李志武

（湖南師范大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410012）

“三定”規(guī)定，是機(jī)構(gòu)編制工作常用的一個(gè)術(shù)語(yǔ)，通常是指“定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制”，是對(duì)各部門各單位的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等進(jìn)行確定，最先應(yīng)用于政府部門。它是一項(xiàng)具有鮮明中國(guó)特色的機(jī)構(gòu)改革制度，是落實(shí)機(jī)構(gòu)改革方案的具體方式和中心環(huán)節(jié)，也是機(jī)構(gòu)編制管理工作的重要抓手。對(duì)于政府部門而言，“三定”規(guī)定在明確職能定位、依法行政等方面具有重要意義。2019 年10 月份頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），以黨內(nèi)法規(guī)形式明確了“三定”規(guī)定的性質(zhì)、地位和功能?，F(xiàn)有一些研究對(duì)政府部門“三定”規(guī)定的運(yùn)行進(jìn)行了不少有益探索，這些探索主要是從實(shí)證立場(chǎng)進(jìn)行分析，而且集中體現(xiàn)在政府部門“三定”規(guī)定的歷史演變、存在的問(wèn)題及其完善、法律屬性以及發(fā)展方向。

一、“三定”規(guī)定的演變：從“三定”方案到“三定”規(guī)定

一般認(rèn)為“三定”規(guī)定原名“三定”方案[1]，主要起源于1988 年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，其得以正式走上歷史舞臺(tái)，得益于當(dāng)年3 月召開的第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)議審議通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案[2]。此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，在轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行撤并機(jī)構(gòu)和精簡(jiǎn)人員，實(shí)現(xiàn)了先定職能，再定機(jī)構(gòu)和人員編制，建立了定職能、定機(jī)構(gòu)、定人員的“三定”制度[3]。當(dāng)時(shí)，由國(guó)家機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)印發(fā)的《×ד三定”方案》，是“三定”規(guī)定的初步探索階段，在體例、結(jié)構(gòu)和語(yǔ)言文字表述上不夠統(tǒng)一、規(guī)范。1993年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將“三定”規(guī)定的表述統(tǒng)一規(guī)范為《××職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》，并對(duì)其體例和結(jié)構(gòu)作了明確。1998 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，“三定”方案有了新的名稱，即現(xiàn)在大家所熟悉的“三定”規(guī)定[4]，也就是《××職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》。為體現(xiàn)該制度的權(quán)威性和穩(wěn)定性，發(fā)文機(jī)關(guān)隨之調(diào)整為國(guó)務(wù)院辦公廳。時(shí)隔5 年后的國(guó)務(wù)院改革，“三定”規(guī)定的名稱又出現(xiàn)了細(xì)微變化，即由《××職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》調(diào)整為《××主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，目的是為了更好地體現(xiàn)加強(qiáng)責(zé)任、權(quán)責(zé)一致。2008 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，“三定”規(guī)定仍然保持上述表述方法，且今后一般不再使用“三定”方案、××主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案等提法①參見 中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室政策法規(guī)司編寫的《機(jī)構(gòu)編制工作用語(yǔ)釋義（試用 2014 年）第119 頁(yè)。。相比2008 年，2013 年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革在國(guó)務(wù)院部門“三定”規(guī)定的名稱、體例方面雖保持一致，但在內(nèi)容上增加了職能轉(zhuǎn)變。2018 年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，對(duì)名稱和發(fā)文機(jī)關(guān)作了進(jìn)一步調(diào)整，將其中的“主要職責(zé)”改回為“職能配置”，即《××職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，發(fā)文機(jī)關(guān)由國(guó)務(wù)院辦公廳調(diào)整為中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳，體例上改用條款形式表述[5]。為全面了解掌握國(guó)務(wù)院各部門“三定”規(guī)定的執(zhí)行情況，進(jìn)一步提升機(jī)構(gòu)編制工作的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性，中央編辦于2008 年探索建立了 “三定”規(guī)定評(píng)估制度，并開展了相應(yīng)的評(píng)估工作，[6]該做法一直沿用至今。

