邵先成林紀江

(1.國家海洋局南海信息中心 廣州 510310;2.自然資源部海洋環(huán)境探測技術(shù)與應(yīng)用重點實驗室 廣州 510310)

1 廣東省海上風(fēng)電海纜路由選劃

廣東省海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)自2016年起進入快速發(fā)展期,被認為是海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)[1]。海上風(fēng)電的海底電纜連接海上風(fēng)電場與陸地集控中心,其路由主要取決于4個因素。①海上風(fēng)電場的位置,已由海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃基本確定;②所經(jīng)海域的工程地質(zhì)和水文氣象等客觀存在的自然條件;③與海洋功能區(qū)劃和生態(tài)紅線等的符合性,主要取決于相關(guān)政策執(zhí)行和變通的可能性;④登陸點和陸地集控中心的位置,主要受制于近岸海域的利益協(xié)商以及陸地集控中心的征地問題。風(fēng)電企業(yè)在進行海纜路由的報批工作時,須綜合分析路由所經(jīng)海域的自然條件和開發(fā)利用活動等因素,并提出項目輸電海纜的預(yù)選路由。

廣東省海上風(fēng)電海纜路由的調(diào)查勘測和鋪設(shè)施工申請由自然資源部南海局負責(zé)審批,海纜路由涉及的用海申請由地方自然資源部門負責(zé)審批。針對海上風(fēng)電海纜路由的選劃原則,國家海洋局曾要求“統(tǒng)一規(guī)劃海上送出工程輸電電纜通道和登陸點,集約節(jié)約利用海域和海岸線資源”[2]。然而廣東省海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃主要劃定海上風(fēng)電場址而未統(tǒng)一劃定海纜路由,風(fēng)電企業(yè)主要從項目成本最小化和效益最大化的經(jīng)濟角度提出海纜路由申請,實際上往往就是從海上升壓站至陸地集控中心之間的最短直線路線,導(dǎo)致相關(guān)海域面臨被嚴重切割的潛在風(fēng)險,同時引發(fā)自然資源部門與風(fēng)電企業(yè)之間的矛盾[3]。

2 統(tǒng)一選劃海上風(fēng)電海纜路由登陸點的初步努力

面對海上風(fēng)電海纜路由選劃工作中存在的諸多問題,為滿足海上風(fēng)電審批的“放管服”要求和實現(xiàn)集約節(jié)約用海,2018年原國家海洋局南海分局、原廣東省海洋與漁業(yè)廳、主要風(fēng)電企業(yè)和相關(guān)地方政府共同舉辦廣東省海上風(fēng)電項目海纜管道登陸點協(xié)調(diào)會,主要進行海纜路由登陸點的統(tǒng)一選劃工作。選劃的主要原則包括規(guī)劃集成連片風(fēng)場區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃1個登陸點、每個市原則上規(guī)劃1個登陸點且不得超過2個登陸點、登陸點靠近風(fēng)場群以及各風(fēng)場與登陸點的綜合距離短。

本次會議基本確定揭陽市、汕尾市和汕頭市等部分地級市的海纜路由登陸點,并為其他地級市的登陸點選劃提供經(jīng)驗。但并沒有統(tǒng)一劃定廣東省海上風(fēng)電海纜路由廊道,風(fēng)電企業(yè)各自選劃海纜路由的狀況未能徹底改變,具體海上風(fēng)電場片區(qū)的路由廊道仍是在項目路由審批過程中經(jīng)多方多次協(xié)商逐漸劃定,導(dǎo)致審批過程易出現(xiàn)多次反復(fù)的情況。以陽江淺水風(fēng)電場區(qū)海纜路由選劃為例:根據(jù)風(fēng)電企業(yè)提供的資料,本片區(qū)原計劃建設(shè)6條海纜路由;2017年的2條路由主要根據(jù)企業(yè)和項目自身考慮選劃;2018年7月開展其他4條路由選劃時,海纜路由廊道的理念已比較明確,但在廊道規(guī)劃時實際遷就了前期的2條路由并形成初步廊道;由于未充分考慮深水區(qū)場址,2018年底準備開發(fā)深水風(fēng)電場址時發(fā)現(xiàn)并未留出足夠的深水路由廊道,不得已又對廊道進行優(yōu)化布置。

