現(xiàn)代理念；而中國古代納諫制只是統(tǒng)治階級內(nèi)部的有限監(jiān)督和分權(quán)，不過是官治的延伸和補充而已。梁啟超的“地方自立”設(shè)想，雖然以湘、粵為起點，最終還是為了構(gòu)建大一統(tǒng)的民族國家，但地方自治從本質(zhì)來看是縱向的權(quán)力分配方式，其核心在于分權(quán)制衡和地方民主，而他卻對這種重大問題未從學理或思想層面上進行闡發(fā)，視野顯得不夠開闊。

二、立憲下的地方自治思想

流亡海外后，梁啟超大量吸收了西方的政治思想學說，已經(jīng)不再拘囿于思考湖南等幾個省份的自治問題，而是開始關(guān)注通過地方自治來構(gòu)建大一統(tǒng)的民族國家。1899 年，他在《商會議》中指出，西方諸國均有“中央集權(quán)”與“地方自治”二種政體，前者是指“一國之有政府，綜攬國之大事”，后者則是“每府、每州、每縣、每鄉(xiāng)、每埠”專管本地區(qū)各項事務，它們是“相依相輔”的。而在中國，地方自治“亦固有之”：“每一鄉(xiāng)必有鄉(xiāng)社，有事集紳耆而議之，一地方之議會也。……其市集之地，每一街有一街之坊約焉，即一街之自治也。”[1](p706)他還認為，若從構(gòu)建民族國家的角度看，一國的地方自治愈深厚，愈成熟，其根基也就愈鞏固，愈持久，因而斷言“養(yǎng)成地方自治之風，為強國之起點也”。[11](p458)

1902 年，梁啟超進一步指出，一國能否繁榮富強不是倚賴幾個圣君賢相，而是取決于擁有“民德、民智、民力”的國民。西方諸國“觀之一省，其治法儼然一國也；觀之一市、一村落，其治法儼然一國也；觀之一黨會、一公司、一學校，其治法儼然一國也；乃至觀之一人，其自治之法亦儼然治一國也”。[12](p530)這些國家的國民文明程度較高，富有自治能力和公共精神，他們能夠通過各個層次的地方自治來建立起一種優(yōu)良的制度。由此，他斷定“凡善良之政體，未有不從自治來”。[12](p574)而中國欲效仿西方，“新民”便成了當日的“第一急務”。同年，梁啟超在答有人責難德國自俾斯麥以來就一直“裁抑民權(quán)”時，再次強調(diào)了地方自治是保障民權(quán)的“第一基礎(chǔ)”，認為由于德國地方機關(guān)均擁有獨立而廣泛的自治權(quán)，它便成了“地方制度最完備”的國家。他說：“抑民權(quán)之有無，不徒在議院參政也，而尤在地方自治。地方自治之力強者，則其民權(quán)必盛，否則必衰?！盵4](p43)此時，梁啟超已不再局限于從民本思想出發(fā)來闡述地方自治，而是開始引入許多西方政治學說，將個人權(quán)利納入其范疇。他運用盧梭“主權(quán)在民”的民約論來闡述自治是公民所擁有的一種天賦人權(quán)，是醫(yī)治中國的“獨一無二之良藥”：[4](p120)“天生人而賦之以權(quán)利，且賦之以擴充此權(quán)利之智識，保護此權(quán)利之能力，故聽民之自由焉，自治焉，則群治必蒸蒸日上?！盵12](p578)在此基礎(chǔ)上，他還利用伯倫知理的國家有機體學說，提出了一整套以個人自治為起點、逐級推進地方自治，最終達到構(gòu)建民族國家的構(gòu)想。他說：“吾試先舉吾身而自治焉，試合身與身為一小群而自治焉，更合群與群為一大群而自治焉，更合大群與大群為一更大之群而自治焉，則一完全高尚之自由國、平等國、獨立國、自主國出焉矣。”[12](p575)又說：“國者個人之積也，故自治不必責之團體，而當先課之一身。……推而及之團體，地方能自治矣。推而措之國家，一國之治畢舉?！盵4](p190)

