許 皓 ，龔 攀

同立法實施后需要評估相似，黨內(nèi)法規(guī)實施后亦需要評估。雖然目前黨內(nèi)法規(guī)評估標(biāo)準(zhǔn)尚未明確規(guī)定，①伊士國：《黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的制度化》，載《人民法治》2018年第4期，第98頁。但“合法性”作為黨內(nèi)法規(guī)實施后最重要的標(biāo)準(zhǔn)已形成共識，黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)合法性是檢驗黨內(nèi)法規(guī)在現(xiàn)實中的運行情況，并得出客觀的結(jié)論，進而將其反饋到黨內(nèi)法規(guī)的制定中去的一個動態(tài)過程。所謂合法性，簡而言之，即公共權(quán)力或政治秩序具有正當(dāng)性、權(quán)威性和實際有效性，②任中平、李睿：《論政治合法性與法律合法性的關(guān)系及其調(diào)適》，載《政治與法律》2007年第6期，第64～71頁。因此，黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作作為衡量黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)成效的一個重要標(biāo)尺，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中極為重要的組成部分，也是影響黨內(nèi)法規(guī)制度體系科學(xué)性與完備性的重要環(huán)節(jié)。③王建芹、農(nóng)云貴：《法治視野下的黨內(nèi)法規(guī)評估制度——學(xué)習(xí)黨的十九大報告》，載《黨政研究》2018年第1期，第13頁。

對黨內(nèi)法規(guī)實施后的評估進行全面分析，從本質(zhì)上講，是提升黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性與合法性的需要。本文進一步明晰黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)的若干特征：其一，黨內(nèi)法規(guī)實施后的評估標(biāo)準(zhǔn)具有客觀性。黨內(nèi)法規(guī)實施后評估是推動黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)運行的一種工具，科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)是黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作中的重要節(jié)點，也是其有效評價必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其二，黨內(nèi)法規(guī)實施后的評估活動具有目的性。其主要體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)施行后，將評估結(jié)果應(yīng)用到黨內(nèi)法規(guī)的制定與修改，得出科學(xué)客觀的評估結(jié)果，從而提升黨內(nèi)法規(guī)立、改、廢、釋的科學(xué)性，使其符合立法邏輯。其三，黨內(nèi)法規(guī)實施后評估活動與黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢、釋具有一致性。黨內(nèi)法規(guī)的評估主體要積極回應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢、釋，需要為黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢、釋提供黨內(nèi)法規(guī)在客觀運行中的真實情況，提升黨內(nèi)法規(guī)的可行性。黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的合法性既符合立法的規(guī)律，也是黨內(nèi)法規(guī)增強可適用性的內(nèi)在要求，黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指標(biāo)體系可以說明黨內(nèi)法規(guī)的制定與實施質(zhì)量。①伊士國、郭康：《論黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指標(biāo)體系之構(gòu)建》，載《政法論叢》2019第4期，第96～107頁。黨內(nèi)法規(guī)的制定事項主要圍繞方向、制度和問題三個方面，具有全局性、總攬性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性、操作性的重要作用。②趙謙：《論黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的科層化事項配置》，載《湖北社會科學(xué)》2021年第1期，第132～140頁。所以，黨內(nèi)法規(guī)實施后評估機制就是為了更好地優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)的制定。

一、黨內(nèi)法規(guī)制定目的合法

黨內(nèi)法規(guī)的制定主體制定本黨內(nèi)適用的規(guī)范性文件有其固有的立法目的和立法意義。黨內(nèi)法規(guī)制定的目的聚焦于規(guī)范全體黨員和各級黨組織，黨規(guī)要嚴(yán)于國法，同時，黨內(nèi)法規(guī)既姓黨，也姓法。③歐愛民：《黨內(nèi)法規(guī)的雙重屬性》，載《湖湘論壇》2018年第3期，第54頁。依據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱為《黨章》）規(guī)定，黨員在行使權(quán)利的同時需要履行黨員義務(wù)。黨員的義務(wù)從某種程度上來講，要先于黨員權(quán)利而存在，依規(guī)治黨是執(zhí)政黨對自身的嚴(yán)格要求。黨內(nèi)法規(guī)不僅調(diào)整黨員的行為，而且調(diào)整黨員的意識活動，同時規(guī)范黨員的思想意識。④劉長秋：《論黨內(nèi)法規(guī)在黨的建設(shè)中的定位》，載《馬克思主義研究》2019年第11期，第111～117頁。黨內(nèi)法規(guī)可以彌補法律之不足，法律只能調(diào)整行為人的外部行為，不能調(diào)整人的思想與意識，黨內(nèi)法規(guī)則調(diào)整黨員的意識活動，從思想或者內(nèi)心深處規(guī)范黨員言行，使他們不敢、不想、不能出現(xiàn)負(fù)面思想和行為。