這種由海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展倒逼海纜路由統(tǒng)一選劃的狀況不僅造成海上風(fēng)電海纜路由的審批時間過長,而且不利于從海域整體開發(fā)利用的角度統(tǒng)籌考慮海纜路由廊道的規(guī)劃。未來廣東省近海淺水區(qū)和深水區(qū)的海上風(fēng)電場仍須建設(shè)眾多海纜,因此及時總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn),從集約節(jié)約用海的角度為廣東省統(tǒng)一選劃海上風(fēng)電海纜路由廊道已成為亟須解決的重要問題。

3 現(xiàn)實困境

3.1 海纜路由的選劃嚴重滯后于海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

我國海上風(fēng)電發(fā)展起步較晚,政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期制定相關(guān)規(guī)劃時難免考慮不周,亟須在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中不斷發(fā)現(xiàn)問題和總結(jié)經(jīng)驗。在海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的背景下,海纜路由選劃工作已嚴重滯后并開始起到阻礙作用。

目前風(fēng)電企業(yè)大多是在陸地集控中心和電網(wǎng)接入等方面已開展諸多工作后才啟動海纜路由的報批工作,此時海上升壓站和海纜登陸點都已基本確定,部分項目的海纜甚至已定制完成,導(dǎo)致自然資源部門在審批海纜路由時面臨眾多的前置條件,難以從集約節(jié)約用海的角度開展海纜路由廊道的規(guī)劃工作。

海纜路由廊道規(guī)劃還面臨覆蓋的海上風(fēng)電場址不足和缺乏利益相關(guān)部門深度參與的困境:現(xiàn)階段海纜路由的統(tǒng)一選劃工作僅涉及部分海上風(fēng)電場址和登陸點,不僅沒有全部納入近海淺水區(qū)的海上風(fēng)電場,而且缺乏對近海深水區(qū)海上風(fēng)電項目的考慮;軍隊和海事等關(guān)鍵性利益相關(guān)部門缺乏深度參與,甚至對某些項目持否定態(tài)度,導(dǎo)致如果僅由部分政府部門聯(lián)合制定海纜路由廊道規(guī)劃,仍可能遭到其他利益相關(guān)部門的反對或掣肘。

3.2 受制于路由登陸點協(xié)調(diào)等因素

廣東省海上風(fēng)電場址根據(jù)風(fēng)能資源的分布特點進行規(guī)劃,因此所在海域的位置與各地的行政區(qū)劃并不完全一致。但海上風(fēng)電項目的海纜登陸點可決定該項目的稅收歸屬,因此地方政府往往通過一系列的優(yōu)惠政策吸引海纜路由在本地登陸。由于同一海上風(fēng)電場址的項目往往由不同的風(fēng)電企業(yè)承擔(dān),而不同的風(fēng)電企業(yè)又與不同的地方政府達成海纜路由登陸協(xié)議,導(dǎo)致同一場址的項目未能按照集約節(jié)約用海的原則共用登陸點,造成海域空間的浪費。

上述問題易導(dǎo)致緊鄰場址的海纜沒有選擇同一登陸點,而不緊鄰場址的海纜卻選擇同一登陸點。例如:國家電投揭陽靖海150 MW 海上風(fēng)電場、國家電投揭陽“神泉一”400 MW 海上風(fēng)電場和國家電投揭陽“神泉二”350 MW 海上風(fēng)電場3個項目雖均位于揭陽市管轄海域內(nèi),但場址并不緊鄰,海纜路由均選擇在揭陽市登陸;神泉風(fēng)電場和甲子風(fēng)電場雖場址緊鄰,但由于位于不同的市屬海域,選擇的登陸點相距甚遠。

3.3 受制于技術(shù)工藝等不確定因素

海上風(fēng)電海纜路由廊道的寬度主要取決于海纜的數(shù)量和海纜之間的安全距離。根據(jù)廣東省海上風(fēng)電規(guī)劃,除近年來發(fā)展迅速的近海淺水場址項目外,在近海深水場址還有裝機容量更大的海上風(fēng)電項目,未來將有更多海纜從近海深水場址敷設(shè)至陸地集控中心。然而這些場址的開發(fā)企業(yè)以及所應(yīng)用的風(fēng)機技術(shù)和海纜工藝等尚未確定,且海纜的具體數(shù)量以及海纜之間的安全距離等問題也難有定論。根據(jù)歐洲海上風(fēng)電技術(shù)的發(fā)展歷程,未來風(fēng)機功率將逐漸增大,海纜傳輸電壓將逐漸增高,海纜直徑也將逐漸加粗[4]。因此,隨著輸電技術(shù)的日益復(fù)雜以及海纜敷設(shè)工藝的日益提升,相應(yīng)海纜之間尤其是不同海上風(fēng)電項目之間的安全距離是否會逐漸增大仍須進一步研究。

