賀義雄葉芳

(1.浙江海洋大學經(jīng)濟與管理學院 舟山 316022;2.南方海洋科學與工程廣東省實驗室(珠海) 珠海 519000;3.浙江海洋大學馬克思主義學院 舟山 316022;4.浙江海洋大學自由貿(mào)易試驗區(qū)研究院 舟山 316022)

0 引言

生態(tài)產(chǎn)品短缺已成為制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要“瓶頸”之一。自黨的十八大提出“增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”以來,生態(tài)產(chǎn)品供給方面的研究逐漸增多。海洋在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位越來越重要,更好地提供海洋生態(tài)產(chǎn)品對于滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要、促進生態(tài)文明建設以及保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展都具有十分重要的意義。然而目前關于海洋生態(tài)產(chǎn)品供給方面的研究較少。

供給和需求共同構成自然生態(tài)系統(tǒng)向人類社會系統(tǒng)流動的動態(tài)過程[1],從該角度研究生態(tài)系統(tǒng)服務對于經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要的推動作用[2]。鑒于此,本研究從經(jīng)濟學視角出發(fā),基于海洋生態(tài)產(chǎn)品的供需均衡理論,分析目前機制下我國海洋生態(tài)產(chǎn)品供給面臨的主要問題,并提出解決問題的制度設計,助力提供更多的優(yōu)質(zhì)海洋生態(tài)產(chǎn)品以及在海洋生態(tài)產(chǎn)品領域?qū)嵤┕┙o側(cè)結構性改革。

1 海洋生態(tài)產(chǎn)品的供給與需求

早期的生態(tài)產(chǎn)品是指基于生態(tài)設計或生態(tài)工藝的具有低碳、環(huán)保和節(jié)約資源等生態(tài)特性的產(chǎn)品[3]。隨后一些學者從更具實用性和市場化的角度出發(fā),認為有生態(tài)標簽的產(chǎn)品即生態(tài)產(chǎn)品[4]。2010年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將生態(tài)產(chǎn)品定義為維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能和提供良好人居環(huán)境的自然要素,包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等,此概念與生態(tài)系統(tǒng)服務的定義相接近[5]。本研究認為生態(tài)產(chǎn)品的概念較寬泛,其是包括人類生產(chǎn)的具有生態(tài)特性的產(chǎn)品和生態(tài)系統(tǒng)服務的產(chǎn)品束。

海洋生態(tài)產(chǎn)品是生態(tài)產(chǎn)品在海洋領域的具體解釋,是生態(tài)產(chǎn)品的重要組成部分。根據(jù)產(chǎn)品形態(tài),海洋生態(tài)產(chǎn)品可分為2個類型,即有形產(chǎn)品(人類生產(chǎn)的具有生態(tài)特性的海洋農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品)和無形產(chǎn)品(大氣調(diào)節(jié)、氣候調(diào)節(jié)、廢棄物處理、干擾調(diào)節(jié)和生物控制等海洋生態(tài)系統(tǒng)服務[6])?？紤]人類生產(chǎn)的具有生態(tài)特性的海洋生態(tài)產(chǎn)品與一般產(chǎn)品同樣屬于私人物品[7],可完全適用一般的經(jīng)濟學理論,本研究主要從海洋生態(tài)系統(tǒng)服務的角度分析。

海洋生態(tài)系統(tǒng)服務僅從宏觀角度得出海洋生態(tài)系統(tǒng)為人類提供效用的情況[8],但由于不同區(qū)域的海洋生態(tài)系統(tǒng)存在差異,其可實際提供的生態(tài)系統(tǒng)服務不盡相同,且這種差異導致人類生產(chǎn)的具有生態(tài)特性的海洋生態(tài)產(chǎn)品也不盡相同。此外,在政策、經(jīng)濟、文化習慣和認知水平等因素的共同作用下,不同區(qū)域和不同群體的具體需求有所不同[9],因此海洋生態(tài)產(chǎn)品不一定都被需求或需求不一定都被滿足。與此同時,海洋生態(tài)系統(tǒng)中存在眾多尚待識別的生態(tài)系統(tǒng)服務[10],且已被識別的生態(tài)系統(tǒng)服務中仍存在沒有實際開發(fā)利用可能性的情況[11]。因此,海洋生態(tài)系統(tǒng)可提供的生態(tài)系統(tǒng)服務在理論上遠多于實際開發(fā)利用的項目。