當(dāng)然，也有一些觀點(diǎn)立足于“三定”規(guī)定的功能，分階段對(duì)其歷史沿革進(jìn)行梳理，認(rèn)為1988 年-1998 年是功能初步形成階段，1998年是功能得以確認(rèn)階段，1998 年至今，是功能得到強(qiáng)化的階段[7]。 值得一提的是，關(guān)于“三定”規(guī)定制度的起源，有研究認(rèn)為該制度源于1982 年的黨政機(jī)構(gòu)改革。在這次機(jī)構(gòu)改革中，中央明確了改革首先從“討論機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍入手”，通過(guò)“定任務(wù)、定機(jī)構(gòu)、定編制”方式同步推行中央直屬機(jī)關(guān)和國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革[8]；還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為“三定”規(guī)定的前身應(yīng)當(dāng)是二十世紀(jì)五十年中期部、委、局的《組織簡(jiǎn)則》。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)時(shí)一些用來(lái)規(guī)范部門職責(zé)履行的《組織簡(jiǎn)則》可以視為是“三定”規(guī)定的雛形[9]。

二、“三定”規(guī)定的不足及完善：基于實(shí)體內(nèi)容和制定程序考慮

針對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革前的“三定”規(guī)定存在的問(wèn)題和完善，不少研究主要是從實(shí)體內(nèi)容和制定程序兩個(gè)方面進(jìn)行分析。有觀點(diǎn)認(rèn)為“三定”規(guī)定存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是缺乏形成“三定”規(guī)定的程序規(guī)定。二是法律效力不明確。三是缺乏保障其實(shí)施的有效措施作為約束用編單位的依據(jù)[10]。對(duì)此，一些觀點(diǎn)從程序和實(shí)體兩個(gè)角度對(duì)“三定”規(guī)定需要完善的地方作了進(jìn)一步闡釋：程序方面，其制定程序并非立法程序，且體例設(shè)計(jì)和語(yǔ)言表述有待進(jìn)一步嚴(yán)謹(jǐn)；實(shí)體方面，主要還是針對(duì)機(jī)構(gòu)、職能、編制三要素的靜態(tài)表述，需要將組織的運(yùn)行程序、決策制度等涵括進(jìn)來(lái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)部門組織的全面規(guī)范[11]。 另有觀點(diǎn)指出，“三定”規(guī)定在實(shí)施過(guò)程中，其責(zé)任追究方面仍然需要健全，其功能在實(shí)踐中有時(shí)未能得到全面正確發(fā)揮，而這一事實(shí)上引發(fā)了合法性原則在部門組織過(guò)程中的貫徹問(wèn)題[7]1-7。也有觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，“三定”規(guī)定作為政府機(jī)構(gòu)改革“過(guò)渡期”的一種特殊規(guī)則，帶有“權(quán)宜之計(jì)”的色彩在所難免，不過(guò)按照現(xiàn)代行政法治要求，在制定程序、內(nèi)容、法律效力、監(jiān)督機(jī)制、剛性約束等方面，都需要進(jìn)一步加強(qiáng)[12]。與此相類似的還有一些觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充法律責(zé)任條款和對(duì)部門間職能沖突的爭(zhēng)議解決機(jī)制[13]。實(shí)務(wù)部門雖然一再?gòu)?qiáng)調(diào)“三定”規(guī)定具有法律效力，各部門各單位在工作運(yùn)行、履行職責(zé)等方面，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行“三定”規(guī)定。但從不少機(jī)構(gòu)編制工作座談會(huì)議多次指出的要切實(shí)維護(hù)“三定”規(guī)定的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，以及工作實(shí)踐中暴露出來(lái)的機(jī)構(gòu)編制違法違紀(jì)案例來(lái)看，“三定”規(guī)定確實(shí)存在剛性不足、貫徹落實(shí)不到位，各部門各單位隨意解讀和適用“三定”規(guī)定等問(wèn)題②參見 2019 年2 月27 日召開的新一屆中央編委會(huì)第一次會(huì)議，4 月2 日召開的全國(guó)編辦主任座談會(huì)議，以及7 月5日召開的深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會(huì)議精神。。