由于相關(guān)技術(shù)具有不確定性,近海深水場址海上風(fēng)電項目的海纜數(shù)量以及須占用的海域空間難以明確,海纜路由廊道的規(guī)劃須為近海深水場址預(yù)留多少海域通道尚未有定論。同時,由于廣東省海岸帶保護的相關(guān)規(guī)定禁止海纜敷設(shè)以開挖的方式通過嚴格保護岸線[5],目前在海纜路由報批階段都擬定采用定向鉆的方式;然而根據(jù)部分專家的意見,與開挖后迅速回填相比,定向鉆施工對海岸線附近環(huán)境造成的不利影響可能更大,因此本意為保護海岸線的施工方案是否符合海上風(fēng)電海纜敷設(shè)的實際情況仍須在未來的建設(shè)實踐中進一步檢驗。

4 統(tǒng)一劃定海上風(fēng)電海纜路由廊道的迫切性和必要性

4.1 提高審批效率,加快海上風(fēng)電項目的建設(shè)速度

目前廣東省海上風(fēng)電海纜路由的審批采用單個項目逐個申報和逐個審批的模式,即每個項目的海纜路由都要經(jīng)過標準和完整的審批流程,包括編制路由選擇依據(jù)說明材料、組織專家對說明材料進行評審以及針對預(yù)選路由征求相關(guān)部門意見等,預(yù)選路由在正式報批階段須經(jīng)過提交申請材料、審查申請材料、職能部門初審和局長辦公會審議等環(huán)節(jié)[6],通常花費數(shù)月的時間。

海上風(fēng)電海纜路由審批時間較長的原因主要是海纜路由缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,導(dǎo)致審批流程中存在重復(fù)評審和重復(fù)審查的現(xiàn)象。一方面,每個項目的海纜路由均由項目承擔(dān)單位各自劃定,經(jīng)過的海域并不相同,相關(guān)部門在審批時須對每個項目的材料逐一審查;另一方面,即使不同項目經(jīng)過的是相鄰海域,相關(guān)部門也無權(quán)以相鄰海域存在已審批項目為由而減少對當(dāng)前項目的審查。因此,每個項目均須“從零開始”進行審查,且每個審查環(huán)節(jié)都不能基于已有項目而減少手續(xù)或流程。然而從實際情況來看,廣東省海上風(fēng)電場基本是連片開發(fā)的,相鄰風(fēng)電場的海域環(huán)境大致相同,具備統(tǒng)一規(guī)劃海纜路由廊道的基礎(chǔ)條件。鑒于海纜路由經(jīng)過海域的海底地質(zhì)、水文氣象和開發(fā)利用規(guī)劃等因素基本相同,如果能夠統(tǒng)一規(guī)劃海纜路由廊道,無論是在海纜調(diào)查勘測和敷設(shè)施工等方面,還是在海域使用論證和用海申請等方面,都具有提高審批效率的可行性[7]。

4.2 減少協(xié)調(diào)成本,降低海上風(fēng)電項目的推進難度

對于海上風(fēng)電項目來說,有效協(xié)調(diào)利益相關(guān)者是項目順利獲得審批的前提條件,同時是項目順利開工建設(shè)的重要基礎(chǔ)。

利益相關(guān)者主要包括2個類型。①以國家機構(gòu)為主,包括自然資源部門、海事部門、生態(tài)環(huán)境部門和軍隊等。此類利益相關(guān)者的書面同意文件通常是政府審批的前置要件,但通常獲取時間較長,尤其是由相關(guān)企業(yè)單獨交涉和協(xié)商往往十分困難[8],須由地方政府發(fā)函或牽頭協(xié)調(diào)。②以企業(yè)和個人為主,包括海纜所有者、養(yǎng)殖戶和陸地集控中心等。對于此類利益相關(guān)者主要是經(jīng)濟利益和補償安置的協(xié)商,如意見無法達成一致,可能引發(fā)民事糾紛和群體事件。由于廣東省海岸帶的生產(chǎn)建設(shè)活動較多以及開發(fā)利用強度較大,為海上風(fēng)電海纜路由選擇合適的登陸點以及建設(shè)陸地集控中心面臨較大困難[9]。

