楊 偉 民

(中共河南省委黨校 黨建教研部，鄭州 450046)

形式主義歷來(lái)是危害黨和國(guó)家事業(yè)的大敵，無(wú)論是在革命、建設(shè)，還是在改革進(jìn)程中，形式主義都以不同形式存在。形式主義起源于19世紀(jì)末20世紀(jì)初的俄國(guó)文藝領(lǐng)域，意指只注重藝術(shù)作品的形式要素而忽視其素材內(nèi)容和思想價(jià)值的文學(xué)表現(xiàn)形式。對(duì)形式主義的批判從人文科學(xué)領(lǐng)域向社會(huì)科學(xué)滲透是蘇聯(lián)社會(huì)主義政黨建立之后[1]。當(dāng)時(shí)的俄國(guó)學(xué)者認(rèn)為，形式主義文藝?yán)碚摰恼軐W(xué)基礎(chǔ)有悖于馬克思唯物辯證法和歷史唯物主義[2]，隨后對(duì)形式主義的批判就成為馬克思主義政黨建設(shè)和國(guó)家建設(shè)的重要課題之一。與形式主義的斗爭(zhēng)，伴隨著中國(guó)共產(chǎn)黨的百年成長(zhǎng)和發(fā)展歷程。歷屆黨中央都把整治形式主義、推進(jìn)黨的建設(shè)作為重要戰(zhàn)略部署。2019年，我國(guó)進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)關(guān)鍵時(shí)期，同年3月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》，主要解決困擾基層的形式主義問(wèn)題，明確提出將2019年作為“基層減負(fù)年”，基層形式主義問(wèn)題再次成為研究熱點(diǎn)。

一、我國(guó)基層形式主義的現(xiàn)實(shí)圖景

基層形式主義表現(xiàn)形式多樣、花樣翻新，但總結(jié)起來(lái)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是“合理的程式化”行政衍生的低效、重復(fù)的行政工作形式，如“比照性”執(zhí)行和自上而下嚴(yán)酷的指標(biāo)考核機(jī)制衍生的形式主義；二是行政觀念異化導(dǎo)致的形式僵化、固化和低效的形式主義，如政績(jī)觀扭曲下產(chǎn)生的形式主義等。

(一)自上而下的指標(biāo)考核機(jī)制衍生的形式主義

我國(guó)的行政體制是一種縱向的壓力型體制和橫向的條塊連接的模式結(jié)構(gòu)，行政任務(wù)和特定政治目標(biāo)一般是通過(guò)自上而下的單考核來(lái)完成的，并賦予行政過(guò)程和行政目標(biāo)一定的政治價(jià)值。指標(biāo)考核也稱成果測(cè)評(píng)，是伴隨公共管理實(shí)踐而出現(xiàn)的一種社會(huì)現(xiàn)象。將績(jī)效考核引入行政領(lǐng)域，主要是指通過(guò)特定的程序和方法，基于預(yù)定的考核指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)政府開(kāi)展的某一專項(xiàng)任務(wù)或政府工作的某一方面進(jìn)行全方位、多角度的考核[3]。這一方面體現(xiàn)的是行政權(quán)力的規(guī)制過(guò)程，這個(gè)過(guò)程又融入了政治價(jià)值取向；另一方面，政府通過(guò)具體細(xì)化的指標(biāo)體系達(dá)到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的目的，并為獎(jiǎng)懲提供具體的依據(jù)，從而推進(jìn)行政行為的順利完成。自上而下的考核機(jī)制衍生的基層形式主義有其產(chǎn)生的制度性原因，在基層行政領(lǐng)域表現(xiàn)尤盛，也是久治不愈的頑疾。