清末，朝野上下都興起了一股如火如荼的預備立憲運動，由于地方自治是其中應有之義，一時間“地方自治之一語，舉國中幾于耳熟能詳”。[13](p243)梁啟超視憲政為自己的終生追求，自然會不遺余力地推波助瀾。1906年，他為清廷出洋大臣代寫預備立憲考察報告，提出了實行國會制度、司法獨立和地方自治等方案，間接介入了高層的憲政決策。此時，梁啟超認識到，在競爭日趨激烈的時代，國與國之間的競爭其實就是國民之間的競爭，而無論在精神上抑或在實體層面上，地方自治都是構(gòu)建民族國家的堅實基礎(chǔ)。中國傳統(tǒng)地方自治之所以不易推行，就在于民眾缺乏組織能力，沒有權(quán)利與義務觀念，而欲培植和增強國民競爭力，就要成立地方自治機關(guān)。1907 年10 月，梁啟超在日本策劃成立了政聞社，提出了“國民政治”的主張，從民間積極地推動立憲運動。他說：“遍翻各國歷史，未聞無國民的運動，而國民的政府能成立者，亦未聞有國民的運動，而國民的政府終不能成立者，斯其樞機全不在君主而在國民?！盵13](p239-240)有鑒于此，梁啟超不僅提出了“地方團體”的概念，而且還將之提升至“政治機關(guān)”的高度來認識。他說：“地方團體自治者，國家一種之政治機關(guān)也，就一方面觀之，省中央政府之干涉及其負擔，使就近而自為謀，其謀也必視中央代謀者為易周，此其利益之及于地方團體自身者也。就他方面觀之，使人民在小團體中為政治之練習，能喚起其對于政治之興味，而養(yǎng)成其行于政治上之良習慣”。[13](p243)

辛亥前夕，梁啟超從構(gòu)建民族國家的高度對地方自治進行了多方位的深沉思考和闡述，涉及其宗旨、性質(zhì)、功能、價值及其在民族國家中的定位等諸多內(nèi)容。從宗旨看，他闡述了地方自治既是構(gòu)成憲政制度的政治基礎(chǔ)，又是構(gòu)建民族國家的重要途徑和方式。從價值觀念看，他不僅闡述了地方自治是一項保障公民基本權(quán)利和自由的制度，而且還強調(diào)國民素質(zhì)的高低直接決定著地方自治的成敗乃至于一國的興衰。這些理論闡述為清末預備立憲和地方自治奠定了深厚的思想基礎(chǔ)。從實踐看，梁啟超提出了“地方團體”為自治的核心和基礎(chǔ)，具有較強的可操作性。難能可貴的是，他還設(shè)計了一整套通過地方自治達到構(gòu)建民族國家的構(gòu)想，希冀自下而上地推行憲政。這些都表明，梁啟超的地方自治思想不但在政治理論色彩上更強烈、更鮮明，在思想內(nèi)涵上更詳盡、更完整，而且還在實踐層面上進行了一些有益探索，反映了其思想認識的成熟和日臻完善。

