祝 捷，宋潤潤

（1.武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072；2.武漢大學 黨內(nèi)法規(guī)研究中心，湖北 武漢 430072）

2019 年7 月，習近平總書記在中央和國家機關黨的建設工作會議上的講話中強調(diào)，要搞好制度供給側結構性改革，空白缺位的抓緊建立，不全面的盡快完善，成熟經(jīng)驗及時推廣[1]。黨內(nèi)法規(guī)制度供給側結構性改革是多年來黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展實際狀況的深刻總結，也是黨中央主動適應、把握、引領黨內(nèi)法規(guī)持續(xù)良好發(fā)展做出的重大戰(zhàn)略部署。黨內(nèi)法規(guī)作為黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度，是管黨治黨的重要依據(jù)。制定黨內(nèi)法規(guī)是一項嚴肅、復雜的活動，涉及黨內(nèi)權力的配置、調(diào)整和監(jiān)督[2]，具有高度的政治性，需要遵循一系列的程序步驟。制定黨內(nèi)法規(guī)的過程，既是為黨員、黨組織行為活動設定規(guī)范的過程，也是全黨意志得到集中表達的過程，對于黨內(nèi)法規(guī)制定工作的規(guī)范和監(jiān)督直接關系著黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017 年）》強調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，要加強前置審核，重要黨內(nèi)法規(guī)應在經(jīng)過黨內(nèi)法規(guī)工作機構初步審核后再報請審議審批，確保及時發(fā)現(xiàn)和消除黨內(nèi)法規(guī)草案中的問題。前置審核作為在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中對送審草案進行審核監(jiān)督的一種事前控制方式，旨在將黨內(nèi)法規(guī)審查監(jiān)督的關口前移，將黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量把控的陣地前移，對于推進黨內(nèi)法規(guī)制度供給側結構性改革具有重要價值。

一、黨內(nèi)法規(guī)制度供給側結構性改革的基本邏輯

一個命題的產(chǎn)生需要有科學的理論邏輯和實踐基礎。黨內(nèi)法規(guī)制度供給側結構性改革是建立在黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)展的現(xiàn)實基礎之上的，它的提出不僅符合黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)展的理論邏輯，同時也是對當前黨內(nèi)法規(guī)實施實況的積極呼應。

（一）黨內(nèi)法規(guī)制度供給側結構性改革的提出背景

“一切劃時代的體系的真正內(nèi)容都是由于產(chǎn)生這些體系的那個時期的需要而形成起來的?！盵3]黨內(nèi)法規(guī)制度體系產(chǎn)生于黨的建設實踐的需要，發(fā)展于黨的建設實踐的需要。黨內(nèi)法規(guī)制度供給側結構性改革最直接原因就在于所供給的黨內(nèi)法規(guī)基于各種原因無法滿足黨的建設發(fā)展需求，供給側與需求側之間出現(xiàn)結構性失衡。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)建設突飛猛進，黨內(nèi)法規(guī)建設呈現(xiàn)出基礎主干法規(guī)更加健全、實踐急需的法規(guī)及時出臺、配套法規(guī)更加完備、法規(guī)之間更加協(xié)調(diào)統(tǒng)一的特點，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的框架基本形成，大規(guī)模制定黨內(nèi)法規(guī)的壓力大大減輕。習近平總書記指出，我們總體上已進入有規(guī)可依的階段，目前的主要問題是有規(guī)不依、落實不力，強調(diào)既要建章立制，也要落地見效[1]。黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展初期，各方面黨內(nèi)法規(guī)空白缺位較多，更加關注是否有相應的制度來滿足基本的規(guī)范需求，對于數(shù)量的側重也帶來了相應的隱患或者后果，具體表現(xiàn)為供給與需求不相匹配，供給質(zhì)量存在偏差，執(zhí)行效能有待提升等問題。從不同領域看，黨的領導方面制度總體上偏少、偏弱，黨的建設方面制度相對多一些、強一些，但黨建的各個領域進展快慢不一、質(zhì)量參差不齊。從各個層級看，中央黨內(nèi)法規(guī)比較健全、質(zhì)量較高，但部門和地方的配套規(guī)定有的還存在照搬照轉(zhuǎn)、落不了地的問題。從各類規(guī)范看，實體性規(guī)范總體上比較多、比較全，但程序性規(guī)范還較為籠統(tǒng)，保障性規(guī)范還存在一些缺位。另外，黨內(nèi)法規(guī)制度的系統(tǒng)性、集成性還有差距，有些黨內(nèi)法規(guī)疊床架屋、相互打架，容易造成制度效應“對沖”[4]。在量的短缺問題基本解決的情況下，質(zhì)的提升成為供給側更為關鍵的問題，從數(shù)量規(guī)模型立規(guī)向質(zhì)量效益型立規(guī)轉(zhuǎn)變，是黨內(nèi)法規(guī)建設即將進入“后立規(guī)時代”的必然要求[5]，如何提高立規(guī)質(zhì)量、優(yōu)化供給結構成為立規(guī)工作的主要矛盾。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制度供給側結構性改革的核心要義