協(xié)調(diào)利益相關(guān)者已成為制約廣東省海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。例如:由于遲遲無法獲得利益相關(guān)部門的認可,汕頭市附近海域部分海上風(fēng)電項目的推進速度十分緩慢。然而如果能夠統(tǒng)一規(guī)劃海纜路由廊道,則可由廣東省政府組織協(xié)調(diào)相關(guān)利益者,大大減少項目協(xié)商成本。

4.3 提高防護成效,降低海纜損壞的概率

由于廣東省海上風(fēng)電項目尚未進入大規(guī)模建設(shè)階段,海纜損壞的問題尚不突出。然而根據(jù)海纜運營的歷史規(guī)律,由于近岸海域開發(fā)利用活動頻繁,海纜防護面臨較大壓力。海纜一旦損壞,維修成本高昂。

海纜損壞的原因包括自然因素和人為因素。①自然因素包括海底滑坡和泥沙運動等,主要是因為海纜路由的選劃沒有合理避開可能的風(fēng)險點,尤其體現(xiàn)在海上風(fēng)電項目建設(shè)初期,項目承擔(dān)單位為追趕項目核準期限對海底的調(diào)查不完善。因此,統(tǒng)一規(guī)劃海纜路由廊道具有重要性,可提前對廊道進行細致的調(diào)查勘測,確保路由所經(jīng)海域的環(huán)境安全性。②人為因素是海纜損壞的主要原因,包括漁業(yè)捕撈、船只拋錨和航道疏浚等活動[10]。海上風(fēng)電海纜路由須在近岸海域登陸,但相關(guān)海域的開發(fā)利用活動十分頻繁,分散的海纜難以得到有效防護。統(tǒng)一規(guī)劃海纜路由廊道不僅有利于通過設(shè)置防護區(qū)域和警示標志提醒往來船只和開發(fā)利用活動注意避讓,而且有利于集中力量開展巡查執(zhí)法行動,從而有效避免海纜損壞[11]。

4.4 保留海域空間資源,實現(xiàn)集約節(jié)約用海

根據(jù)目前海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和技術(shù),須在海上升壓站到陸地集控中心之間布設(shè)數(shù)量眾多的海纜才能滿足輸電要求。這些海纜大多采用敷設(shè)方式,埋深較淺[12],雖可減少施工成本以及對海域環(huán)境的破壞,卻會影響海纜周邊海域后續(xù)的用海活動[13]。例如:穿越航道的海纜可能限制航道的進一步加深,穿越漁區(qū)的海纜可能限制漁具的適用;《海底電纜管道保護規(guī)定》要求在海纜周邊海域劃定保護區(qū),也會對海纜周邊海域的用海類型和作業(yè)方式等產(chǎn)生較大的影響[14]。

海域空間資源是沿海地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要保障,海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展須避免因短期經(jīng)濟利益而犧牲未來發(fā)展?jié)摿?。統(tǒng)一規(guī)劃海纜路由廊道是自然資源部門履行集約節(jié)約用海職責(zé)所在,將海纜集中布設(shè)在較窄的海域范圍內(nèi),可有效減少占用海域面積并避免切割海域空間,盡可能保留珍貴的海域空間資源。

5 對策建議

5.1 加強利益相關(guān)者協(xié)調(diào),將廊道規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃

根據(jù)相關(guān)規(guī)劃,廣東省尚有眾多海上風(fēng)電場等待開發(fā)建設(shè)。近年來各利益相關(guān)者已逐漸在規(guī)劃海上風(fēng)電海纜路由廊道的必要性上達成共識。為進一步推動廊道規(guī)劃覆蓋全部海上風(fēng)電場址,自然資源部南海局和廣東省自然資源廳須積極協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者在廊道規(guī)劃中的利益訴求[15],不僅包括開發(fā)建設(shè)中的近海淺水風(fēng)電場,而且納入裝機容量大和海纜數(shù)量多的近海深水風(fēng)電場。由于相關(guān)利益訴求具有復(fù)雜性,僅依靠自然資源部門或風(fēng)電企業(yè)難以有效協(xié)調(diào),可在關(guān)鍵時刻發(fā)揮廣東省委、省政府統(tǒng)攬全局的作用。