(二)基層政府的“比照性”執(zhí)行

“比照性”執(zhí)行主要是一種唯上思維導(dǎo)致的對(duì)上級(jí)政策的機(jī)械刻板的變通執(zhí)行方式[4]，其本質(zhì)在于基層干部在仔細(xì)鉆研考核流程、考核內(nèi)容和考核標(biāo)準(zhǔn)后，對(duì)其中常規(guī)性或者非核心的大多數(shù)工作做足了表面功夫，而對(duì)少數(shù)核心的、需要?jiǎng)?chuàng)新攻堅(jiān)的問(wèn)題進(jìn)行了回避，以對(duì)淺層次要求的認(rèn)真落實(shí)來(lái)掩蓋不作為的實(shí)質(zhì)[5]?！氨日招浴眻?zhí)行表現(xiàn)為片面、膚淺、僵化的理解中央精神導(dǎo)致的問(wèn)題。習(xí)近平指出的“繡花功夫”很好地表現(xiàn)出它的本質(zhì)，其實(shí)際上就是一種政治表演，既嚴(yán)重影響了中央政策的執(zhí)行，也對(duì)政治生態(tài)造成極大污染。在人民智庫(kù)發(fā)布的一項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查中，被調(diào)查者認(rèn)為基層工作中“反復(fù)報(bào)相同的材料，補(bǔ)臺(tái)賬、應(yīng)對(duì)各種檢查命令”的占42.03%；認(rèn)為“工作微信群和政務(wù)辦事群是曬擺拍、曬加班的秀場(chǎng)”的占41.85%[6]。

(三)基層領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀扭曲引發(fā)的形式主義

中國(guó)古代歷史上的“競(jìng)進(jìn)之風(fēng)”在變法期間盛行，就是因?yàn)樵诟叨燃瘷?quán)之下，下層貪吏曲解上層的“良法美意”而將變革之法變成掠奪民脂民膏的便利[7]。大多數(shù)情況下，在反腐的高壓態(tài)勢(shì)和基層行政謹(jǐn)慎心理的雙重驅(qū)動(dòng)下，基層政府在執(zhí)行具體政策時(shí)，保持一種風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的策略，即對(duì)下級(jí)提出更多更高的要求，從而為本級(jí)行政組織預(yù)留出責(zé)任空間，這樣責(zé)任和壓力就分散給下一級(jí)的多個(gè)責(zé)任主體，其中一個(gè)下級(jí)主體沒(méi)有完成任務(wù)也不影響上一級(jí)組織對(duì)本級(jí)組織的考核測(cè)評(píng)，而這種扭曲的政績(jī)觀則會(huì)導(dǎo)致基層多種形式主義的產(chǎn)生。

(四)基層行政事務(wù)性工作過(guò)度政治化而產(chǎn)生的形式主義

我國(guó)的行政體制是一種縱向的壓力型體制和橫向的條塊連接模式的結(jié)合體。行政任務(wù)和特定的政治目標(biāo)一般是通過(guò)自上而下的單考核來(lái)完成的，并賦予行政過(guò)程和行政目標(biāo)以一定的政治價(jià)值。對(duì)于職能部門來(lái)說(shuō)，要接受上級(jí)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，又要接受同級(jí)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)，過(guò)多的行政事務(wù)性工作的政治化導(dǎo)致基層形式主義的產(chǎn)生。例如有些地方出現(xiàn)的“創(chuàng)衛(wèi)生城市”“創(chuàng)文明單位”等臨時(shí)性任務(wù)，一般都是作為政治性任務(wù)來(lái)完成的。當(dāng)基層的所有事務(wù)都成為重要的政治性任務(wù)時(shí)，一方面基層政府部門疲于應(yīng)付；另一方面黨委利用政治權(quán)力給職能部門壓任務(wù)，職能部門則陽(yáng)奉陰違。

二、基層形式主義產(chǎn)生的原因

中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)重視反對(duì)形式主義。2019年3月出臺(tái)的《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》，使基層形式主義之風(fēng)在一定程度上得到遏制。但在減負(fù)背景下，減負(fù)工作本身又成為一種形式主義，這說(shuō)明基層形式主義問(wèn)題極具復(fù)雜性和頑固性。對(duì)此，需要發(fā)掘形式主義產(chǎn)生的各種原因，從形式主義產(chǎn)生的制度環(huán)境和內(nèi)部結(jié)構(gòu)性矛盾、從基層形式主義所蘊(yùn)含的特定政治和社會(huì)運(yùn)行邏輯尋找基層形式主義產(chǎn)生的根源，為防治基層形式主義尋求解決之道。