在涉及到“三定”規(guī)定完善研究方面，相應(yīng)地從內(nèi)容和程序方面著手。一些研究側(cè)重于從程序方面予以完善，認(rèn)為“三定”規(guī)定應(yīng)當(dāng)遵循法定的正當(dāng)程序而產(chǎn)生，主要解決“三定”規(guī)定的形成程序，才有可能保證其內(nèi)容的科學(xué)性[10]295。有學(xué)者如馬懷德進(jìn)一步指出，各部委要進(jìn)一步加強(qiáng)在起草制定“三定”規(guī)定過(guò)程的透明度，應(yīng)該像制定法律法規(guī)一樣，廣泛征求社會(huì)意見[14]。另一些研究則強(qiáng)調(diào)立足國(guó)情、政情，對(duì)“三定”規(guī)定考慮分三步予以完善：近期主要是建立健全部門間職責(zé)分工協(xié)調(diào)機(jī)制和完善“三定”規(guī)定執(zhí)行評(píng)估與問(wèn)責(zé)機(jī)制。中期主要是細(xì)化“三定”規(guī)定，對(duì)職能、機(jī)構(gòu)、編制三要素之間的關(guān)系予以理順。遠(yuǎn)期主要是以科學(xué)合理、關(guān)系順暢、穩(wěn)定高效為目標(biāo)，構(gòu)建行政權(quán)力與機(jī)構(gòu)編制資源配置新格局，同時(shí)拓建務(wù)實(shí)可行的民眾參與“三定”的渠道與機(jī)制[2]36。

三、“三定”規(guī)定的發(fā)展方向：上升為部門組織法律規(guī)范

（一）對(duì)現(xiàn)有“三定”規(guī)定法律屬性及發(fā)展方向研究的梳理

過(guò)往，實(shí)務(wù)部門早期并未對(duì)“三定”規(guī)定的定位予以明確，在2008 年機(jī)構(gòu)改革中“三定”方案改為“三定”規(guī)定后，強(qiáng)調(diào)其為具有法律效力的行政規(guī)范性文件。特別是2009 年，中央編辦在其出臺(tái)的《機(jī)構(gòu)編制法制建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2009 年-2020 年）》指出，將以“三定”規(guī)定為基礎(chǔ)，選擇體制改革基本到位，組織機(jī)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定的若干部門開展擬定部門組織條例的試點(diǎn)，并適時(shí)推開。為此，當(dāng)年10 月底，中央編辦會(huì)同國(guó)家審計(jì)署草擬了《審計(jì)署組織條例（初稿）》，并就部門組織條例模板赴陜西開展專題調(diào)研，征求意見[14]。2018 年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，“三定”規(guī)定的體例得以相應(yīng)完善，效力層級(jí)作了進(jìn)一步提升，并被定位為黨內(nèi)法規(guī)，強(qiáng)調(diào)是機(jī)構(gòu)編制法定化的重要形式。2019 年召開的一些高規(guī)格的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)大會(huì)，以及全國(guó)機(jī)構(gòu)編制工作座談會(huì)的精神中對(duì)此都已明確指出，《條例》對(duì)此以黨內(nèi)法規(guī)形式予以了確認(rèn)。此外，《條例》還明確了“三定”規(guī)定基本屬性、地位和效力，強(qiáng)調(diào)對(duì)于各部門各單位的約束力。