黨內(nèi)法規(guī)制度供給側結構性改革的概念由經(jīng)濟學中衍生而來，作為黨內(nèi)法規(guī)制度需求側的對應性概念而存在。供給與需求是經(jīng)濟分析中不可拆分的一對，供給能夠創(chuàng)造需求，需求也能倒逼供給，它們共同構成了經(jīng)濟發(fā)展的“一體兩面”[6]。供給側結構包括兩個方面：一個是供給數(shù)量，一個是供給質(zhì)量。供給數(shù)量在于各個方面需求都能夠?qū)崿F(xiàn)制度供給，供給質(zhì)量在于所供給的黨內(nèi)法規(guī)是適應黨的建設實踐需求的，供給與需求實現(xiàn)有效對接，是否符合需求與檢測黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量評估的相關指標如黨內(nèi)法規(guī)的合法性、可操作性、實施效果等密切相關，供給側結構性改革不僅要實現(xiàn)供給，更重要的是實現(xiàn)有效供給。黨內(nèi)法規(guī)制度供給側結構性改革，就是以供給側為改革突破口，通過調(diào)整與優(yōu)化要素配置，在觀念、機制、技術等層面全面推動黨內(nèi)法規(guī)制度的改革與創(chuàng)新。既要關注供給和需求的靜態(tài)平衡，又要考慮制度環(huán)境的動態(tài)發(fā)展，在兼顧需求側的同時以供給側為主導推進結構性改革。其目的非常明確，就是以改革創(chuàng)新的辦法和精神推進制度供給結構調(diào)整，減少無效供給，擴大有效制度供給，提高供給結構對需求結構的適應性，促進黨內(nèi)法規(guī)制度的良好發(fā)展，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)結構的優(yōu)化、質(zhì)量的提升、實施效果的提高以及制度創(chuàng)新動力的增強，最終建立起完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，更好地滿足全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的實踐對于黨內(nèi)法規(guī)制度的需求，這就是黨內(nèi)法規(guī)制度供給側結構性改革的核心要義所在。

（三）黨內(nèi)法規(guī)制度供給側結構性改革的實現(xiàn)路徑

《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》指出，制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個關鍵，方向要正確、內(nèi)容要科學、程序要規(guī)范，保證每項黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了。黨內(nèi)法規(guī)是一個由不同類型黨內(nèi)法規(guī)構成的具有內(nèi)在統(tǒng)一的規(guī)范體系，從內(nèi)容上看，黨內(nèi)法規(guī)是黨員、黨組織行為活動的基本依據(jù)，黨員、黨組織的行為活動是黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象，具體體現(xiàn)為“1+4”制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度。黨內(nèi)法規(guī)制度供給側結構性改革，是唯物辯證法關于矛盾重點論和兩點論在黨內(nèi)法規(guī)制度建設實踐中的具體運用，要求我們在黨內(nèi)法規(guī)制度建設中既全面把握又精準發(fā)力，既解決好制度“有沒有”的問題，更解決好制度“能不能落地”的問題[4]。