(一)科層制理論下的壓力型體制

中國(guó)的政治體制除了具有中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的鮮明特色外，其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)還在于“能夠統(tǒng)一規(guī)劃國(guó)家目標(biāo)、全面協(xié)調(diào)各方利益、有序推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步”[8]。這種體制能夠?qū)崿F(xiàn)“在國(guó)家范圍內(nèi)從頂部到末梢的延伸和布網(wǎng)，這一方面對(duì)公權(quán)力行使構(gòu)成了有力的約束和控制，另一方面促進(jìn)了公共服務(wù)的統(tǒng)一化供給，有效推進(jìn)了國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程”[3]。但是，這種嚴(yán)密的科層制也具有固有的弊端?？茖又苼?lái)源于韋伯的官僚制，是在不斷克服傳統(tǒng)官僚制標(biāo)準(zhǔn)化、程序化弊端的過(guò)程中形成的現(xiàn)代政府組織形式。中國(guó)的科層制具有中國(guó)獨(dú)特的實(shí)踐面相，有“專業(yè)化和政治性雙重特征”“呈現(xiàn)變動(dòng)與常態(tài)的周期運(yùn)作，即在實(shí)際運(yùn)作中，常常是名義上的專業(yè)任務(wù)經(jīng)常被臨時(shí)性職責(zé)打破甚至重構(gòu)”[9]。隨著現(xiàn)代法治政府建設(shè)的推進(jìn)，以及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下社會(huì)治理對(duì)政府治理模式提出的更高要求，現(xiàn)代科層制更多地表現(xiàn)為一種縱向的壓力型體制與橫向的條塊連結(jié)的模式。其一方面通過(guò)壓力傳導(dǎo)、指標(biāo)考核等方式來(lái)完成特定時(shí)間的特定任務(wù)；另一方面通過(guò)職能部門的數(shù)據(jù)鏈接、資源分配等方式來(lái)配合完成各項(xiàng)政治目標(biāo)任務(wù)，這也是導(dǎo)致基層形式主義產(chǎn)生的體制原因。

一是上級(jí)政府主導(dǎo)的全過(guò)程指標(biāo)考核。有學(xué)者從中央與地方的關(guān)系視角出發(fā)，認(rèn)為中國(guó)的科層制的縱向結(jié)構(gòu)內(nèi)部實(shí)際上嵌入了發(fā)包關(guān)系[9]，即行政發(fā)包制。具體而言，上下級(jí)政府在法定關(guān)系之外，輔以軟性的事務(wù)外包合同關(guān)系，以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和政治激勵(lì)鼓勵(lì)下級(jí)政府完成目標(biāo)，由上級(jí)政府以結(jié)果為導(dǎo)向?qū)ο录?jí)政府實(shí)施全過(guò)程指標(biāo)考核。這種科層制下的發(fā)包制導(dǎo)致“以整體性問(wèn)責(zé)代替了各司其職，以承包人的無(wú)限責(zé)任代替代理人的有限責(zé)任，以人格化問(wèn)責(zé)代替職業(yè)主義要求”[10]。項(xiàng)目制是當(dāng)前國(guó)家治理的重要手段，但其只著眼于“單一任務(wù)的層層發(fā)包關(guān)系”，政府通過(guò)發(fā)包貫徹發(fā)展理念并同時(shí)調(diào)動(dòng)地方政府的能動(dòng)性。無(wú)論是發(fā)包制還是項(xiàng)目制，都是通過(guò)科層制下的壓力傳導(dǎo)，并以指標(biāo)考核為輔助條件來(lái)完成治理目標(biāo)?；鶎诱嗟厥腔诶碇巧系姆暮托问缴系暮侠?，而非基于預(yù)設(shè)的政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這也為形式主義的產(chǎn)生埋下體制上的隱患。