學(xué)界對(duì)于“三定”規(guī)定發(fā)展的討論，主要針對(duì)2018 年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革前的“三定”規(guī)定，基本觀點(diǎn)比較一致，即要上升為國(guó)家法律范疇，成為部門組織法。有研究如薛剛凌強(qiáng)調(diào)由于當(dāng)時(shí)的“三定”規(guī)定不具有法律屬性，需要以“三定”規(guī)定為基礎(chǔ)，制定《中央行政機(jī)關(guān)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》，并以此制定各《中央行政機(jī)關(guān)設(shè)置法》[15]。馬懷德教授則認(rèn)為從“三定”方案改為“三定”規(guī)定這種形式上的變化，說(shuō)明下一步有可能上升為法律法規(guī)[14]，并指出要遵循循序漸進(jìn)原則來(lái)制定行政組織法，在“三定”方案的基礎(chǔ)上制定部門組織條例，等到機(jī)構(gòu)改革較為完善、權(quán)責(zé)和編制人員比較穩(wěn)定，再以各部門組織條例為基礎(chǔ)制定更高一層次的部門組織法律[15]。姜明安教授認(rèn)為，2008 年的“三定”規(guī)定的設(shè)計(jì)思路是在現(xiàn)有制定程序基礎(chǔ)上，通過(guò)廣泛征求社會(huì)意見，舉行專家論證會(huì)和聽證會(huì)等途徑，并經(jīng)過(guò)不斷完善使其逐步上升為法律或行政法規(guī)[14]。還有一些研究則從行政組織法視角，認(rèn)為“三定”規(guī)定具有部門組織法的雛形，今后從制定程序、規(guī)范內(nèi)容兩方面予以完善，形成行政法規(guī)即各部門組織條例，條件成熟時(shí)，再由全國(guó)人大制定《行政機(jī)關(guān)組織基本法》，以此為依據(jù)，將各部門組織條例上升為各部門的組織法[12]。也有研究從“三定”規(guī)定與部門組織法的關(guān)系入手，認(rèn)為“三定”規(guī)定是立法前的“試驗(yàn)”，而部門組織立法是“目標(biāo)”，“三定”規(guī)定應(yīng)逐步向此目標(biāo)“靠近”：可先在職責(zé)配置方面相對(duì)穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)進(jìn)行試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)從目前的“三定”規(guī)定到部門組織行政法規(guī)再到部門組織法律的華麗轉(zhuǎn)身[7]35-36。

（二）正確對(duì)待“三定”規(guī)定的不足

至于“三定”規(guī)定存在的問(wèn)題及其完善，從實(shí)體內(nèi)容、制定程序角度探討固然可取，指出的問(wèn)題也是客觀存在的，提出的解決措施也有合理性，但“三定”規(guī)定是一個(gè)明顯具有階段性的機(jī)構(gòu)改革制度，每次周期性的機(jī)構(gòu)改革，“三定”規(guī)定基本會(huì)發(fā)生調(diào)整。此外，上述提及“三定”規(guī)定的“不足”，主要是針對(duì)2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革以前，而非當(dāng)前。過(guò)往的“三定”規(guī)定，通常被認(rèn)為是行政規(guī)范性文件，而當(dāng)前的“三定”規(guī)定，根據(jù)《條例》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)屬于黨內(nèi)法規(guī)或者黨內(nèi)規(guī)范性文件。而且，當(dāng)前的“三定”規(guī)定相對(duì)而言，已經(jīng)比較成熟，在制定程序方面比較嚴(yán)格，在內(nèi)容方面比較完備，在效力方面也比較剛性?？梢哉f(shuō)，相比過(guò)往的國(guó)務(wù)院部門“三定”，當(dāng)前的“三定”規(guī)定，已是發(fā)生了質(zhì)的變化。前述論及的一些“不足”，已難以完全適用于當(dāng)前的“三定”規(guī)定。即便是過(guò)往的“三定”規(guī)定，我們也應(yīng)看到“三定”規(guī)定得以在行政系統(tǒng)普遍運(yùn)用，其中必然有其理性基礎(chǔ)。在制度生成的初期，在當(dāng)時(shí)部門組織法律制度非常欠缺的情況下，“三定”規(guī)定作為當(dāng)時(shí)部門組織的“過(guò)渡性”或“替代性”依據(jù)，以適應(yīng)當(dāng)時(shí)機(jī)構(gòu)改革的緊迫性和制度需要，服務(wù)于當(dāng)時(shí)的機(jī)構(gòu)改革，有效規(guī)范政府部門組織權(quán)力運(yùn)行等方面，發(fā)揮了重要作用?？梢哉f(shuō)，“三定”規(guī)定在我國(guó)過(guò)去30 多年的行政組織實(shí)踐中，雖然其法律地位沒(méi)有得到明確規(guī)定，但作為部門組織法的替代角色，較好地規(guī)范了部門履職行為和工作運(yùn)行，具有較強(qiáng)的生命力，用實(shí)務(wù)部門的話來(lái)講就是好用、管用、實(shí)用。因此，“三定”規(guī)定的合理性和必要性是毋庸置疑的。正如有研究指出的，為平衡改革與立法的關(guān)系，賦予改革合法性，考慮到始于二十世紀(jì)八十年代初期的首輪政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)，當(dāng)時(shí)社會(huì)主義法制建設(shè)還不是很完善，正處于一種“摸著石頭過(guò)河”、先試先行的時(shí)代背景，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革都是以最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)會(huì)議決定的形式賦予機(jī)構(gòu)改革合法性，即由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案[16]。鑒此，相比于“三定”規(guī)定的重要地位和現(xiàn)實(shí)的合理性、必要性，其存在的“不足”是次要的。當(dāng)然，這并非意味著“三定”規(guī)定是個(gè)完美無(wú)瑕的機(jī)構(gòu)改革制度，而是說(shuō)，我們更應(yīng)關(guān)注其發(fā)揮的作用和意義，對(duì)于其存在的“不足”，要能從該制度所處的時(shí)代背景和我國(guó)定期進(jìn)行的行政管理體制改革的現(xiàn)實(shí)予以正確對(duì)待，從而得出合理的結(jié)論。對(duì)于“三定”規(guī)定存在的一些“瑕疵”，在今后進(jìn)一步完善該制度時(shí)應(yīng)予以關(guān)注。