基于此，黨內(nèi)法規(guī)制度供給側結構性改革的主攻方向是優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度供給結構，提高黨內(nèi)法規(guī)制度供給質(zhì)量，增加制度有效供給。有效供給的基礎在于高質(zhì)量的立規(guī)，搞好黨內(nèi)法規(guī)制度供給側結構性改革，首先要以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）為基本遵循做好黨內(nèi)法規(guī)制定工作，統(tǒng)籌推進各領域各層級各類型黨內(nèi)法規(guī)制度的立改廢釋，牢牢抓住質(zhì)量這個關鍵，黨內(nèi)法規(guī)制定工作是黨內(nèi)法規(guī)制度供給側結構性改革必須首先關注的問題。建立嚴格的審查監(jiān)督制度是對黨內(nèi)法規(guī)制定活動進行監(jiān)督的重要途徑，是提升黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，維護黨內(nèi)法規(guī)體系統(tǒng)一性、權威性的一項基礎性工作。前置審核制度就是在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中進行質(zhì)量審核監(jiān)督的一個重要環(huán)節(jié)，前置審核工作直接影響著供給質(zhì)量。在不同的審查監(jiān)督方式中，本文強調(diào)前置審核在黨內(nèi)法規(guī)制度供給側結構性改革中的重要意義，源自黨內(nèi)法規(guī)制定活動有其自身的特殊性，源自前置審核監(jiān)督方式有著優(yōu)于其他監(jiān)督方式的不可替代性。

二、前置審核之于黨內(nèi)法規(guī)制度供給側結構性改革

2019年中共中央印發(fā)了修訂后的《制定條例》，其中第二十七條明確規(guī)定，審議批準機關收到黨內(nèi)法規(guī)草案后，交由所屬法規(guī)工作機構進行前置審核，并對前置審核主體、內(nèi)容、結果進行了規(guī)定。相比較修訂前，前置審核這一概念以黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)定下來，但前置審核這一制度并非首創(chuàng)，在黨內(nèi)有其自身的發(fā)展歷程。1990年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）規(guī)定，需經(jīng)中央審議批準的黨內(nèi)法規(guī)草案，由中央辦公廳負責校核，并向中央提出校核報告。2013 年《制定條例》將“校核”修改為“審核”，無論是“校核”“審核”還是“前置審核”，表達方式雖然不一樣，但基本精神是一樣的?！稌盒袟l例》頒行之前，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)其他規(guī)范性文件的制定程序并無明確區(qū)分，依據(jù)公文相關規(guī)范進行處理。回顧黨政公文處理發(fā)展歷程，1923 年《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》規(guī)定，秘書員負本黨內(nèi)外文書及通信及開會記錄之責任，并管理本黨文件；本黨一切函件須由委員長及秘書簽字[7]。簽發(fā)制度的確立使公文處理走向正規(guī)化。1951 年《公文處理暫行辦法》是新中國成立后第一個文書處理方面的文件，規(guī)定會辦的文件，主辦部門必須負責辦理會簽、會核手續(xù)。奉上級機關交辦代擬文稿，此項文稿應由首長核稿。1964 年《國家行政機關公文處理辦法（草案）》規(guī)定各級領導干部必須認真核稿，秘書機構應當協(xié)助領導做好核稿工作。1981年《國家行政機關公文處理暫行辦法》要求各級國家行政機關的辦公廳（室）應當協(xié)助領導認真做好公文的審核把關工作。1987年《國家行政機關公文處理辦法》規(guī)定，各級國家行政機關的辦公廳（室）在將公文送領導人簽發(fā)之前，應認真做好審核工作，第一次明確規(guī)定了公文審核的時間是在領導人簽發(fā)之前。1989 年《中國共產(chǎn)黨各級領導機關文件處理條例（試行）》，第一次把審核文稿規(guī)范為“文件的校核”，專門用一章的篇幅闡述了公文校核的意義、目的、重點和方法，黨政機關的公文校核工作逐漸走上規(guī)范化的軌道[8]。可以說，《暫行條例》中的校核與公文處理中的校核一脈相承。從“校核”到“審核”再到“前置審核”，這一制度在黨內(nèi)法規(guī)制定的過程中越來越得到強調(diào)，規(guī)范也越來越細化，與公文處理中的校核為領導人決策當參謀、做助手，協(xié)助機關領導人，保障公文質(zhì)量的定位相比較更多了現(xiàn)代法治的意涵。