二是同級(jí)基層政府政績(jī)競(jìng)行下的內(nèi)卷化競(jìng)爭(zhēng)。在科層制下，對(duì)目標(biāo)任務(wù)都實(shí)施量化考核，以績(jī)效排名來(lái)確定等級(jí)，并由此作為獎(jiǎng)懲依據(jù)和激勵(lì)地方政府財(cái)政和公共物品供給的再投入。在這種體制機(jī)制下，同級(jí)基層政府之間處于競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，為了能在這種競(jìng)爭(zhēng)中勝出，基層政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部各顯神通，努力完成各項(xiàng)任務(wù)，在“求勝求穩(wěn)”的心態(tài)下，有時(shí)不得不采取非正常手段來(lái)蒙混過(guò)關(guān)，形式主義由此產(chǎn)生。

三是任務(wù)層層加碼下基層政府的策略執(zhí)行?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)典型的使命型政黨，必然要求全國(guó)各級(jí)黨組織和黨員圍繞黨的歷史任務(wù)采取步調(diào)一致的行動(dòng)”[11]?！盎鶎狱h組織是我們黨的執(zhí)政根基，我們黨的一切政策和方針都要靠基層黨組織來(lái)落實(shí)”[12]。雖然各級(jí)黨委和政府的職責(zé)權(quán)限都有規(guī)定，但在具體實(shí)施過(guò)程中，各級(jí)黨委及其部門的職責(zé)權(quán)限往往是不清晰的，大量臨時(shí)性的、應(yīng)急性的任務(wù)通過(guò)自上而下的渠道向下分發(fā)。在中央權(quán)力逐漸加強(qiáng)、下級(jí)事權(quán)沒(méi)有相應(yīng)上收的情況下，這種臨時(shí)性的任務(wù)只能通過(guò)行政任務(wù)政治化的途徑去實(shí)現(xiàn)，這也導(dǎo)致基層政府往往避重就輕。

(二)治理理念轉(zhuǎn)變下央地治理模式的偏差

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革催生和推進(jìn)了政府治理從理念到實(shí)踐的轉(zhuǎn)變。從有限政府到服務(wù)型政府建設(shè)，再到以人民為中心的主體地位的凸顯，表明黨的執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變下的政府治理理念的深刻變革。從20世紀(jì)80年代治理“規(guī)范化”的提出，到黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》中提出的要“構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”，治理理念在中國(guó)發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變?；鶎又卫硎菄?guó)家治理的基礎(chǔ)，基層政府是國(guó)家行政權(quán)力的末端。在具體的治理實(shí)踐中，基層政府與中央政府在理念轉(zhuǎn)變、職責(zé)分工、技術(shù)運(yùn)用等方面都存在著巨大落差，具體體現(xiàn)在國(guó)家意識(shí)、政府目標(biāo)與政策落實(shí)上。這既凸顯了基層治理的治理困境，也暴露了治理理念轉(zhuǎn)變下體制上形式主義產(chǎn)生的根源。

一是運(yùn)動(dòng)式治理的弊端。運(yùn)動(dòng)式治理是以強(qiáng)大的政治合法性為基礎(chǔ)，“國(guó)家通過(guò)有效的意識(shí)形態(tài)宣傳與超強(qiáng)的組織網(wǎng)絡(luò)滲透，借助政治動(dòng)員對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行集中配置，以實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)治理目的一種治理方式”[13]。在中國(guó)“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)下，運(yùn)動(dòng)式治理具有現(xiàn)實(shí)合理性。然而，運(yùn)動(dòng)式治理鑲嵌于科層制與壓力型體制機(jī)制中，在實(shí)際運(yùn)作中產(chǎn)生了諸多的機(jī)構(gòu)性矛盾。運(yùn)動(dòng)式治理是通過(guò)政治動(dòng)員和科層制下的壓力機(jī)制，輔以政治激勵(lì)和目標(biāo)考核方式，使上級(jí)政府的治理目標(biāo)得以上下貫通并付諸實(shí)踐。但在實(shí)際運(yùn)作中，基層政府基于自身的利益考量和壓力機(jī)制，會(huì)對(duì)治理目標(biāo)進(jìn)行修正和重塑，從而產(chǎn)生基層政府的“政策變通”與“共謀行為”的“目標(biāo)替代”[13]。