黨的十八屆四中全會第一次將黨內(nèi)法規(guī)上升為中國特色社會主義法治體系重要組成部分的高度，并提出了“形成完善黨內(nèi)法規(guī)體系”的重要任務(wù)。⑤《依黨內(nèi)法規(guī)從嚴(yán)治黨》，http://politics.people.com.cn/n/2014/1126/c1001-26093313.html，下載日期：2021年7月6日。新時代習(xí)近平法治思想要求將黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會主義法律體系之中，法學(xué)界也應(yīng)當(dāng)將黨內(nèi)法規(guī)納入到法學(xué)話語體系中。⑥王偉國：《黨內(nèi)法規(guī)作為新時代中國法學(xué)新范疇論綱》，載《中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)報》2021年第1期，第46～59頁。因而，黨內(nèi)法規(guī)制定的目的既要符合法治精神和法治原則，尊重法治建設(shè)的一般規(guī)律，也要符合黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的基本要求，以形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系為目標(biāo)。黨內(nèi)法規(guī)在其表現(xiàn)形式上與法律雖有不同，但其本質(zhì)和法律是相同的，都是在規(guī)范人的行為。黨內(nèi)法規(guī)的制定主體通過制定下位黨內(nèi)法規(guī)貫徹落實和執(zhí)行《黨章》和上級黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容，使調(diào)整同一事項的黨內(nèi)法規(guī)形成一個統(tǒng)一的整體。⑦祝捷、王萌：《論黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的政治邏輯及其制度實現(xiàn)》，載《河南社會科學(xué)》2020年第2期，第15～25頁。黨內(nèi)法規(guī)實施后的評估，與其他評估活動在本質(zhì)上并無不同。有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)實施后的評估應(yīng)當(dāng)具備評估結(jié)果的可借鑒性，在黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢、釋中可以直接或者間接的借鑒或引用評估結(jié)果。評估的目的和動機不同也直接影響評估的方式與方法，從黨內(nèi)法規(guī)的評估可以看出，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況和運行現(xiàn)狀，監(jiān)督黨組織和黨員對黨內(nèi)法規(guī)的遵守和執(zhí)行，還可以發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)在運行中出現(xiàn)的問題，提升黨內(nèi)法規(guī)的實施效果。⑧秦前紅、龐慧潔：《地方黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量研究——以制定程序為中心的考察》，載《河南師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2020年第1期，第1～6頁。同時，推進黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢、釋工作的落實。

（一）定性分析

黨內(nèi)法規(guī)具有固有之目的，從黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)來分析：第一，黨內(nèi)法規(guī)實施后評估主要集中在充分調(diào)研黨內(nèi)法規(guī)的客觀運行基礎(chǔ)之上，不能籠統(tǒng)、粗略得出黨內(nèi)法規(guī)運行情況的結(jié)論，必須掌握黨內(nèi)法規(guī)的運行情況到細(xì)枝末節(jié)之處。若有問題具體反應(yīng)在哪個環(huán)節(jié)，哪個地方設(shè)置的比較好，好在哪里，全方位去看待黨內(nèi)法規(guī)，多角度去分析黨內(nèi)法規(guī)的實施效果。第二，對于需要及時修改或者廢除的黨內(nèi)法規(guī)，可以通過問卷調(diào)查等方式及時收悉黨內(nèi)法規(guī)在運行中存在的問題，以及時掌握黨內(nèi)法規(guī)的修改或者廢除。在適用中出現(xiàn)的問題及其原因也必須及時分析，弄清在適用中出現(xiàn)的問題和黨內(nèi)法規(guī)制定的目的之間是否存在因果關(guān)系，或者是什么緣由導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)在運行中出現(xiàn)了問題。對于調(diào)查問卷中的結(jié)論和訪談的內(nèi)容及時分析并總結(jié)，黨內(nèi)法規(guī)的評估主體可以針對這些問題提出相應(yīng)的建議或意見，不斷增強黨內(nèi)法規(guī)的實施效果。第三，有些黨內(nèi)法規(guī)實施時間較短，還未發(fā)現(xiàn)在運行中存在的不足，對于這些黨內(nèi)法規(guī)，可以跟蹤調(diào)查，在黨內(nèi)法規(guī)的運行中發(fā)現(xiàn)其問題，進行適度修訂、調(diào)整，推動并且促進黨內(nèi)法規(guī)制定目的實現(xiàn)。同時，黨內(nèi)法規(guī)運行良好的領(lǐng)域，總結(jié)出黨內(nèi)法規(guī)的優(yōu)勢，并在黨內(nèi)法規(guī)的制定中繼續(xù)發(fā)揚優(yōu)勢，逐步推動形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。

（二）定量分析

定量分析最早應(yīng)用于經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，分析特定量的收益與效率，在經(jīng)濟學(xué)中對相關(guān)事物的分析起到了一定的推動作用，而后社會學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等哲學(xué)社會科學(xué)領(lǐng)域也逐漸采用該方法。①曾剛、周全：《黨內(nèi)法規(guī)評估機制系統(tǒng)性建構(gòu)》，載《黨內(nèi)法規(guī)研究》2020年第8期，第9頁。定量分析有幾種常用的定量分析的具體方法，成本和收益之間的具體分析法、收入分析法以及其他綜合分析方法。定量分析具有明顯的優(yōu)越性與不足之處，其分析的結(jié)果對于方法的改進具有明顯的促進作用，而且能更準(zhǔn)確的得出結(jié)論，可以和定性分析共同作用于黨內(nèi)法規(guī)實施后的評估，提升黨內(nèi)法規(guī)實施后評估結(jié)果的科學(xué)性。