三、強有力政府下的有限地方自治思想

民國肇始，眾多有識之士目睹因“中央政府被架空”而招致“內(nèi)之社會動蕩”“外則列強未予承認”的現(xiàn)狀，“紛紛高唱中央集權(quán)，主張建立一個強有力的中央政府”。[14](p179-180)在這種社會輿論下，梁啟超不僅能正視共和是順應了“全國民心理”的既定事實，[5](p332)不再固守君憲立場，而且還認識到在北洋派、革命黨和立憲派三足鼎立的政治格局中，唯有依靠袁世凱才能重建國家秩序。而為了達到這一目的，中國首先必須建立一種單一制的、“強固統(tǒng)一”的中央政府。[5](p337)對此，梁啟超在《新中國建設(shè)問題》《中國立國大方針》等文中進行了詳細而具體的闡述。首先，聯(lián)邦制是一種“一時不得已”而為之的過渡國體，單一制才是近代各國政治制度演變的總趨勢。從實行聯(lián)邦制最顯著的德、美二國來看，“德之各邦，自中世史以來，久已存在”，它的成立是“不過排奧戴普，一轉(zhuǎn)移間耳，其歷史之深遠若彼”。[5](p333)而美國“自清教徒移植以來，各州本為自治體?！w成為具體而微之國家者，四百余年于茲矣，脫英軛而易以共和政府，中央之統(tǒng)屬變，而地方之組織未嘗變也”。[5](p333-334)他還強調(diào)指出，這些國家如今尚且“不勝其弊”，正日益趨向于中央集權(quán)。從歷史上看，中國“昔雖為封建，而廢絕已兩千年”，[5](p334)自秦漢以來都一直奉行中央集權(quán)的單一制。其次，梁啟超在回顧和研究了歐美諸國中央與地方之間關(guān)系演變史后指出：“蓋處今日國競至劇之世，茍非得強有力之中央政府，國無道以圖存也。”[5](p335)中國若要在殘酷、激烈的國際競爭中求生存，就必須以“整齊、嚴肅為第一義”。[5](p336)1912年，他在《中國立國大方針》中進一步指出：“今世界以國家為本位，凡一切人類動作，皆以國家分子之資格而動作者也?！盵5](p415)為了建立一種“強有力”的中央政府，就必須消除“個人主義昌”“地方感情勝”“少數(shù)威焰張”“公共信條破”“無秩序之自由”“無系統(tǒng)之平等”“無意識之排外”“無計劃之改革”等等妨害“國家成立”的八種障礙。[5](p416)這種政府應該具有二重含義：一是就中央與地方而言，“地方之權(quán)，由中央賦予”，中央能夠?qū)嵭斜O(jiān)督權(quán)；二是就中央機構(gòu)而言，“對于立法府而言行政府，行政府人員，自立法府出，而與立法府融為一體者”。[5](p424)

從當時的政治形勢看，辛亥革命是以各省紛紛宣告獨立而實現(xiàn)的，其軍政長官在各自的轄區(qū)內(nèi)擁有指揮軍隊、截留稅收、任免地方官吏等各種權(quán)力，在國家政治生活中處于舉足輕重的地位。因此，各省是否自選都督就成了當時社會輿論的焦點，這不僅攸關(guān)中央與地方之間權(quán)力的分配問題，而且還關(guān)涉國家大一統(tǒng)體制的維持。1913年，梁啟超在參與制憲討論高級地方官員產(chǎn)生方式時，力主“都督不宜由民選”，而應由中央保留任免權(quán)。他擔憂，若都督民選，則勢必會導致國家觀念薄弱、地方黨派分歧、中央不易號令和破壞行政一統(tǒng)等十大弊端。[5](p429)顯然，他希望結(jié)束清末以來中央權(quán)力羸弱、地方長官專權(quán)的不利局面，有效地維護中央政府的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導，實現(xiàn)長治久安。

這一時期，梁啟超專注于重建一種強有力的政府，對地方自治的論述較少。盡管如此，作為一位杰出的憲政專家，他深知中央集權(quán)與地方自治并非完全對立。早在1902 年，梁啟超就指出，大一統(tǒng)會妨礙競爭，而競爭乃是“進步之母”，是推動社會發(fā)展的“原動力”。他說：“中國惟春秋戰(zhàn)國數(shù)百年間，分立之運最久，而群治之進，實以彼時為極點。自秦以后，一統(tǒng)局成，而為退化之狀者，千余年于今矣，豈有他哉，競爭力銷乏使然也?！盵12](p577)在中國這個幅員遼闊、人口和民族眾多的大國中，若一味強調(diào)中央集權(quán)，則勢必會妨礙地方官吏因地制宜之行政，從而窒息地方應有的生機和活力。因此，中央集權(quán)和地方自治都是相對立的，其權(quán)限劃分應保持適當?shù)钠胶狻Ｋ鼈兏饔袃?yōu)劣，倘若能取長補短，定然有利于國家治理。他說：“集權(quán)與分權(quán)實相屬的名辭，非相對的名辭也。”[5](p430)當今之世，西方國家“無不務行極鞏固之集權(quán)制者，同時亦無不務行極縷析之分權(quán)制者”，因為“政務之種類性質(zhì)不同，其宜集焉者，則集之惟恐不堅，其宜分焉者，則分之惟恐不細。以言夫集，則集之于唯一之中央政府，以言夫分，則分之于無量數(shù)之城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)，兩極端同時駢行，不相妨也，適相濟也”。[5](p430)據(jù)此，他主張在維護大一統(tǒng)前提下推行有限的地方自治，認為現(xiàn)代社會“行政日趨復雜，當其局者，率須有特殊之智識、特殊之技術(shù)”，因而高級地方行政官吏不宜由民選，而“必須由考試授職，積資推升”。[5](p409)而在鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)，可以效仿法國的邑聚而民選公職：“惟最低級之自治行政，其公吏可由選舉，為其職務簡而不必有特殊之學識技術(shù)也，為其無甚權(quán)利可爭也，為其職務之性質(zhì)與中央政府聯(lián)屬不甚切密不必嚴重指揮也?！盵5](p411)