二是基層政府治理權(quán)責(zé)的失調(diào)。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央不斷強(qiáng)調(diào)“簡(jiǎn)政放權(quán)”和優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。機(jī)構(gòu)改革的目的是調(diào)整政府權(quán)力和責(zé)任在不同層級(jí)和不同部門間的配置關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是通過(guò)構(gòu)建一套系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的政府治理體系來(lái)提升治理效能，實(shí)現(xiàn)有效治理。但現(xiàn)實(shí)是，經(jīng)歷過(guò)多次行政體制改革的基層政府仍然處于“權(quán)小、責(zé)大、事多”的狀態(tài)。基層政府治理權(quán)責(zé)失調(diào)主要表現(xiàn)在治理事務(wù)泛化、治理權(quán)力被分解、治理責(zé)任邊界擴(kuò)大等方面。

三是技術(shù)治理的局限。技術(shù)治理是指政府治理的“技術(shù)化”轉(zhuǎn)型，其以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，推動(dòng)治理方式變革，追求政府治理的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。技術(shù)治理已經(jīng)嵌入國(guó)家治理體系，其遵循標(biāo)準(zhǔn)化操作，相應(yīng)的制度安排以法治化、規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化來(lái)追求治理過(guò)程的精準(zhǔn)性，過(guò)度的技術(shù)化追求忽視了人的主體性，導(dǎo)致“只見(jiàn)數(shù)據(jù)不見(jiàn)人”的數(shù)字治國(guó)、文件治國(guó)、數(shù)字管理等形式主義。但同時(shí)，技術(shù)(新的科技方式)又作為一種工具被運(yùn)用于治理過(guò)程中，以實(shí)現(xiàn)政府的治理意圖、提升治理效能。在基層復(fù)雜的治理環(huán)境中，技術(shù)并非總是表現(xiàn)出其固有的先進(jìn)、便捷等優(yōu)點(diǎn)。例如基層社會(huì)老年群體無(wú)論是對(duì)新的數(shù)字治理理念還是數(shù)字技術(shù)的接納度都不高，基層政府工作人員在面對(duì)此類行政對(duì)象時(shí)，有些任務(wù)完成得也是極為困難。

(三)思想認(rèn)識(shí)和能力要求跟不上新時(shí)代基層治理需要

一是宗旨意識(shí)不強(qiáng)。形式主義實(shí)質(zhì)上是一種功利主義、適用主義，是忽視集體利益或整體利益、追求個(gè)人利益或小集體利益的結(jié)果。宗旨意識(shí)不強(qiáng)，思想免疫力、抵抗力的問(wèn)題，實(shí)際上是基層領(lǐng)導(dǎo)干部黨性不純、政績(jī)觀錯(cuò)位的結(jié)果，也是基層形式主義產(chǎn)生的思想根源。

二是責(zé)任擔(dān)當(dāng)缺失。有些基層領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)形式主義的危害視而不見(jiàn)、任其蔓延，或者采取形式主義的方法應(yīng)對(duì)形式主義，究其原因是擔(dān)當(dāng)精神的缺失。首先是遇事怕?lián)?zé)任，其次是懈怠思想嚴(yán)重。面對(duì)上級(jí)安排的形式主義任務(wù)，“睜一只眼閉一只眼”，奉行“事不關(guān)己高高掛起”的態(tài)度，不積極不主動(dòng)，得過(guò)且過(guò)。

三是能力水平有限。除了上述思想認(rèn)識(shí)的偏差，基層形式主義的產(chǎn)生還跟基層領(lǐng)導(dǎo)干部的能力水平有直接關(guān)系。一些領(lǐng)導(dǎo)干部平時(shí)作風(fēng)“庸懶散漫”，遇事糊弄敷衍，不注重在日常工作中磨煉摔打、增長(zhǎng)本領(lǐng)，一旦上級(jí)下達(dá)急難險(xiǎn)重任務(wù)時(shí)就理不出頭緒、做不了決斷、出不了實(shí)招，只能用照抄照搬上級(jí)文件來(lái)掩飾工作能力的欠缺。