從我國現(xiàn)階段黨內(nèi)法規(guī)實施后評估中可以看出，對于黨內(nèi)法規(guī)實施后評估缺乏定量分析的方法，甚至沒有采用定量分析的方法，這對于黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的結(jié)果是不利的，削弱了黨內(nèi)法規(guī)實施后評估結(jié)果的科學(xué)性。因此，定量分析法可以引入，作為黨內(nèi)法規(guī)實施后評估方法之一，也可以全方位、多層次運用定量分析法評估黨內(nèi)法規(guī)的實施。將定量分析的優(yōu)勢融入到黨內(nèi)法規(guī)實施后評估之中，分析黨內(nèi)法規(guī)的投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，產(chǎn)出率是否具有合理性與科學(xué)性。當(dāng)然，指標(biāo)權(quán)重的確定在建立評估指標(biāo)體系進行綜合評價中占據(jù)重要地位，權(quán)重的合理性會直接影響并決定評價指標(biāo)體系的評估結(jié)果的有效性。②孫瑞山、吳叢、唐品：《關(guān)于評估指標(biāo)權(quán)重體系中權(quán)重計算方法的探討》，載《統(tǒng)計與決策》2014年第22期，第13頁。引入定量分析法，規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的流程，健全和完善黨內(nèi)法規(guī)的制定，最終實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的提升。

二、黨內(nèi)法規(guī)制定主體合法

黨內(nèi)法規(guī)的制定主體主要是黨內(nèi)政策制定機構(gòu)，也可以委托其他科研機構(gòu)。黨委作為各項事業(yè)的中心與領(lǐng)導(dǎo)核心，比其他組織更具有影響力、協(xié)調(diào)力和組織力。③蒙慧：《構(gòu)建與邏輯：“十八大”以來黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行模式創(chuàng)新研究》，載《蘭州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019年第6期，第127～134頁。按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱為《黨內(nèi)法規(guī)條例》）規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體有五類。黨內(nèi)法規(guī)的制定主體按照法定程序制定黨內(nèi)法規(guī)，是確保科學(xué)制定黨內(nèi)法規(guī)的前提，也是確保黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的必經(jīng)之路。④祝捷、宋潤潤：《論黨內(nèi)法規(guī)制定中的前置審核程序——基于推進黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思考》，載《河南社會科學(xué)》2021年第3期，第16～22頁。黨內(nèi)法規(guī)是從嚴(yán)治黨的制度要求，同時，黨內(nèi)法規(guī)也是從嚴(yán)治黨的前提。黨員屬于黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象毋庸置疑，非共產(chǎn)黨員、黨外人士、其他民主黨派人士的行為與思想是否受黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整，目前仍然屬于一個有爭議的話題。黨內(nèi)法規(guī)的遵守是黨內(nèi)法規(guī)得以實施的最主要的形式。⑤朱景文：《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)實施及其效果評估的幾個問題》，載《陜西師范大學(xué)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2019年第7期，第24頁。眾所周知，黨內(nèi)法規(guī)比國家法律更加嚴(yán)格，普通群眾受國家法律調(diào)整，但是，某些黨內(nèi)法規(guī)也調(diào)整非黨員的行為，對黨外人士和其他非黨內(nèi)活動的組織也產(chǎn)生約束力。一部好的黨內(nèi)法規(guī)實施以后，對社會秩序、人的行為可以產(chǎn)生積極的社會效益，使社會穩(wěn)定等產(chǎn)生綜合效益。⑥汪全勝著：《立法后評估研究》，人民出版社2012年版，第332頁。例如，《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》作為一項反對鋪張浪費的黨內(nèi)法規(guī)，該條例不僅調(diào)整黨員和黨組織，還包括非黨員和非黨內(nèi)組織，甚至有的行政機關(guān)引用該條例中的某些具體規(guī)定，來規(guī)范本行政機關(guān)的工作人員的相關(guān)行為。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，屬于我國各項事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，其領(lǐng)導(dǎo)地位與執(zhí)政地位是歷史和人民的選擇，沒有中國共產(chǎn)黨就不會有新中國。中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)同樣具有影響黨外人士和黨外組織的政黨力量。黨內(nèi)法規(guī)踐行社會主義核心價值觀的一般規(guī)定，能夠引領(lǐng)社會前進的方向，其他組織和非黨員也有遵守的必要，可以減少社會的鋪張浪費，節(jié)約國家資源，提升資源的利用效率。