借助編制國土空間規(guī)劃的有利契機,爭取將海上風(fēng)電海纜路由廊道規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和處理廊道規(guī)劃與其他專項規(guī)劃的關(guān)系。同時,將海纜路由廊道規(guī)劃與海上升壓站和陸地集控中心等的建設(shè)相結(jié)合,充分考慮征地協(xié)調(diào)、用海協(xié)調(diào)和各類補償問題,盡可能將海上風(fēng)電項目的場址、海纜路由、登陸點和陸地集控中心等主要部分進行統(tǒng)一和長遠的規(guī)劃。

5.2 加強相關(guān)技術(shù)研究,科學(xué)劃定海纜路由廊道

在早期的海纜路由審批中,由于自然資源部門對海纜的輸電技術(shù)、施工工藝和安全距離等技術(shù)細節(jié)缺乏深入了解,要求進行路由調(diào)整的權(quán)威性不足。為科學(xué)合理地劃定海纜路由廊道,自然資源部門須對海上風(fēng)電尤其是海纜的專業(yè)技術(shù)進行專題性的深入研究。①借鑒歐洲海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先進經(jīng)驗,總結(jié)其技術(shù)發(fā)展歷程和海纜敷設(shè)規(guī)律,從而合理判斷海上風(fēng)電技術(shù)的發(fā)展趨勢[16],提高海纜路由廊道規(guī)劃的前瞻性。②結(jié)合海纜施工要求,詳細調(diào)查擬選海纜路由廊道涉及海域的海底地形地貌、底質(zhì)條件、水文氣象和開發(fā)利用活動等,提高海纜路由廊道規(guī)劃的可行性和科學(xué)性[17]。既可發(fā)揮自然資源部門在海洋調(diào)查和海洋監(jiān)測等方面的資料優(yōu)勢,也可有效減少審批流程和時間。③探索制定海上風(fēng)電海纜技術(shù)標準和規(guī)范,并基于技術(shù)發(fā)展狀況及時更新,增強對風(fēng)電企業(yè)選劃海纜路由的指導(dǎo)性。

海纜路由廊道規(guī)劃一經(jīng)發(fā)布,須確保規(guī)劃的權(quán)威性和嚴肅性,避免風(fēng)電企業(yè)和地方政府因經(jīng)濟成本或稅收收益等隨意更改規(guī)劃內(nèi)容。

5.3 結(jié)合市場配置與政策引導(dǎo),提高風(fēng)電企業(yè)的參與積極性

海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)是廣東省推動可再生能源發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域,其快速發(fā)展得益于充分發(fā)揮地方政府的政策引導(dǎo)作用[1]以及經(jīng)濟利益對風(fēng)電企業(yè)的市場驅(qū)動作用。

海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展從根本上說是風(fēng)電企業(yè)追逐經(jīng)濟利益的結(jié)果,資源的市場配置發(fā)揮主導(dǎo)作用,因此脫離風(fēng)電企業(yè)的經(jīng)濟利益需求而劃定海纜路由廊道是不可行的。這就要求切實降低風(fēng)電企業(yè)與各利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)成本,大幅縮減海纜路由審批的流程和時間,激勵風(fēng)電企業(yè)積極參與海纜路由廊道規(guī)劃。

由于海洋資源具有較強的公共產(chǎn)品屬性[18],如果任由風(fēng)電企業(yè)單純從經(jīng)濟利益出發(fā)發(fā)展海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè),可能導(dǎo)致資源市場配置失靈,進而造成對海域空間資源的浪費,尤其不利于未來的資源開發(fā)利用[19]。在海纜路由密集區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃廊道的主要目的就是限制風(fēng)電企業(yè)的逐利行為,實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟利益和資源合理開發(fā)利用之間的動態(tài)平衡[20]。因此,在充分發(fā)揮資源市場配置主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上,科學(xué)選劃海上風(fēng)電海纜路由廊道迫切需要政策引導(dǎo)。