無數(shù)史實都昭示，新生政權(quán)多迫切需要一個強大的中央政府，對內(nèi)迅速恢復社會秩序，對外維護國家主權(quán)和領(lǐng)土完整。美國建國之初，聯(lián)邦黨人就主張建立一個強有力的中央政府，力主授予履行中央政府行政權(quán)的總統(tǒng)以足夠而強大的權(quán)力。漢密爾頓曾主張，在三權(quán)分立的政體中，鑒于立法機關(guān)常有干預其他部門權(quán)力的基本傾向，應賦予聯(lián)邦總統(tǒng)擁有對立法機關(guān)所提交法案或報告的否決權(quán)，并且還“不必過于擔心他會過于經(jīng)常或過多地予以運用”。[15](p374)日本明治維新時期，“統(tǒng)一的中央集權(quán)國家”與“明治政府”“強有力的官僚集團的組織”被視為“日本近代地方自治制度得以形成不可缺少的首要原因”。[16](p104)楊天宏在論及民初盛行“國權(quán)主義”時曾說：“中國在民國肇建、百廢待舉的情況下，適當加強行政權(quán)力，避免過度政爭，亦屬必要。”[17](p8)亨廷頓在研究后發(fā)國家的政治制度時明確指出，在權(quán)力頗為分散的傳統(tǒng)政體內(nèi)，“政治革新的必要前提是權(quán)力的集中”。[18](p170)因而，從國家構(gòu)建視角看，一個現(xiàn)代國家政治體制的建立是地方自治優(yōu)化和公民權(quán)利得以保障的前提和基礎(chǔ)。由此可見，梁啟超倡導構(gòu)建強有力的政府，符合近代國家政治體制演變和發(fā)展的總趨勢，體現(xiàn)了他對在中國構(gòu)建現(xiàn)代國家體制的深沉思考。

四、聯(lián)省自治下地方自治

袁世凱死后，許多有志之士看不到有一種“統(tǒng)一全國的力量”，退而求其次，認為“不如采用聯(lián)邦制（聯(lián)省自治，……意思便是仿效歐美的聯(lián)邦制），或者可以脫去軍閥割據(jù)的混沌狀態(tài)，達到統(tǒng)一的希望”。[19](p484)于是，聯(lián)省自治運動興起、地方自治思潮再度高漲。