我國具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的主體有以下幾個：第一，黨的中央組織。黨的中央組織作為全國黨組織中最高的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，擁有制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限，所有黨組織和黨內(nèi)人士都接受黨中央的領(lǐng)導(dǎo)。第二，中央紀(jì)律檢查委員會。中央紀(jì)律檢查委員會作為黨的監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)督各級黨組織和黨員的行為，及時糾錯、防止不正之風(fēng)的出現(xiàn)。第三，黨中央工作機關(guān)。黨中央工作機關(guān)有制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限。第四，省、自治區(qū)、直轄市黨委。為了嚴(yán)肅地方黨紀(jì)，省級黨委擁有制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限。第五，七個省會城市和作為試點的副省級城市的黨委。作為賦予黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的試點城市，落實從嚴(yán)治黨的方針。黨內(nèi)法規(guī)的制定主體要求嚴(yán)格，制定程序要求也很嚴(yán)格。①《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第3條：黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀(jì)律保證實施的專門規(guī)章制度。不同的主體制定的黨內(nèi)法規(guī)不同，并且?guī)в凶陨淼奶攸c。同時，需要厘清黨內(nèi)法規(guī)的制定主體與評估主體之間的關(guān)系，二者不能混為一談，否則將削弱黨內(nèi)法規(guī)實施后評估機制的權(quán)威性。

黨內(nèi)法規(guī)作為規(guī)范黨內(nèi)工作和黨員行為的規(guī)則體系，其本質(zhì)上要求體系內(nèi)各子系統(tǒng)之間能夠有效銜接和協(xié)調(diào)一致，以提供一個確定性的行為指引和明晰的行為范式。②李長喜：《立法質(zhì)量檢測標(biāo)準(zhǔn)研究》，載周旺生主編：《立法研究》，法律出版社2001年版，第148頁。因此，完善的黨內(nèi)法規(guī)是一個層級清晰、分工明確、相互協(xié)調(diào)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。完善的黨內(nèi)法規(guī)體系絕對不是空想出來的，需要一定量的黨內(nèi)法規(guī)制度基礎(chǔ)。黨內(nèi)法規(guī)的制定在不斷的推進，黨內(nèi)法規(guī)體系的形成是一個需要考慮的問題。黨內(nèi)法規(guī)體系需要有一個科學(xué)的框架，同時注意黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢、釋工作。③周葉中：《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系化的思考》，載《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第5期，第5～10頁。從嚴(yán)治黨與依規(guī)治黨從來都不是口號，全面從嚴(yán)治黨不斷深入，黨內(nèi)法規(guī)不斷深入、不斷推進、不斷得到實施，黨內(nèi)法規(guī)所涉及到的事項不斷增加，調(diào)整的領(lǐng)域不斷擴大。具有黨內(nèi)法制制定權(quán)的五類主體總共制定了 4100多部黨內(nèi)法規(guī)，④《近4100多部黨內(nèi)法規(guī)，效力如何排序？》，https://www.12371.cn/2019/09/18/ARTI1568766153698858.shtml，下載日期：2021年7月9日。黨內(nèi)法規(guī)實施后的評估工作，首先需要評估黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，明晰制定主體的職責(zé)與權(quán)限，主要應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面對主體進行評估：第一，黨內(nèi)法規(guī)的范圍。黨內(nèi)法規(guī)的制定應(yīng)當(dāng)有明確的調(diào)整范圍，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)屬于制定主體的制定范圍，否則有損制定主體的科學(xué)性。黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)是規(guī)范性文件，其調(diào)整的事項有界限，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的事項不能超越自身的邊界，否則屬于越權(quán)調(diào)整。黨內(nèi)法規(guī)在制定時要嚴(yán)格按照黨內(nèi)法規(guī)制定條例的要求，按照職責(zé)和權(quán)限科學(xué)民主依法制定黨內(nèi)法規(guī)，否則，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體因越權(quán)而導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)無效。第二，級別權(quán)限評估，即評估上下級黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間是否有超越級別越權(quán)立規(guī)的現(xiàn)象，下級黨內(nèi)法規(guī)的制定主體不能違反級別越權(quán)制定上級黨組織應(yīng)當(dāng)制定的黨內(nèi)法規(guī)。第三，地域權(quán)限評估，即評估地方同級黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間是否存在地域越權(quán)立規(guī)的現(xiàn)象。黨內(nèi)法規(guī)的制定主體有地區(qū)權(quán)限限制，因為不同的區(qū)域之間所出現(xiàn)的問題具有差異性。黨內(nèi)法規(guī)的制定主體往往對自己管轄區(qū)域的問題比較清楚，規(guī)范自己所在地區(qū)的問題，但對其他地區(qū)的問題未必了解，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體就地域越權(quán)立規(guī)現(xiàn)象，需要重新審視進行評估。第四，事項權(quán)限評估。黨內(nèi)法規(guī)制定主體擁有制定法規(guī)的權(quán)限是黨內(nèi)法規(guī)存在的重要前提，如果沒有制定權(quán)限，其制定出來的黨內(nèi)法規(guī)本身就存在問題，更用說發(fā)揮其功能與作用，因此，應(yīng)同時處理好授權(quán)主體與再授權(quán)主體的黨內(nèi)法規(guī)制定的評估。⑤趙謙：《論黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的科層化事項配置》，載《湖北社會科學(xué)》2021年第1期，第132～140頁。