(四)黨組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)和組織理性的不完善

組織領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的主要方式之一。黨的十九屆四中全會(huì)明確了組織領(lǐng)導(dǎo)的體系和構(gòu)架：“健全維護(hù)黨的集中統(tǒng)一的組織制度，形成黨的重要組織、地方組織、基礎(chǔ)組織上下貫通，執(zhí)行有力的嚴(yán)密體系，實(shí)現(xiàn)黨的組織和工作全覆蓋?！秉h組織通過(guò)一定的形式確保政策的上下貫通，并保持黨組織本身的純潔性和先進(jìn)性等特征，如加強(qiáng)黨的自身建設(shè)的集中教育制度、三會(huì)一課制度、定期巡視制度等，但由于組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)和組織理性的不完善也造成了形式主義的產(chǎn)生。

一是對(duì)黨組織的依附性產(chǎn)生的對(duì)黨忠誠(chéng)心理。馬克思主義政黨是通過(guò)組建黨的組織和不斷完善黨的組織來(lái)加強(qiáng)自身建設(shè)的，將對(duì)黨組織忠誠(chéng)作為一項(xiàng)政治素質(zhì)貫穿于黨員成長(zhǎng)的全過(guò)程。黨組織通過(guò)政黨文化、意識(shí)形態(tài)教育來(lái)達(dá)到對(duì)黨員的形塑，從而實(shí)現(xiàn)黨員由內(nèi)而外，在理想信念、思維習(xí)慣、行為方式上對(duì)黨的忠誠(chéng)，以及對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)的遵守與踐行。

二是黨組織自上而下的單向度關(guān)系是基層形式主義產(chǎn)生的催化劑。組織內(nèi)部上下級(jí)之間是單向的“部署—落實(shí)”關(guān)系，導(dǎo)致下級(jí)辦事缺乏靈活性、創(chuàng)造性，工作只注重如何讓上級(jí)滿意，想領(lǐng)導(dǎo)之所想、做領(lǐng)導(dǎo)之所好[14]，政策執(zhí)行忽視客觀實(shí)際，建立在“唯上”的思維之中 。事實(shí)上，這種自上而下的單向度關(guān)系助推了基層形式主義的產(chǎn)生。

三、構(gòu)建基層形式主義治理的系統(tǒng)工程

(一)思想認(rèn)識(shí)上正本清源

黨的事業(yè)的根本是“人民至上”，黨員干部只有時(shí)刻把人民利益放在最重要的位置、把“群眾滿意不滿意”作為判斷工作成效的根本標(biāo)準(zhǔn)，形式主義才能夠無(wú)處生根。為此，首先要強(qiáng)化黨的政治建設(shè)。要在思想認(rèn)識(shí)上正本清源，最關(guān)鍵是要把黨的政治建設(shè)放到首位，加強(qiáng)理想信念教育。理想信念是總開(kāi)關(guān)，把持不好，理想信念就會(huì)動(dòng)搖，就會(huì)滋生形式主義。同時(shí)要堅(jiān)持人民利益至上原則，黨的路線方針政策和重大決策部署無(wú)一不體現(xiàn)著人民最根本最重大的利益，我們只有從政治高度上認(rèn)清這一點(diǎn)，才能真正學(xué)懂弄通做實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，強(qiáng)化“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”，使“黨性和人民性”相統(tǒng)一，形式主義的思想認(rèn)識(shí)根源也就得以徹底破除[15]。其次要堅(jiān)持實(shí)事求是的思想路線。堅(jiān)持實(shí)事求是的思想路線就是要在工作中理論聯(lián)系實(shí)際，創(chuàng)造性地開(kāi)展工作，既要認(rèn)真領(lǐng)會(huì)上級(jí)精神，又要了解社情民意。習(xí)近平指出：“如果在貫徹落實(shí)上級(jí)精神時(shí)，在體現(xiàn)基層和群眾的愿望時(shí)，只是依樣畫葫蘆，不善于上下結(jié)合，其結(jié)果必然是貌似‘負(fù)責(zé)’，實(shí)乃敷衍塞責(zé)。”[16]堅(jiān)持實(shí)事求是就是要做好實(shí)踐考察，了解群眾的實(shí)際需求，摸準(zhǔn)基層的脈搏，結(jié)合實(shí)際開(kāi)展工作，避免照本宣科地執(zhí)行上級(jí)任務(wù)。最后是要樹(shù)立正確的政績(jī)觀、權(quán)力觀?；鶎又卫碜鳛閲?guó)家治理的基礎(chǔ)，培育基層干部正確的政績(jī)觀、權(quán)力觀關(guān)系基層治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。樹(shù)立正確的政績(jī)觀、權(quán)力觀，自覺(jué)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，就是要摒棄“會(huì)議管理、文件管理、表格管理”的形式主義理念和思維定式，使“形象工程”“面子工程”無(wú)處遁形。