梁啟超痛苦地認識到，在當時謀求國家統(tǒng)一必定遙遙無期，他不得不轉(zhuǎn)而倡導地方自治。1916年，他在護國戰(zhàn)爭的征途中草就了《國民淺訓》，竭力向民眾宣傳和普及憲政與地方自治的基本常識。他指出，地方自治是立憲的基礎(chǔ)，與國會的性質(zhì)大同小異：“立憲國政治之特色，在中央則為國會，在地方則為自治，而自治尤為親切而有味?！盵20](p472)“惟其自治辦得純熟完美，故將他放大起來，便成絕好之國會。蓋一地方之公共事業(yè)，其性質(zhì)雖與國務略同，而規(guī)模則遠較彼為小?！盵20](p472)由于自治是人民“本出于人性之自然”而管理與自己有“利害關(guān)系”的事務，就很容易“刺激其公共心而喚起其興味”，它便成了“人民參政最好之練習場，而憲政基礎(chǔ)之第一級也”。[20](p472)隨后，他又不厭其煩地列舉了諸如預防傳染病、開水渠、安路燈以及夜間設(shè)置更夫等公共事務后，指出這些都是個人“獨力決不能辦到”的，需要當?shù)鼐用裢f(xié)作。因此，個人利益與公共利益是密不可分的：“凡所謂公益事業(yè)者，皆各人各謀私益而精于打算乃會合以成此結(jié)果耳。地方自治所辦之事，即從此理發(fā)生，即國家政務，亦從此理發(fā)生也?！盵20](p472-473)1918 年，梁啟超在歐游中考察西方諸國的自治制度后曾羨慕道：“歐洲國家是把‘市府’放大做成。本來人民就有參預地方公務之權(quán)，漸漸把這權(quán)擴充到集中，便變成國家的民主政治?！盵21](p80)而反觀中國，他不由得慨嘆道：“在民國的金字招牌底下，連‘自治’兩個字都沒人認得，……我們國民，若是能夠有建設(shè)北京市（議）會和豐臺村（議）會的能力，自然也會有建設(shè)中華民國的能力。”[21](p80)1920 年，梁啟超在《〈改造〉發(fā)刊詞》中再次提及地方自治，認為中國應制定一部完善的憲法以明確劃分中央與地方之間的權(quán)限，國家組織應該以地方自治為基礎(chǔ)，而中央權(quán)限應減至“對外維持統(tǒng)一”。各省乃至各縣各市都有權(quán)因地制宜地制定各自的法律，中央政府則必須“加以承認”。[21](p197-198)

1920 年初，隨著中央權(quán)威的日益衰微，一股聲勢浩大的聯(lián)省自治運動應運而生。檢視梁啟超在此前后的言行可以看到，他自1917年底認清了南北軍閥都是欺世盜名的赳赳武夫之后，憤然辭去財政總長之職。不久，他又公開宣稱告別政壇，專心致力于文教事業(yè)。而事實上，他自1918 年起就“屏棄百事”而勤于著述，以至于“數(shù)月間成十余萬言”。[2](p859)然而，他20 多年來素秉持的參政熱情豈能一朝忘懷？梁啟超反省到，他之前依靠政客、軍閥和舊式官僚等舊勢力以謀求社會改革之路是走錯了，民主國家的政治則“徹頭徹尾都是靠大多數(shù)國民，不是靠幾個豪杰”，[21](p72)“救國的不二法門”就在于“從全體國民上下功夫”。[21](p73)從此，他毅然放棄了上流的政治活動，致力于發(fā)動國民動議制憲運動。所謂國民動議制憲，即由有公權(quán)的人民“以國民動議”的方式提出憲法草案，再“以國民公決（Ref?erendum）的方式，由國民全體投票通過而制定之”。欲制定憲法“舍從事于國民制憲運動，其道無由”。[21](p300)恰在此時，湘軍總司令譚延闿于1920年7 月發(fā)出通電宣布湖南自治，湖南遂成了聯(lián)省自治運動的首倡省而備受社會各界關(guān)注。熊希齡、范源濂等因仰慕梁啟超的聲望而請他“代行擬就一種湖南省自治法大綱，寄回湖南，督促譚氏實行”。[19](p489)梁啟超便立即“與熊、范兩君議，即用動議公決兩方式，謀制定湖南自治根本法，已為草成大綱三十一條，附以理由。兩君決連袂（請暫秘之）返湘鼓吹，此可喜也”。[2](p915)第二年3月，取代譚延闿執(zhí)掌湖南的趙恒惕以本省憲法問題致信梁啟超，派人到天津當面請教。于是，梁啟超似乎從中窺見一絲國民制憲的曙光，與湖南再續(xù)前緣，自覺不自覺地卷入其中。1921 年7 月，湘軍發(fā)起援鄂戰(zhàn)爭，與湖北直軍爆發(fā)沖突。8 月12 日，蔣百里急忙致信梁啟超，懇求他施以援手。隨后，梁啟超以中間人的身份致書吳佩孚勸他不要迷信武力，而只有化敵為友，“與久同袍澤之湘軍左提右挈，建聯(lián)省的國民大會之議以質(zhì)諸國中父老昆弟”，才能“從根本上底定國體”。[22](p463)不久，他又代總統(tǒng)黎元洪再次致書吳佩孚，希望他能順應民眾“厭亂望治，如饑如焚”的輿情，[22](p464)放棄黷武政策。與此同時，梁啟超還為湖南出謀劃策，對趙恒惕的代表提議，今日湘軍所應采取的態(tài)度是“務要將題目愈做愈大”，表明為全國聯(lián)省自治而戰(zhàn)，而非僅是為鄂事而戰(zhàn)，即“此次出兵之大旗幟，惟在聯(lián)省自治，……此旗幟總希望與季子（按指吳佩孚）共擎之，必至萬不得已時，乃獨擎此方針?！藭r總須盡其力所能及，引季子為友，不宜驅(qū)使敵我，此第一義也”。[22](p483-484)此外，梁啟超還應邀于1922 年8—9 月前往長沙做了《什么是新文化》《祝湖南省憲之實施》《奮斗的湖南人》《湖南教育界之回顧》等演講。綜觀這些演講，他除了大談湖南人的精神氣質(zhì)、性格及教育文化問題外，還對湖南自治寄予厚望，稱贊湖南宣布自治、制定憲法和召開議會成就了他“二十五年以前”的夢想。[23](p427)