三、黨內(nèi)法規(guī)制定程序合法

《黨內(nèi)法規(guī)條例》規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)的制定主體和制定程序必須法定，參照立法活動來制定黨內(nèi)法規(guī)。我國立法技術(shù)已經(jīng)較為成熟，并且我國立法機關(guān)積累了豐富的立法經(jīng)驗。黨內(nèi)法規(guī)的制定程序必須遵循科學(xué)、合法、民主的立法基本原則，通過程序公正來提升黨內(nèi)法規(guī)的文本質(zhì)量。完善的黨內(nèi)法規(guī)制定程序進一步說明了黨內(nèi)法規(guī)的制定程序是公正的，程序公正有利于實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的實體公正，確保黨內(nèi)法規(guī)的立法質(zhì)量。黨內(nèi)法規(guī)的文本質(zhì)量是其發(fā)揮作用與功能的基礎(chǔ)，沒有好的文本質(zhì)量也就很難發(fā)揮其重要的作用。正如哈貝馬斯所言，“法律獲得充分的規(guī)范意義，既不是通過其形式本身，也不是通過先天既與的道德內(nèi)容，而是通過立法程序，正是這種程序產(chǎn)生了合法性”。①[德]哈貝馬斯著：《在事實與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2003年版，第167頁。

首先，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)“法治化”，完善黨內(nèi)法規(guī)制定程序。一方面，明確“誰來立法”，立法主體的確定性是科學(xué)制定黨內(nèi)法規(guī)的前提，也涉及時代與政策的公共維度，②汪全勝著：《立法后評估研究》，人民出版社2012年版，第327頁。如前所述，立法主體只有五大類，明確五大類主體制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限，且必須在其職責(zé)和權(quán)限范圍內(nèi)，不能超越邊界制定黨內(nèi)法規(guī)，避免無權(quán)立規(guī)、越權(quán)立規(guī)、重復(fù)立規(guī)等現(xiàn)象。另一方面，明確“怎么立法”，確定立法方式與科學(xué)制定黨內(nèi)法規(guī)的流程，堅持“開門立法”理念，起草黨內(nèi)法規(guī)要深入開展調(diào)查研究，全面掌握實際情況，認(rèn)真總結(jié)歷史和實踐經(jīng)驗，充分聽取各級黨組織和廣大黨員的意見和建議；法規(guī)草案形成后要廣泛征求意見，特別是注重聽取黨代會代表和有關(guān)專家學(xué)者的意見。黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況和現(xiàn)實中的運行情況需要在陽光下運行，廣大人民群眾也積極參與到黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督中去，確保黨內(nèi)法規(guī)的陽光運行。人民群眾的監(jiān)督方式是黨內(nèi)法規(guī)有效運行的必要方式，讓人民群眾參與到黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行中去，并且建立激勵機制調(diào)動人民群眾的積極性，把人民群眾的建議吸納到黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)中去，充分調(diào)動群眾參與黨內(nèi)法規(guī)實施的熱情，提升他們的監(jiān)督意識，有利于提升黨內(nèi)法規(guī)的民主性。