（一）前置審核具有權力分工與制約的內(nèi)在意涵

現(xiàn)行《制定條例》下的黨內(nèi)法規(guī)制定活動由黨內(nèi)法規(guī)制定主體主導。根據(jù)其制度設計，制定黨內(nèi)法規(guī)需要經(jīng)過規(guī)劃與計劃、起草、審批與發(fā)布幾個具體程序。以中央紀律檢查委員會作為制定主體制定黨內(nèi)法規(guī)的過程為例，中央紀律檢查委員會首先可以根據(jù)職權和實際需要，編制本系統(tǒng)黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計劃，且在執(zhí)行過程中可以根據(jù)實際情況進行調(diào)整。其次決定制定的黨內(nèi)法規(guī)由其自行組織起草。再次黨內(nèi)法規(guī)草案由其所屬法規(guī)工作機構進行前置審核，并由其領導機構會議〔根據(jù)《中國共產(chǎn)黨工作機關條例（試行）》［以下簡稱《工作機關條例（試行）》］規(guī)定黨的工作機關的領導機構和決策形式是部（廳、室）務會或者委員會（一般由正職、副職、派駐紀檢組組長或者紀工委書記及其他成員組成）〕審議批準。最后經(jīng)審議批準的黨內(nèi)法規(guī)草案，由法規(guī)工作機構審核并按照程序報批后以中央紀律檢查委員會文件形式發(fā)布。就整個制定程序來看，現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)制定程序主要的功能在于強化了黨內(nèi)法規(guī)制定主體內(nèi)部各個機構在制定黨內(nèi)法規(guī)方面的程序職責。雖設置了征求意見、調(diào)查研究等一些具有外部性的程序，使得廣大黨員能夠參與其中，但黨內(nèi)法規(guī)制定主體占有相當?shù)膬?yōu)勢和控制地位不言而喻，不同的制定程序在黨內(nèi)法規(guī)制定主體內(nèi)部的不同機構之間運行，這樣的制度設計存在的最大風險就是程序空轉(zhuǎn)、流于形式，規(guī)定的所有環(huán)節(jié)都照著做了，但最后可能還是個別人說了算，容易在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中出現(xiàn)“一言堂”的傾向，是否制定、何時制定以及怎么制定都由制定主體領導或上級組織決定，主要體現(xiàn)領導意志或上級意志[9]。另外，對于黨內(nèi)法規(guī)制定程序的監(jiān)督力度有限，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第十一條明確將“是否符合制定權限和程序”作為審查機關進行合法合規(guī)性審查的重要內(nèi)容，但在其第五章對于審查的處理當中規(guī)定，不符合制定權限的應當不予備案通過，對于制定程序不規(guī)范的屬于第十八條黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件沒有原則性問題的情形之一，審查機關對報備機關進行書面提醒，但可以予以備案通過。在這樣的一種制度設計下，前置審核成為通過對黨內(nèi)法規(guī)制定主體內(nèi)部機構“分權”的形式實行的“自我約束和控制”，蘊含著權力分工與制約的內(nèi)在邏輯，是黨內(nèi)法規(guī)制定主體內(nèi)部的監(jiān)督審核，是一種立規(guī)自制規(guī)則，與黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量息息相關。