（三）“三定”規(guī)定向部門組織法律規(guī)范發(fā)展是基于歷史和現(xiàn)實(shí)的雙重需要

1.進(jìn)一步完善“三定”合法性和正當(dāng)性的必然要求。前述提及“三定”規(guī)定經(jīng)過(guò)不斷完善，目前已經(jīng)相對(duì)比較成熟，但并非是個(gè)盡善盡美的改革制度。有關(guān)“三定”規(guī)定的今后發(fā)展方向，現(xiàn)有研究基于行政組織法視域，從完善“三定”規(guī)定，制定部門組織條例，上升為部門組織法角度出發(fā)予以了指明，總體而言，就是“三定”規(guī)定實(shí)現(xiàn)法定化，這為我們研究“三定”規(guī)定的未來(lái)發(fā)展方向，提供了一種思路和方案。根據(jù)法律保留原則，行政立法的依據(jù)是憲法或法律等上位法，這表明它是一種授權(quán)性立法或委任立法。同時(shí)，按照依法組織原則，行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、職權(quán)配置等必須遵循依法組織原則。然而，目前“三定”規(guī)定的直接依據(jù)是全國(guó)人大會(huì)議審議通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)方案，以及黨中央、國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革設(shè)置方案，并不是直接來(lái)源于憲法或法律規(guī)定。根據(jù)《憲法》《國(guó)務(wù)院組織法》等有關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院組成部門的設(shè)立、撤銷或者合并，由全國(guó)人大決定?！读⒎ǚā返诎藯l也規(guī)定各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)只能由法律予以明確。需要指出的是，立法機(jī)關(guān)的決定和會(huì)議通過(guò)之間還是存在一定差異。因此，在授權(quán)依據(jù)方面，“三定”規(guī)定還有進(jìn)一步加強(qiáng)的空間。特別是在程序方面，基本是按照黨政公文制定程序運(yùn)轉(zhuǎn)，并非嚴(yán)格的立法程序，極個(gè)別部門的“三定”出于國(guó)家保密等原因，沒(méi)能向社會(huì)公布，難以為社會(huì)公眾所知曉。“政府的基本性質(zhì)和功能就是執(zhí)行人民的意志，人民是政府權(quán)力的唯一合法泉源，民意是政府合法性之基礎(chǔ)”[17]?！叭ā币?guī)定作為政府部門行使權(quán)力、履行職責(zé)和工作運(yùn)行的基本依據(jù)，與法治政府所要求的良法善治存在一定差距。因此，“三定”規(guī)定在制定程序方面的完善也是今后需要重點(diǎn)考慮的一個(gè)方面。