其次，黨內(nèi)法規(guī)的制定程序必須是科學(xué)性和規(guī)范性的統(tǒng)一，制定程序必須符合《黨章》的要求。黨內(nèi)法規(guī)的語言、邏輯、體例應(yīng)當(dāng)具有規(guī)范性，黨內(nèi)法規(guī)可以參照立法的要求，但是又應(yīng)具有黨內(nèi)法規(guī)自身的特色，吸收立法的相關(guān)精髓。③秦前紅、龐慧潔：《地方黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量研究——以制定程序為中心的考察》，載《河南師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2020年第1期，第1～6頁。黨內(nèi)法規(guī)的制定必須民主化，需要收集多元主體的意見和建議，積極引導(dǎo)黨員參與到黨內(nèi)法規(guī)的制定當(dāng)中去。④管華：《黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范論綱》，載《中國法學(xué)》2019年第6期，第118～138頁。黨內(nèi)法規(guī)雖然不屬于嚴(yán)格意義上的法律，但是也應(yīng)當(dāng)具有法律的某些特征，需要具有反復(fù)適用的特征。黨內(nèi)法規(guī)滿足黨和國家的需要，符合國家的國情，能夠得到有效的執(zhí)行，發(fā)揮其功能。黨內(nèi)法規(guī)制定程序方面的評估指標(biāo)應(yīng)包括七項內(nèi)容：一是是否按照黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃或者計劃，黨內(nèi)法規(guī)不是隨便制定的，黨內(nèi)法規(guī)的制定有其制定計劃，確保黨內(nèi)法規(guī)能夠形成體系，體系化的黨內(nèi)法規(guī)完整，能夠相互補充，因此，需要按照黨內(nèi)法規(guī)的制定計劃來落實黨內(nèi)法規(guī)的制定工作；二是受到黨規(guī)影響的黨員在起草過程當(dāng)中的參與情況，黨內(nèi)法規(guī)所調(diào)整的對象需要參與到具體的黨內(nèi)法規(guī)的制定中，因為黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象是這部分黨員，他們參與到具體的黨內(nèi)法規(guī)制定程序中，一方面，體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作的民主性，他們可以在黨內(nèi)法規(guī)的制定中建言獻策；另一方面，可以加強黨員對黨內(nèi)法規(guī)制定細(xì)節(jié)和制定內(nèi)容的理解，推動黨內(nèi)法規(guī)的實施；三是相關(guān)部門或者單位的參與情況，相關(guān)部門參與到黨內(nèi)法規(guī)的制定中，能夠更有針對性的提出建議，制定更加科學(xué)、合理的黨內(nèi)法規(guī)，能夠提出具有針對性、建設(shè)性的意見；四是相關(guān)專家學(xué)者的咨詢或參與情況，黨內(nèi)法規(guī)的制定需要專家學(xué)者對條文的內(nèi)容進行論證與說明，專家學(xué)者對于黨內(nèi)法規(guī)具有很深的研究，他們對于黨內(nèi)法規(guī)制定的建議和意見具有專業(yè)性，對提升黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性具有重要的作用；五是聽取相關(guān)群眾意見的情況，人民群眾對黨內(nèi)法規(guī)的制定具有知情權(quán)，因為我們的政黨是以人民為中心，為人民謀福利的政黨，黨內(nèi)法規(guī)制定的根本目的就是規(guī)范黨組織和黨員的行為，從而更好地為人民謀福祉；六是是否及時發(fā)布，黨內(nèi)法規(guī)制定以后，需要及時向黨內(nèi)外人士公布，讓社會公眾知悉該黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，從而才能更好地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的作用。制定黨內(nèi)法規(guī)后，如果黨內(nèi)法規(guī)沒有及時公布，那么該黨內(nèi)法規(guī)的作用可能會大打折扣；七是黨內(nèi)法規(guī)實施后，黨員和群眾對該黨內(nèi)法規(guī)的了解情況等。社會公眾對黨內(nèi)法規(guī)的了解情況是判斷黨內(nèi)法規(guī)是否發(fā)揮其功能的一個重要方面。社會公眾在黨內(nèi)法規(guī)實施后，能夠加強對黨內(nèi)法規(guī)實施情況的監(jiān)督，監(jiān)督是發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)作用的“催化劑”，監(jiān)督也是最好的“防腐劑”。所以，社會公眾要及時學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容，監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)的落實情況，更好地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的作用。

四、黨內(nèi)法規(guī)制定依據(jù)合法

黨內(nèi)法規(guī)作為依法治黨和加強黨的建設(shè)的基本規(guī)范，①周葉中：《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的思考》，載《法學(xué)論壇》2011年第3期，第41頁。科學(xué)立規(guī)是中國共產(chǎn)黨有規(guī)可依的必然要求，黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)是科學(xué)立規(guī)的重要組成部分，唯有科學(xué)立規(guī)才能保證“黨要管黨”“從嚴(yán)治黨”的目標(biāo)實現(xiàn)。②周葉中、邵帥：《論依規(guī)治黨》，載《學(xué)習(xí)與實踐》2020年第2期，第35～45頁。黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)有《憲法》、其他基本法律、《黨章》和《黨內(nèi)法規(guī)條例》等，黨內(nèi)法規(guī)的制定不能違反上位法，更不能違反《憲法》。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律調(diào)整不同層面，為法治國家的建立奠定扎實的規(guī)則基礎(chǔ)。國家治理需要依靠良好的法律，形成良法善治的良好局面，而黨內(nèi)規(guī)范則需要依靠良好的黨內(nèi)法規(guī)。國家的治理，政黨的規(guī)范，二者需要實現(xiàn)有機統(tǒng)一，共同推動法治國家的前進。國家的基本法律是可以與黨內(nèi)法規(guī)相融合，黨內(nèi)法規(guī)與國家的法律之間并不沖突，二者可以相互協(xié)調(diào)，可以實現(xiàn)高度統(tǒng)一。黨內(nèi)法規(guī)的制定要依據(jù)《憲法》、符合《憲法》，依憲立規(guī)，保證黨內(nèi)法規(guī)的合法性。③莫紀(jì)宏：《依憲立法原則與合憲性審查》，載《中國社會科學(xué)》2020年第11期，第89～109頁、第206頁。