毋庸置疑，湖南自治運動兼有國民制憲和地方自治的雙重內(nèi)涵，是有史以來中國一省的民眾集體參與制憲的創(chuàng)舉?！逗鲜椃ā凡粌H在起草、審查和公民復決等程序上合法合理，體現(xiàn)了自由、民主和法治精神，而且在內(nèi)容上也彰顯了人民主權(quán)、三權(quán)分立和聯(lián)邦制等價值觀，反映了湖南人追求民主自由、自主管理其內(nèi)部事務的愿望。而就其目的而言，湖南自治是希望湖南一省先行，然后通過聯(lián)省自治、國民制憲運動而最終實現(xiàn)國家的和平統(tǒng)一。梁啟超參與湖南自治是希望以湖南這種“先進省”為基地，通過聯(lián)省自治，召集國是會議，構(gòu)建中央集權(quán)的民族國家。在《祝湖南省憲之實施》的演講中，他明確告誡各位議員：“省與國比，應以中華民國為第一位，省為第二位。省與國有沖突時，應犧牲省。……如此辦理，庶湖南省憲實施，可收圓滿效果，可為全國模范?！盵23](p432)湖南自治運動盡管由于軍閥混戰(zhàn)、湘軍內(nèi)訌以及各派人士意見分歧而功敗垂成，但梁啟超畢竟參與其中，反映了他對構(gòu)建民族國家一種新的嘗試。

五、結(jié)語

梁啟超早年倡導的“地方自立”設(shè)想并非他個人的主張，而是譚嗣同、黃遵憲等一批維新志士的基本共識。辛亥前夕，他視地方自治為構(gòu)建民族國家的重要途徑，這也是當時知識界一種普遍的訴求。[24](p103-114)民初，他支持袁世凱是因為當時眾多開明之士“無不寄望袁氏做中國的華盛頓，為民主政治奠基礎(chǔ)”。[3](p2)袁氏死后，由于機緣巧合，他又卷入了蓬勃興起的湖南自治運動?？梢姡簡⒊诘胤阶灾嗡枷肷系摹吧谱儭?，是特定政治風潮影響下的產(chǎn)物，毫不奇怪！也許正因如此，相較于同時代思想家、學者，其思想主張并未有多少創(chuàng)新之處，也談不上深邃。而從思想根源來看，梁啟超畢竟是一位名副其實的憲政專家，對各種政治制度的利弊都有著清醒的判斷和認識：“政治無絕對之美。政在一人者，遇堯、舜則治，遇桀、紂則亂；政在民眾者，遇好善之民則治，遇好暴之民則亂?！盵5](p513)他深知，若實行中央集權(quán)，對內(nèi)能有效維護國家統(tǒng)一，促進社會經(jīng)濟的發(fā)展和繁榮，對外能有效維護國家主權(quán)獨立和領(lǐng)土完整，但是，它往往會導致各地方的差異和多樣性被忽視，可能會走向暴政和僵硬。相對而言，地方自治的優(yōu)勢不僅在于能保障人民的基本權(quán)利和自由，發(fā)揮人民的主動性和創(chuàng)造力，而且還是凝聚民力、塑造國家認同的政治基礎(chǔ)。然而，在近代中央權(quán)威衰微的特定條件下，它往往也會被各路地方勢力所利用，蛻化為他們據(jù)地自雄的幌子。因此，若要最大限度地提高社會治理效率，就必須在維護中央權(quán)威的同時有效地保障地方自治，尋求二者之間的平衡和協(xié)調(diào)?；谶@種認識，梁啟超在鼓吹地方自治時并未忽略中央集權(quán)，而在倡導中央集權(quán)時又同時關(guān)注地方自治，這種看似矛盾的主張從表面上看體現(xiàn)了其“善變”的思想特質(zhì)，卻恰恰反映了他作為一位卓越的思想家所應有的政治理性和睿智。