（二）前置審核是加強黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的應有之義

制定黨內(nèi)法規(guī)，應當嚴格遵循效力位階要求，基于此形成了對于黨內(nèi)法規(guī)制定活動進行監(jiān)督的基礎?！吨贫l例》規(guī)定，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)有下列情形之一的，黨中央予以責令改正或者撤銷：（1）同黨章、黨的理論和路線方針政策相抵觸；（2）同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸；（3）同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸；（4）其他應當責令改正或者撤銷的情形。不同部委制定的黨內(nèi)法規(guī)對同一事項作出的規(guī)定相沖突的，提請黨中央處理。而備案審查制度則讓這一條款落到實處。不同于黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的前置審核，黨內(nèi)法規(guī)的備案審查是在黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布后，黨內(nèi)法規(guī)的制定機關按照一定的程序，向主管負責機關提交黨內(nèi)法規(guī)的文本及相關必要材料進行備案，并由主管負責機關按照法定的程序和要求，對報送備案的黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容和形式進行審查，以保證黨內(nèi)法規(guī)同黨章相一致的一種制度[2]。但這種形式的監(jiān)督存在兩個方面的不足：一方面在于時間上的滯后性?！吨贫l例》第三十五條規(guī)定，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)應當自發(fā)布之日起30 日內(nèi)報黨中央備案。中央辦公廳按照有關規(guī)定負責具體審查工作。備案審查發(fā)生于黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布實施后，不影響已經(jīng)制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力，屬于事后監(jiān)督形式[10]，具有一定的滯后性。另一方面在于范圍上的不全面性。備案審查監(jiān)督限于中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，對于黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)如何進行監(jiān)督，則無制度依據(jù)，也無備案審查權限，還停留于自上而下的外部監(jiān)督，也就是制定主體外的主體對其進行事后的監(jiān)督。在這樣的一種制度事實下，黨內(nèi)法規(guī)制定主體特別是黨的中央組織在制定黨內(nèi)法規(guī)過程中如何來確保黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，這一議題顯得十分重要，前置審核有助于彌補外部監(jiān)督、事后監(jiān)督形式的不足。

（三）前置審核是保障黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的必要之舉

在多元價值并存的現(xiàn)代民主社會，以議決模式體現(xiàn)的立法程序是法律之合法性得以證成的條件[11]。審批程序是決定黨內(nèi)法規(guī)草案能否成為黨內(nèi)法規(guī)的關鍵程序，是黨內(nèi)法規(guī)制定主體行使制定權的重要體現(xiàn)。根據(jù)黨章規(guī)定，黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度，凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定；委員會成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實履行自己的職責。審批程序就是民主集中制在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的落實和體現(xiàn)。在黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布生效之前，由黨內(nèi)法規(guī)審議批準機關按照一定的程序、要求對送審草案進行審批，并決定其能否發(fā)布，這是個別意志轉(zhuǎn)化為黨的集體意志的關鍵?！吨贫l例》第二十八條規(guī)定，中央黨內(nèi)法規(guī)草案的審批按照下列方式進行：（1）準則草案一般由中央委員會全體會議審議批準；（2）條例草案一般由中央政治局會議審議批準；（3）規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則草案一般由中央政治局常委會會議審議批準；（4）對調(diào)整范圍單一或者配套性規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則草案，可以采取傳批方式，由中央辦公廳報黨中央審批。中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關制定的黨內(nèi)法規(guī)草案，由其領導機構會議審議批準。省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)草案，由黨委全體會議或者常委會會議審議批準。相比較前置審核，會議審批相對來說存在時間、專業(yè)等方面的天然不足。如黨章規(guī)定，中央委員會全體會議由中央政治局召集，每年至少舉行一次。再如《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》規(guī)定，地方黨委全體會議每年至少召開2 次，遇有重要情況可以隨時召開。常委會會議一般每月召開2 次，遇有重要情況可以隨時召開。提供給審批的時間有限，難以做到充分的調(diào)查、了解，前置審核程序可以在審批之前有充分的時間和措施展開了解審議草案，為黨內(nèi)法規(guī)會議審批提供決策依據(jù)和專業(yè)服務，提升黨內(nèi)法規(guī)審批的質(zhì)量和效率。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度供給側結構性改革視野下前置審核的完善