黨內(nèi)法規(guī)的合法性評估主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，黨內(nèi)法規(guī)不能違憲；其二，黨內(nèi)法規(guī)不能違反一般的基本法律規(guī)定，也不能違反一般的法律原則。黨內(nèi)法規(guī)合法性體現(xiàn)在以下三方面：第一，是否與《憲法》相悖。黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)不能違反憲法的精神、憲法原則，更不能侵犯公民的基本權(quán)利，否則該制度的依據(jù)是違法的，且不能適用，更不能發(fā)揮其預(yù)期效果；憲法可以通過黨內(nèi)法規(guī)來發(fā)揮其功能，黨內(nèi)法規(guī)也會對國家憲法帶來一些影響，這是憲法本身不會反對的。④陳景輝：《憲法的性質(zhì)：法律總則還是法律環(huán)境？從憲法與部門法的關(guān)系出發(fā)》，載《中外法學(xué)》2021年第2期，第285～304頁。第二，是否能夠與相關(guān)法律銜接和協(xié)調(diào)。國家法律是治國之重器，存在的目的是規(guī)范社會生活的方方面面，建設(shè)現(xiàn)代化的法治國家。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)是《黨內(nèi)法規(guī)條例》的目標(biāo)之一，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是與國家的基本法律相協(xié)調(diào)的，能夠輔助國家基本法律規(guī)范國家和社會的方方面面，和國家基本法律有著共通的規(guī)范體系。第三，是否規(guī)定了本應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的事項。法律規(guī)定的事項是有依據(jù)的，是基本法立法本已經(jīng)論證并且具有正當(dāng)性、科學(xué)性的前提基礎(chǔ)。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的規(guī)則調(diào)整的范圍比國家基本法律小，調(diào)整的對象比國家基本法律窄。黨內(nèi)法規(guī)如果規(guī)定了基本法律規(guī)定的事項，需要根據(jù)事實情況對黨內(nèi)法規(guī)予以調(diào)整。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律形成相輔相成，互為補充的良好格局。二者之間并不是矛盾與沖突，而是統(tǒng)一協(xié)調(diào)的有機整體。

五、黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容合法

黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容需要遵守法律的要求，不能違反法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容是由文字和文本組成，制定主體按照立規(guī)的目的，起草黨內(nèi)法規(guī)的文本。內(nèi)容合法主要體現(xiàn)在具體細(xì)則合法、規(guī)定之間的邏輯合理、與其他法律的規(guī)定不相沖突。黨內(nèi)法規(guī)的起草更多的是帶有中國共產(chǎn)黨自身治理的特色，這也是增強黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)用性的必然需要，黨內(nèi)法規(guī)具有鮮明的特征和自身的特色。黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容完整、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、語言規(guī)范，能夠解決黨內(nèi)法規(guī)與國法容易混淆的問題。⑤管華：《黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范論綱》，載《中國法學(xué)》2019年第6期，第118～138頁。黨內(nèi)法規(guī)具有嚴(yán)謹(jǐn)性、規(guī)范性、系統(tǒng)性等特征，同時有利于推動黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相輔相成的目標(biāo)實現(xiàn)，這也是黨內(nèi)法規(guī)制定的深層次目的之一。黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容合法具體表現(xiàn)為：

第一，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定細(xì)則合法，增強細(xì)則的可操作性。黨內(nèi)法規(guī)的可操作性是其能否實現(xiàn)從應(yīng)然到實然、從文本到實踐良好過度的核心條件。⑥《中國中央印發(fā)〈關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的意見〉》，載《人民日報》2017年6月26日，第1版。黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容上的細(xì)則可以參照立法文本的起草，我國立法機關(guān)的立法水平已經(jīng)達到了新高度，并且擁有豐富的立法經(jīng)驗，在黨內(nèi)法規(guī)的制定過程中參照立法活動，提升黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容制定的科學(xué)性，黨內(nèi)法規(guī)的制定是一項技術(shù)性立法活動，兼具科學(xué)性與先進性的統(tǒng)一。正如馬克思所言，“立法者應(yīng)當(dāng)把自己看作一個自然科學(xué)家，他不是在制造法律，也不是在發(fā)明法律，而僅僅是表述法律”。①中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局：《馬克思恩格斯選集（第1卷）》，人民出版社1995年版，第183頁。