2.我國(guó)歷來(lái)存在依法組織國(guó)家機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)。事實(shí)上，我國(guó)歷來(lái)存在通過(guò)制度手段嚴(yán)格控制政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和公務(wù)人員配備的傳統(tǒng)。從《周禮》中對(duì)“三公”“三孤”“六卿”“五官”等中央政府機(jī)構(gòu)及其職官配置的規(guī)定[18]，到《唐六典》對(duì)行政組織的設(shè)置及職權(quán)較為全面的規(guī)定和對(duì)官府署員規(guī)模的有嚴(yán)格的程序規(guī)定[19]，再到到清代，對(duì)六部各部的職官總數(shù)及其職權(quán)都進(jìn)行了明確規(guī)定[19]265-266，這些便是較好的例證。中華民國(guó)時(shí)期，不同時(shí)期的政府也先后頒布了一些政府組織法，如南京臨時(shí)政府頒布的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》、各部局的官制等。北洋政府時(shí)期頒布的《中華民國(guó)約法》《大總統(tǒng)府政事堂組織令》《修正政府組織令》《中華民國(guó)臨時(shí)政府制》《修正臨時(shí)政府制》《中華民國(guó)軍政府組織令》等，在責(zé)任內(nèi)閣制、總統(tǒng)集權(quán)制、責(zé)任內(nèi)閣制之間反復(fù)，主要為袁世凱、段祺瑞、張作霖等各路軍閥的獨(dú)裁集權(quán)服務(wù)。國(guó)民黨時(shí)期，南京國(guó)民政府公布《中華民國(guó)國(guó)民政府組織法》規(guī)定國(guó)民政府總攬中華民國(guó)之治權(quán)，政府由行政院、立法院、司法院、考試院、監(jiān)察院組成。新中國(guó)成立后，黨和國(guó)家非常重視行政組織法制度建設(shè)，先后制定和頒行了《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》、《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》、中央人民政府各工作部門的組織條例、直屬機(jī)構(gòu)和辦公機(jī)構(gòu)的組織簡(jiǎn)則等大量關(guān)于行政組織法方面的法律、法規(guī)，對(duì)中央國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織、職權(quán)、工作方式和責(zé)任等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定[20]。

3.確保機(jī)構(gòu)改革于法有據(jù)的現(xiàn)實(shí)要求。隨著國(guó)家轉(zhuǎn)型不斷深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善，在法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的背景下，特別是基于黨的十九屆四中全會(huì)有關(guān)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求，作為機(jī)構(gòu)編制法定化重要形式的“三定”規(guī)定，除了替代部門組織規(guī)范發(fā)揮功能，需要發(fā)揮更大的作用，以支撐國(guó)家行政管理體制改革的現(xiàn)實(shí)需要。為進(jìn)一步加強(qiáng)改革的合法性，中央作出了重大改革需于法有據(jù)要求。因此，“三定”規(guī)定有必要在法治化軌道上進(jìn)一步完善，承擔(dān)更大的使命和責(zé)任。事實(shí)上，本輪深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革為落實(shí)“重大改革于法有據(jù)”的要求，在國(guó)務(wù)院部門“三定”規(guī)定正式印發(fā)前，全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)人大審議通過(guò)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案基礎(chǔ)上，于2018 年4 月27 日通過(guò)了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問(wèn)題的決定》，以法律的形式對(duì)黨政機(jī)構(gòu)之間職能轉(zhuǎn)變和調(diào)整的問(wèn)題予以明確。此外，還先后對(duì)《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《公務(wù)員法》等多部法律進(jìn)行修訂。為確保政府部門嚴(yán)格依法履行職責(zé)，國(guó)務(wù)院于同年9 月18 日對(duì)機(jī)構(gòu)改革涉及的行政法規(guī)進(jìn)行了清理。這樣確保了“三定”規(guī)定有關(guān)職能的配置與相關(guān)法律、行政法規(guī)的職權(quán)履行主體保持一致，避免或減少了與現(xiàn)行法律法規(guī)不一致的突破型“三定”規(guī)定的產(chǎn)生。

（四）“三定”規(guī)定上升為部門組織法律規(guī)范的具體進(jìn)路

“三定”規(guī)定上升為部門法律規(guī)范，更好地體現(xiàn)了把黨的意志按照法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，使黨的重大決策更好地體現(xiàn)人民的意志，實(shí)現(xiàn)黨的意志、國(guó)家的意志、人民的意志三者的有機(jī)統(tǒng)一?！叭ā币?guī)定上升為國(guó)家法律規(guī)范，實(shí)際上也是黨的執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)地位體現(xiàn)的一種具體方式。無(wú)論是在理論上，還是在實(shí)踐中，都存在黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法律規(guī)范的大量事例，黨章的部分內(nèi)容寫入國(guó)家憲法，社會(huì)主義核心價(jià)值觀提高到《立法法》乃至民法典的立法層面等就是很好的例證。因此，“三定”規(guī)定上升為國(guó)家法律規(guī)范，具有必要性和可行性。然而，在具體進(jìn)路方面，我們應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面努力。