前置審核雖是《制定條例》明確規(guī)定的制度，但其整體的運行還是在黨內(nèi)法規(guī)制定主體內(nèi)部，是具有自我約束性的程序設計。加之現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制定過程的隱蔽性，很難在實踐中得到有效實施，制度虛置的風險大，也無法對前置審核工作做到有效監(jiān)督，無法保障審核結果的公正和質(zhì)量。黨內(nèi)法規(guī)制度供給側結構性改革的推進需要從系統(tǒng)的、整體的視角審視前置審核這一制度的發(fā)展。從前置審核制度本身來說，需要更加精細化的設計才能夠有效發(fā)揮價值。從前置審核在整個制定程序中的作用來說，需要賦予一定的效力提升制度獨立性。從前置審核與備案審查的關系來說，要從審查標準、處理方式等各個方面進行科學協(xié)調(diào)。

（一）明確細化前置審核自身的制度設計

《制定條例》規(guī)定，法規(guī)工作機構是進行前置審核的主體。黨內(nèi)法規(guī)的制定是一項技術性很強的工作，不僅要求文字嚴謹、內(nèi)容規(guī)范，而且要求通過抽象的語言文字準確表達對具體工作和具體行為的規(guī)范要求。法規(guī)工作機構是黨內(nèi)專門從事黨內(nèi)法規(guī)工作的機構，進行送審草案的前置審核是其職責所在，相比較而言，其內(nèi)部工作人員具有專業(yè)的法規(guī)素養(yǎng)，長期從事黨內(nèi)法規(guī)工作，對相關問題的理解和處理更為嫻熟，具有專業(yè)性優(yōu)勢。但程序法治追求“看得見的正義”，任何實體的目標定位都需要借助程序的技巧得以安排和落實，法律上實體性意義的目標追求只有被置于程序性的邏輯框架中時，才能真正體現(xiàn)出其實踐意義?！吨贫l例》對于前置審核的程序并未明確規(guī)定，前置審核主體即法規(guī)工作機構功能有限，需要更加精細的程序規(guī)則和權限設置，才能進一步明確并激發(fā)其固有職權。前置審核主體能就審核過程中的問題進行什么樣的行為活動，也就是說這個審核權到底有哪些權能，應當包括征求意見、調(diào)查研究、專家論證、召開聽證會、進行部門協(xié)調(diào)、出具前置審核報告等。前置審核主體應當認真研究各方面的意見，與起草單位協(xié)商后，形成前置審核報告，報告應當包括黨內(nèi)法規(guī)送審草案擬解決的主要問題、確立的主要措施、主要內(nèi)容、為進行前置審核進行的活動（包括與有關部門的協(xié)調(diào)情況、征求意見、調(diào)查研究等）以及前置審核意見等，由前置審核主體主要負責人簽署，提交審批。