第二，黨內(nèi)法規(guī)的各項文本之間的規(guī)定符合邏輯和經(jīng)驗。黨規(guī)由語句組成，語句中的規(guī)范性內(nèi)容構(gòu)成了黨規(guī)規(guī)范。②黎芳宇：《黨內(nèi)法規(guī)評估：價值與標(biāo)準(zhǔn)》，載《理論導(dǎo)刊》2020年第1期，第29頁。黨內(nèi)法規(guī)不是冷冰冰的文字組合，各項具體細(xì)則之間環(huán)環(huán)相扣，具有內(nèi)在的或外在的邏輯關(guān)聯(lián)。各項規(guī)定之間是有機統(tǒng)一、不可分割的統(tǒng)一整體，規(guī)定之間要具有邏輯上的系統(tǒng)性。黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容前后連貫、密不可分、有機統(tǒng)一、前后對照、合理科學(xué)、規(guī)范有力、相輔相成。黨內(nèi)法規(guī)的語言文字、標(biāo)點要規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)是由漢字和符號有機組合而成，不同的符號放在不同的位置，就有著不一樣的含義。黨內(nèi)法規(guī)的符號選擇要嚴(yán)謹(jǐn)，不能增加歧義?？茖W(xué)的立法語言文字，不能帶有歧義和指代不明的情況，科學(xué)規(guī)范的漢字扮演著非常重要的角色，是重要的黨內(nèi)法規(guī)制定的工具。漢字的選擇要斟酌，不同的形容詞和副詞都會帶有不同程度的修飾，黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的確定性與唯一性是需要襯托與修飾的，文本不能帶有制定者的感情色彩。規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎ㄎ谋荆寛?zhí)法者能夠更加精確的理解立法文本的精髓，對黨內(nèi)法規(guī)文本的理解更加深刻和準(zhǔn)確。黨內(nèi)法規(guī)的立法文本應(yīng)當(dāng)比一般法律文本更加規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)的約束作用更加明顯。黨內(nèi)法規(guī)的格式規(guī)范要求是黨內(nèi)法規(guī)具備法屬性的內(nèi)在本質(zhì)決定的，作為規(guī)范的黨內(nèi)活動、黨內(nèi)組織和黨員行為的制度保障，黨內(nèi)法規(guī)的制定還應(yīng)當(dāng)以法律規(guī)范為核心，通過對適用條件、行為模式和法律后果的明確規(guī)定，促成其實質(zhì)結(jié)構(gòu)的完善。③湯唯、畢可志著：《地方立法的民主化與科學(xué)化構(gòu)想》，北京大學(xué)出版社2002年版，第278頁。黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容合法是黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮作用必不可少的一個環(huán)節(jié)，增強黨內(nèi)法規(guī)的合法性基礎(chǔ)，唯有如此，黨內(nèi)法規(guī)作用更加凸顯。

第三，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容不能與其他法律相沖突。黨內(nèi)法規(guī)是由特定主體制定，起草文本時會嚴(yán)格按照法定程序進行，與上位法相抵觸的黨內(nèi)法規(guī)不產(chǎn)生效力。黨內(nèi)法規(guī)本身就是規(guī)范黨員與黨組織的行為，因此，比一般的法律更加嚴(yán)格、更加規(guī)范、更加具體。

黨內(nèi)法規(guī)實施后的評估在內(nèi)容方面主要從以上三個方面具體考量，得出相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)評估結(jié)論。黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容也是黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的一個極其重要的方面，黨內(nèi)法規(guī)的運行質(zhì)量與黨內(nèi)法規(guī)的具體內(nèi)容息息相關(guān)。所以，黨內(nèi)法規(guī)實施后的內(nèi)容方面的評估需要評估者重視，內(nèi)容評估的環(huán)節(jié)設(shè)計需要合理科學(xué)，需要進行文本評估、細(xì)節(jié)評估、邏輯評估，以便更好地推動黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)化發(fā)展。

六、結(jié)語

黨的制度建設(shè)是黨的建設(shè)的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是重中之重。④肖金明、馮曉暢：《治理現(xiàn)代化視域下的黨內(nèi)法規(guī)定位——兼與“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”商榷》，載《四川師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019年第1期，第101頁。黨內(nèi)法規(guī)制定后，全體黨員都需要認(rèn)真學(xué)習(xí)，遵守黨內(nèi)法規(guī)刻不容緩，否則，黨內(nèi)法規(guī)的制定就失去了應(yīng)有的意義。⑤秦前紅、龐慧潔：《地方黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量研究——以制定程序為中心的考察》，載《河南師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2 020年第1期，第1～6頁。黨內(nèi)法規(guī)實施后的評估是一個動態(tài)的過程，其目的是使之體系化、規(guī)范化、法治化，這也是中國共產(chǎn)黨永遠(yuǎn)繼續(xù)前進的使命感的重要體現(xiàn)之一。通過依規(guī)治黨實現(xiàn)依法治國，是法治中國建構(gòu)的一條可行而有效的道路。⑥王若磊：《依規(guī)治黨與依法治國的關(guān)系》，載《法學(xué)研究》2016年第6期，第28頁。黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的合法化，對于黨領(lǐng)導(dǎo)國家立法、黨政聯(lián)合發(fā)文具有重要意義，可以提升黨政聯(lián)合發(fā)文的整體性、協(xié)同性和權(quán)威性。⑦封麗霞：《黨政聯(lián)合發(fā)文的制度邏輯及其規(guī)范化問題》，載《法學(xué)研究》2021年第1期，第3～19頁。黨內(nèi)法規(guī)對黨內(nèi)法規(guī)體系的完善具有重要的推動作用，黨內(nèi)法規(guī)實施后評估是合法性與合理性的統(tǒng)一，最終形成科學(xué)合理的黨內(nèi)法規(guī)文本。黨內(nèi)法規(guī)實施后評估在實踐中經(jīng)過反復(fù)檢驗，不斷得以完善，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的價值，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的作用與功能，增強黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，規(guī)范黨組織和黨員的行為。