(二)能力水平上打磨錘煉

解決好“本領(lǐng)恐慌”，才不至于陷入疲于應(yīng)對(duì)的形式主義工作狀態(tài)。提高能力水平非一日之功，也不可能一蹴而就，因此在日常工作中要下足功夫，練就真本領(lǐng)。首先要下足學(xué)習(xí)的苦功夫，真正把學(xué)習(xí)融入工作生活，使之成為日常習(xí)慣和自覺(jué)追求，掌握好馬克思主義這一看家本領(lǐng)，提高運(yùn)用馬克思主義世界觀和方法論觀察和分析問(wèn)題的能力。其次要深入實(shí)際調(diào)查研究。調(diào)查研究是馬克思主義的思想方法和工作方法，也是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。要“避免前呼后擁、走馬觀花、隔靴搔癢，滿足于聽(tīng)聽(tīng)、轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)、看看，蜻蜓點(diǎn)水，淺嘗輒止”，切實(shí)走好群眾路線，練就做好群眾工作的真本領(lǐng)，克服形式主義。再次要做好科學(xué)部署工作。要做好長(zhǎng)期規(guī)劃，建立工作推進(jìn)時(shí)間表、路線圖，不搞突然襲擊，給基層了解情況、上報(bào)材料留足時(shí)間。而要制定科學(xué)求實(shí)的工作任務(wù)就必須做到“理、法、情”三者的緊密結(jié)合?！袄怼本褪且o扣中央精神和中央決策部署，貫徹落實(shí)工作要遵循規(guī)律、明確好工作思路、分解好工作步驟，穩(wěn)扎穩(wěn)打，一步一個(gè)腳印把工作做實(shí)做細(xì)；“法”就是要堅(jiān)持法治意識(shí)和法治思維底線；“情”就是布置的工作任務(wù)要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，在堅(jiān)持原則的前提下適度靈活，給予基層干部一定的自主權(quán)，使其工作更能得心應(yīng)手。

此外，推進(jìn)基層干部能力培訓(xùn)常規(guī)化也是提升基層干部能力水平的重要方法。要以提升治理能力和專業(yè)能力為根本，推進(jìn)基層干部能力培訓(xùn)常規(guī)化。