基于此,本研究借鑒已有研究成果[9,11],分別將海洋生態(tài)產(chǎn)品的供給和需求分為2種情況,即潛在供給和實際供給以及全部需求和實現(xiàn)需求。其中,潛在供給是當前海洋生態(tài)系統(tǒng)允許提供的全部生態(tài)產(chǎn)品,包括尚待識別的生態(tài)系統(tǒng)服務,是海洋生態(tài)產(chǎn)品供給的最大閾值;實際供給包括人類生產(chǎn)的海洋生態(tài)產(chǎn)品以及已被開發(fā)利用的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務。因此,海洋生態(tài)產(chǎn)品的實際供給應不大于潛在供給,否則供給將不可持續(xù)。

綜上所述,本研究構建海洋生態(tài)產(chǎn)品供給與需求的理論框架(圖1)。

圖1 海洋生態(tài)產(chǎn)品供給與需求的理論框架

從宏觀角度看,社會經(jīng)濟系統(tǒng)是海洋生態(tài)產(chǎn)品的需求來源,而海洋生態(tài)系統(tǒng)是海洋生態(tài)產(chǎn)品的供給來源。根據(jù)經(jīng)濟學的供需均衡理論,當實際供給不大于潛在供給并能夠滿足區(qū)域或群體的全部需求時,即達到供給的最優(yōu)狀態(tài);否則須對供給和(或)需求進行調(diào)整,以提升二者的匹配度。

2 我國海洋生態(tài)產(chǎn)品的供給主體和方式

2.1 供給主體

對于人類生產(chǎn)的具有生態(tài)特性的海洋農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品等海洋生態(tài)產(chǎn)品,其供給主要通過市場實現(xiàn)[7,12];而對于主要由調(diào)節(jié)和支持等海洋生態(tài)系統(tǒng)服務構成的具有公共物品屬性的海洋生態(tài)產(chǎn)品,理論上政府、企業(yè)、社區(qū)、社會組織和公眾等都是其供給主體,并通過保護海洋生態(tài)環(huán)境、開發(fā)利用海洋生態(tài)資源和增強海洋生態(tài)功能等途徑實現(xiàn)供給[13]。其中,政府主要頒布和實施相關法律法規(guī)、規(guī)章制度和行政決策,同時宏觀調(diào)控相關產(chǎn)業(yè)和市場主體的行為;企業(yè)主要選擇市場模式開發(fā)利用海洋生態(tài)資源,并承擔保護海洋生態(tài)環(huán)境的責任;社區(qū)、社會組織和公眾等主要提供相關政策咨詢、監(jiān)督政府管理行為和參與突發(fā)事件應急管理。

長期以來,我國公眾在具有公共物品屬性的海洋生態(tài)產(chǎn)品供給方面發(fā)揮的作用很小,相關的社會組織也不多,企業(yè)主要通過提供海洋生態(tài)旅游服務(如休閑漁業(yè)和海上觀光)等有限的方式發(fā)揮作用。因此,目前我國主要依靠政府供給該類海洋生態(tài)產(chǎn)品。

2.2 供給方式

目前我國涉及海洋生態(tài)系統(tǒng)的政府部門主要包括自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、交通運輸部、生態(tài)環(huán)境部以及文化和旅游部。各部門基于海洋生態(tài)系統(tǒng)的實際情況,結合社會經(jīng)濟發(fā)展需求,在各自的職責范圍內(nèi)制定政策措施并進行監(jiān)督管理,從而提供海洋生態(tài)產(chǎn)品,基本運行流程如圖2所示。

圖2 海洋生態(tài)產(chǎn)品的政府供給

3 我國海洋生態(tài)產(chǎn)品供給機制存在的問題

基于海洋生態(tài)產(chǎn)品供給與需求的理論框架(圖1),當海洋生態(tài)產(chǎn)品的潛在供給全部轉(zhuǎn)化為實際供給且實際供給與全部需求相均衡時,海洋生態(tài)產(chǎn)品的供給達到最優(yōu)狀態(tài)。但在當前我國海洋生態(tài)產(chǎn)品的供給機制下,實現(xiàn)這一目標仍有很多問題亟須解決。