從更深層次看，在近代中國，如何重建中央集權(quán)的民族國家，凝聚、組織和動員全社會力量抵御外侮，實現(xiàn)現(xiàn)代化，成了壓倒一切的首要目標。問題的復雜性卻在于，自太平天國以來，中央權(quán)威日益衰微——戊戌湖南“新政”“東南互?！币约奥?lián)省自治運動等等，所有這些都表明了地方主義業(yè)已潛滋暗長，愈演愈烈。倘若從一個較長的歷史階段來看，攝政王載灃在清末新政中試圖大權(quán)獨攬，袁世凱鎮(zhèn)壓“二次革命”和隨后的帝制自為，以及段祺瑞試圖以武力統(tǒng)一中國，在很大程度上都無不帶有追求重建和鞏固中央權(quán)威的企圖。然而，他們的倒行逆施畢竟因不得人心而終成南柯一夢，這似乎表明中央政府通過自身力量來重建大一統(tǒng)的民族國家的希望極為渺茫。梁啟超從清末倡導開明專制，到民國后寄望于袁世凱、段祺瑞，其所支持的對象盡管有所不同，但都反映了他渴望中國出現(xiàn)一個強有力的中央政府。而只有當這種夢想一次又一次幻滅之后，他才不得不轉(zhuǎn)而在一定程度上贊同聯(lián)省自治，參與湖南自治運動，這可看作他為實現(xiàn)國家和平統(tǒng)一所做出的一種新嘗試。不難看出，梁啟超思想轉(zhuǎn)變的背后其實有內(nèi)在的一貫性，那就是其救亡圖存的初心始終不變，追求建立中央集權(quán)的民族國家的目標始終未變！晚年，他曾夫子自道，承認自己是一個虔誠的“國家至上主義者”，并非虛言。然而，在急劇嬗變的近代中國，要重建中央集權(quán)的民族國家是何其艱難：其間既有諸多西方列強的阻撓、干預和破壞；更有中國錯綜復雜的政治軍事集團之間在動蕩不安的政局中博弈、重組與平衡；還有自身經(jīng)濟、社會和思想文化落后以及民主與法制的傳統(tǒng)和精神缺失等等。從中國幾千年歷史看，但凡一個強大的、統(tǒng)治時期悠長的王朝，一旦受到內(nèi)外因素的沖擊而日趨衰落時，紛至沓來的往往就是中央集權(quán)解體、群雄逐鹿、地方割據(jù)，乃至于國家分裂。之后，要重構(gòu)一個新興的王朝都必然會經(jīng)歷一個長期而艱難曲折的過程。中國的近代前期恰恰處于統(tǒng)治中國二百多年的清王朝日益式微、衰敗的時期。從根本上說，梁啟超在地方自治思想上的善變是由內(nèi)憂外患、瞬息萬變的時勢所決定的，它曲折地反映了地方自治與構(gòu)建民族國家之間糾葛不清的困境，折射出中國國家體制和政治制度轉(zhuǎn)型的復雜性和艱巨性。