另外，在組織性質(zhì)上，法規(guī)工作機構并無制度上的明確依據(jù)?！豆ぷ鳈C關條例（試行）》規(guī)定，黨的工作機關分為黨委辦公廳（室）、黨委職能部門、黨委辦事機構、黨委派出機關。其中黨委辦公廳（室）是黨委的綜合部門，負責推動黨委決策部署的落實，按照黨委要求協(xié)調(diào)有關方面開展工作，承擔黨委運行保障具體事務。黨委職能部門是負責黨委某一方面工作的主管部門，按照規(guī)定行使相對獨立的管理職能，協(xié)調(diào)指導本系統(tǒng)、本領域工作，如組織部、宣傳部等。黨委辦事機構是協(xié)助黨委辦理某一方面重要事務的機構，一般是指黨委為加強跨領域、跨部門重要工作的領導和組織協(xié)調(diào)而設立的議事協(xié)調(diào)機構的常設辦事機構，承擔議事協(xié)調(diào)機構的綜合性服務工作。黨委派出機關是黨委為加強對特定領域、行業(yè)、系統(tǒng)領導而派出的工作機關。實踐當中法規(guī)工作機構一般是設立在黨委辦公廳（室）下的內(nèi)設機構，如中央辦公廳法規(guī)局、中央紀委法規(guī)室、省區(qū)市黨委（辦公廳）法規(guī)處（室）等，所依據(jù)的應該是《工作機關條例（試行）》第八條“黨的工作機關根據(jù)工作需要和精干效能的原則設置必要的內(nèi)設機構”。主體能力地位決定了其所行使的權力能力，作為前置審核主體的法規(guī)工作機構的性質(zhì)是內(nèi)設機構，對送審草案按照要求范圍進行審核，并將審核結果反饋給審議批準機關，輔助審議批準機關更好地在審批過程中形成共識并作出決策，其所作出的審核意見效力有限，無權決定送審草案的命運，對外發(fā)布指令如建議起草部門和單位修改草案等需要經(jīng)過批準。

（二）增強前置審核在制定程序中的效力

“程序的目的和功能是形成決定。”[12]前置審核主體對送審草案進行審核后，認為存在不符合審核標準的情形，應當予以糾正，對此《制定條例》也作了相關規(guī)定，對于符合審核標準的送審草案應作出審核通過、提交審批的意見。對于存在問題的送審草案有兩種處理方式：一是與起草部門和單位溝通協(xié)商。對于存在問題的送審草案，經(jīng)過審議批準機關批準，向起草部門和單位提出修改意見。二是向?qū)徸h批準機關提出退回的審核建議。前置審核在黨內(nèi)法規(guī)制定程序中本身起著承上啟下的作用，前置審核意見是審核主體對送審草案按照程序進行審核后對其提出的意見，是規(guī)劃計劃、起草等環(huán)節(jié)的一個總結，是審議批準機關進行審批決策的重要依據(jù)。只有審核，沒有落實，制度只是一紙空文。效力是制度貫徹落實的基礎。前置審核主體在其職責范圍內(nèi)可以對送審草案作出評價衡量，賦予審核意見一定的效力是尊重審核主體職責的體現(xiàn)，也是發(fā)揮前置審核價值的需要?！吨贫l例》應當明確強調(diào)未經(jīng)前置審核的，不得提交審議批準機關進行審議批準，審議批準機關在審批過程中對前置審核未通過但是審批通過的草案要明確說明理由，尊重前置審核意見，真正發(fā)揮前置審核制度價值。一方面，聽取說明。審核意見書是前置審核主體完成工作的憑證。審核主體應當認真研究各方面意見和相關問題，根據(jù)審核的不同情況作出不同審核意見。需要注意的是前置審核過程中的討論、征求意見等活動目的在于為審核意見提供更充分的理由，而不在于幫助起草部門進行重新論證、補充論證。對于審核過程中的分歧、爭議焦點，作出審核意見的依據(jù)、過程，與起草部門的溝通協(xié)商等審核過程，形成前置審核報告與審核意見書一并提交?？梢栽趯徟^程中，設置專門的環(huán)節(jié)聽取前置審核主體的前置審核說明。另一方面，強化審核主體責任。前置審核的優(yōu)勢只有轉(zhuǎn)化為制度的效能，才能保障制度存在的價值。審核主體要認真履行審核職責，防止重形式、輕內(nèi)容、走過場，要充分發(fā)揮前置審核對確保黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的把關作用，不得以征求意見、會簽、參加會議審議等方式代替前置審核。如果前置審核主體未履行或者未嚴格履行審核職責、怠于行使職責導致黨內(nèi)法規(guī)違法，要追究有關人員的責任。