(三)制度機(jī)制上建立健全

“形式主義的滋生蔓延主要在于制度性缺陷”[11]?；鶎有问街髁x問(wèn)題是多種因素共同作用的結(jié)果，但制度機(jī)制上的原因是根本原因，問(wèn)題就在于政府條塊權(quán)責(zé)關(guān)系的失調(diào)。因此，治理基層形式主義要從整合條塊關(guān)系入手，建立健全相關(guān)的制度體系。首先要整合條塊關(guān)系，厘清基層政府職責(zé)邊界。權(quán)責(zé)對(duì)等是現(xiàn)代政府運(yùn)行的基本規(guī)則。基層形式主義產(chǎn)生的體制機(jī)制原因是上下級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)不對(duì)等。因此，要賦予基層以一定的事務(wù)自決權(quán)，解決基層權(quán)小責(zé)大事多的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一；要整合條塊關(guān)系，減輕基層過(guò)多過(guò)泛的政治任務(wù)，避免基層“眉毛胡子一把抓”；要為任務(wù)下沉配備相應(yīng)的資源，解決“事下人不下，責(zé)下權(quán)不下”的不對(duì)等關(guān)系。其次完善考核、評(píng)價(jià)、激勵(lì)機(jī)制。要強(qiáng)化群眾滿意度考核，使真正在群眾中有好口碑的基層干部得到提拔重用，真正把政治上過(guò)硬、業(yè)務(wù)能力突出的干部選好用好；要把工作業(yè)績(jī)落到基層干部的評(píng)價(jià)、晉升上，讓基層干部把更多的精力投入到為人民群眾辦實(shí)事上；要優(yōu)化問(wèn)責(zé)機(jī)制，慎用“一票否決權(quán)”，把問(wèn)責(zé)與容錯(cuò)機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來(lái)，激發(fā)基本干部干事創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力，避免因“避責(zé)”而產(chǎn)生形式主義；要進(jìn)一步完善對(duì)黨員干部的關(guān)愛(ài)幫扶機(jī)制，特別要落實(shí)好基層干部的工作生活待遇，切實(shí)解決好基層干部的實(shí)際生活困難，解除其后顧之憂，讓基層干部把精力完全用到為民辦實(shí)事上。最后要建立信息資源共建共享機(jī)制。信息技術(shù)的運(yùn)用在提升政府技術(shù)治理效能的同時(shí)，也滋生了“信息形式主義”，進(jìn)而讓“技術(shù)賦能”變成了“技術(shù)負(fù)能”。因此，要加強(qiáng)管理放權(quán)，培養(yǎng)基層干部的自主性和能動(dòng)性，不做報(bào)送信息的傳聲筒；同時(shí)要加強(qiáng)治理的法治建設(shè)和安全防范，加強(qiáng)信息整合力度，建立信息資源共建共享機(jī)制，培養(yǎng)基層干部的數(shù)字素養(yǎng)，在工作中樹(shù)立創(chuàng)新意識(shí)，從而提高學(xué)習(xí)能力和應(yīng)變能力。

(四)組織功能上健全完善

首先要進(jìn)一步發(fā)揮黨組織的自凈功能。我們黨一直對(duì)形式主義保持高度警惕，歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體都注重同形式主義作斗爭(zhēng)，這是組織自凈功能的表現(xiàn)。新時(shí)代，隨著黨的事業(yè)的全面發(fā)展，基層治理工作全面鋪開(kāi)，形式主義以新的形態(tài)嵌入基層治理的各項(xiàng)事務(wù)中，侵蝕黨的肌體。為此，要進(jìn)一步發(fā)揮黨組織的自凈功能，“教育引導(dǎo)黨員、干部改進(jìn)學(xué)風(fēng)文風(fēng)會(huì)風(fēng)，改進(jìn)工作作風(fēng)，在大是大非面前敢于擔(dān)當(dāng)、敢于堅(jiān)持原則，真正把心思用在干事業(yè)上，把功夫下到察實(shí)情、出實(shí)招、辦實(shí)事、求實(shí)效上”[17]；要把形式主義作為重點(diǎn)工作來(lái)抓，對(duì)存在形式主義問(wèn)題的黨員干部嚴(yán)肅處理，充分發(fā)揮黨組織的自我革命功能，保持黨組織的先進(jìn)性。其次是處理好民主與集中的關(guān)系。在組織行為中，民主與集中的關(guān)系是組織行為制度化的關(guān)鍵，如果只有集中而沒(méi)有民主，對(duì)集中的反饋往往夾雜著形式主義。要充分發(fā)揚(yáng)民主，調(diào)動(dòng)基層工作的積極性，賦予基層一定的話語(yǔ)權(quán)，有效避免“唯上”思維；要尊重基層工作實(shí)際，上級(jí)的工作部署要減少主觀判斷，讓人民群眾參與其中，避免組織形式主義[14]。最后要以黨歷次整風(fēng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為鏡鑒。從歷史看，我們黨歷來(lái)重視對(duì)形式主義的整治，并積累了不少經(jīng)驗(yàn)，形成了若干制度和措施。這些制度和措施對(duì)于防治形式主義發(fā)揮了重要作用，可以為新時(shí)代治理基層形式主義提供借鑒。