1.準(zhǔn)確把握時(shí)機(jī)。我們國(guó)家目前仍然處于轉(zhuǎn)型當(dāng)中，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、體制機(jī)制和職責(zé)調(diào)整改革尚未完全到位，部門組織機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性并不是很強(qiáng)，機(jī)構(gòu)改革的漸進(jìn)性是今后不可避免的一個(gè)現(xiàn)實(shí)，依法組織與機(jī)構(gòu)改革之間的張力是客觀存在的，法的安定性和改革的動(dòng)態(tài)性之間的矛盾也是無(wú)法回避的，且政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系也需要不斷調(diào)試。如果罔顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件及行政實(shí)踐，倉(cāng)促將“三定”規(guī)定上升為國(guó)家法律規(guī)范，結(jié)果可能適得其反。因此，不宜倉(cāng)促立法，在立法難以及時(shí)為改革、為部門履職和運(yùn)行進(jìn)行指引情況下，通過(guò)完善現(xiàn)行的“三定”規(guī)定，不斷強(qiáng)化其合法性、正當(dāng)性，確保其更好地發(fā)揮功能。待行政組織機(jī)構(gòu)和職責(zé)調(diào)整大體穩(wěn)定，政府機(jī)構(gòu)改革基本到位等條件成熟時(shí)，在現(xiàn)有法治的邏輯和框架下，選擇一條妥善協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革和法治關(guān)系，操作可行且成本低的轉(zhuǎn)型方案，實(shí)現(xiàn)“三定”規(guī)定的華麗轉(zhuǎn)身。

2.明確總體思路。一是做好四項(xiàng)前提工作：主要是合理界定政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的邊界，準(zhǔn)確定位中央和地方關(guān)系，合理劃分國(guó)務(wù)院各部門職責(zé)分工，合理界定規(guī)則控制和行政自治范疇等關(guān)系。二是堅(jiān)持四條原則。根據(jù)法律保留原則和黨內(nèi)法規(guī)有關(guān)機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定，主要是堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效、堅(jiān)持機(jī)構(gòu)編制剛性約束、堅(jiān)持組織法定、堅(jiān)持穩(wěn)定性和靈活性相結(jié)合。三是把握好三個(gè)思路。即堅(jiān)持循序漸進(jìn)的思路，具體做法是完善“三定”規(guī)定，并進(jìn)行備案性審查，開展部門組織條例試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以此向部門組織條例過(guò)渡，推動(dòng)部門組織條例立法。由部門組織條例上升為法律，整合制定《中央行政機(jī)關(guān)設(shè)置法》。堅(jiān)持區(qū)別對(duì)待的思路，即在對(duì)象范圍方面，將參與和行使國(guó)務(wù)院決策職權(quán)也就是依法履行國(guó)務(wù)院基本的行政職能的國(guó)務(wù)院工作部門，以及證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì)等一些特殊法律法規(guī)授權(quán)行使行政職能的國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位等部門的“三定”規(guī)定，上升為國(guó)家法律范疇，而國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)、特設(shè)機(jī)構(gòu)、不具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)的“三定”則無(wú)需上升為法律范疇[21]。內(nèi)容方面，有關(guān)行政組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷、合并及職權(quán)配置上升為法律范疇，而人員編制不一定上升為法律范疇。堅(jiān)持統(tǒng)籌考慮的思路。對(duì)“三定”規(guī)定的法定化，實(shí)際上是一個(gè)行政機(jī)關(guān)組織立法的問(wèn)題，這其中不得不考慮立法數(shù)量、立法成本、為機(jī)構(gòu)改革預(yù)留空間，適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革需要等問(wèn)題。按照一些學(xué)者的設(shè)計(jì)，將我國(guó)中央行政組織法由憲法和法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章三級(jí)組成的思路[22]。“三定”規(guī)定至少可以向法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章三者進(jìn)行相應(yīng)地發(fā)展，這其中涉及到現(xiàn)行《國(guó)務(wù)院組織法》《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》以及《條例》等法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)的修改完善。