（三）協(xié)調(diào)處理前置審核與備案審查關系

備案審查是上級黨組織對于黨內(nèi)法規(guī)的事后監(jiān)督，作為事前審查的前置審核，是將監(jiān)督審查的關口前移，有效彌補事后審查的不足，節(jié)約監(jiān)督成本。前置審核與備案審查之間是互補的關系，需要協(xié)調(diào)好兩者之間的關系。第一，在審查標準方面。相比較備案審查內(nèi)容，前置審核對于合理性層面的審核較少涉及，備案審查對于合理性審查要求相對嚴格，如對于是否適應形勢發(fā)展需要，是否可能在社會上造成重大負面影響，是否違反公平公正原則等都要進行審查，屬于全面嚴格的審查。但實踐中一般采用形式審查為主、實質(zhì)審查為輔的方式，主要審查備案資料是否齊全，份數(shù)是否足夠，無法在審查中對每一部報送審查的黨內(nèi)法規(guī)都深入細致研究、逐條審查內(nèi)容的合法性和合理性[13]?！蛾P于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》中指出，黨內(nèi)法規(guī)工作機構承擔黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)劃計劃、起草審核、備案清理、督促指導和服務黨委領導立法、法律顧問等職責，現(xiàn)有的機構職能和人員配備在面對大量復雜的黨內(nèi)法規(guī)備案工作時，顯然無力完成對每一部法規(guī)的實質(zhì)性全面審查[14]。前置審核作為黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的重要環(huán)節(jié)，要建立全面嚴格的審查標準，既要進行形式審查，也要進行實質(zhì)審查，盡可能在黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布以前發(fā)現(xiàn)問題，以確保發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量過關。備案審查作為事后審查方式，經(jīng)過前置審核之后備案審查可以側重于形式審查和核心關鍵點的審查。第二，在處理方式方面。前置審核階段，審核主體主要側重送審草案的審核，不參與送審草案的修改，起草部門和單位更了解制定主體的需求，如若存在問題退回起草部門和單位進行修改，也可讓審核主體集中精力專注于審核工作，提高審核效率和質(zhì)量。備案審查階段，法規(guī)工作機構可以更多地去參與修改問題，爭取早點解決問題。第三，在效力方面。前置審核一般不追究起草主體的責任，此時的草案并未發(fā)布，不會產(chǎn)生實質(zhì)的影響，前置審核的目的在于保障出臺高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)，追究起草部門和單位責任會打擊其積極性。不追究責任并不意味著會放縱起草部門和單位的隨意性，其總希望送審草案順利批準。不追究責任也不意味著不追究審核主體不作為、怠于履行審核職責，起草單位和部門不配合的責任。而在備案審查中，必須根據(jù)具體情形追究相關主體的責任，特別是在黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)產(chǎn)生了實質(zhì)性消極影響的情況下。

四、結語

任何制度的發(fā)展和完善都需要歷經(jīng)一個過程，前置審核現(xiàn)階段面臨的最大困境就是全方位、全覆蓋的制度要求與匱乏的制度保障、有限的審核能力之間的矛盾。一方面，《制定條例》對前置審核的規(guī)范內(nèi)容相對抽象寬泛，為實踐留下了不少模糊地帶。前置審核在黨內(nèi)法規(guī)制定程序中的獨立性、重要性地位難以體現(xiàn)，其效力十分有限，對前置審核程序也沒有獨立和成體系的規(guī)定，缺乏相應的運行保障機制。另一方面，作為前置審核主體的法規(guī)工作機構，幾乎參與了規(guī)劃計劃、起草、審核、備案審查等各個環(huán)節(jié)。除此之外，還要承擔黨內(nèi)規(guī)范性文件的工作，工作內(nèi)容多、強度大、要求高，但實踐中法規(guī)工作機構的組織人員配備、專業(yè)素養(yǎng)等遠遠滿足不了需求。要充分認識黨內(nèi)法規(guī)制度供給側結構性改革背景下推行前置審核的重要意義，進一步完善前置審核工作制度，加強黨內(nèi)法規(guī)工作機構建設，與備案審查制度進行有效銜接，做到各有重點，層層保障。