3.1 市場失靈導致供給條件受損

在目前我國的海洋生態(tài)系統(tǒng)管理政策中,命令-控制型工具約占50%,而對其他類型工具運用不足。面對數(shù)量眾多和類型多樣的海洋生態(tài)系統(tǒng)問題,單一性和強制性的命令-控制型工具的后續(xù)力量明顯不足[14]。同時,我國的海洋生態(tài)系統(tǒng)管理大多處于事前階段,對事中和事后的監(jiān)督和指導乏力,對于一些市場主體試探甚至跨越政策邊界的行為,相關政策工具缺失問責手段,難以有效約束其行為。此外,由于實施程序和標準等制度不完善以及監(jiān)督機制不健全,易出現(xiàn)權力“尋租”現(xiàn)象,且政府部門不能很好地把握具體問題的處理方式,從而影響管理效果。

我國實行自然資源歸國家所有的公共產(chǎn)權制度[15],因此可將海洋等自然資源視為公共資源。上述問題的存在使政府干預無法很好地解決資源公共性引起的市場失靈問題,導致海洋生態(tài)產(chǎn)品的供給條件受損,即海洋生態(tài)產(chǎn)品的潛在供給受到影響。

3.2 管理分割導致供給不足

目前我國采用分部門和分級管理相結合的海洋綜合管理體制,即涉及海洋生態(tài)系統(tǒng)的管理職責分散在不同部門,同時各級沿海地區(qū)分別成立相關地方管理部門[16]。各職能部門之間雖有聯(lián)系(如海上搜救聯(lián)席會議和聯(lián)合執(zhí)法行動),但整體協(xié)調(diào)仍不足,難以完全形成合力。此外,沿海地區(qū)之間的海洋開發(fā)利用存在大量的利益糾紛,且在根本利益上往往難以取得共識,再加上缺少法律的強制約束,導致大部分地方政府之間缺乏有效的溝通、協(xié)調(diào)和合作機制或相關機制的實施不盡如人意,不利于維護海洋生態(tài)系統(tǒng)的完整性。由于海洋生態(tài)系統(tǒng)服務是海洋生態(tài)系統(tǒng)中的各種資源相互作用的結果[17],相關開發(fā)利用活動如不考慮系統(tǒng)性等問題,將影響海洋生態(tài)產(chǎn)品尤其是海洋生態(tài)系統(tǒng)服務的潛在供給向?qū)嶋H供給的轉(zhuǎn)化,還會導致出現(xiàn)海洋環(huán)境污染等問題或不利于有效解決相關問題。

3.3 地方政府之間的橫向需求實現(xiàn)機制欠缺

不同的區(qū)域或群體對海洋生態(tài)產(chǎn)品具有不同的需求目標,其中經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)對基本食物和能源等物質(zhì)供給服務類海洋生態(tài)產(chǎn)品的需求較大,而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)更傾向于對非物質(zhì)供給服務類海洋生態(tài)產(chǎn)品的需求[18],因此各自的消費意愿有所不同。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對海洋生態(tài)產(chǎn)品尤其是海洋生態(tài)系統(tǒng)服務需求的數(shù)量和種類均呈上升態(tài)勢,但這類地區(qū)在發(fā)展過程中或多或少都已付出海洋生態(tài)環(huán)境代價,因此其海洋生態(tài)產(chǎn)品的實際供給難以完全滿足其需求;考慮氣候調(diào)節(jié)和生物多樣性等海洋生態(tài)系統(tǒng)服務的影響范圍具有大尺度性[19],結合經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)擁有較優(yōu)越的海洋生態(tài)環(huán)境,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的需求可由經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)滿足。

然而實現(xiàn)這一目標的關鍵在于保證經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)在充分供給海洋生態(tài)產(chǎn)品的同時滿足其對現(xiàn)實經(jīng)濟利益的需求[20]。目前各級地方政府已對地區(qū)之間的生態(tài)保護補償和生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等相關工作提出要求并已著手實施,但從實際情況看,地方政府之間橫向的海洋生態(tài)保護補償機制仍十分缺乏,經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)供給海洋生態(tài)產(chǎn)品的積極性不高,并普遍存在以海洋生態(tài)環(huán)境損耗為代價發(fā)展工農(nóng)業(yè)以滿足其物質(zhì)需求的現(xiàn)象,進而導致所有地區(qū)海洋生態(tài)產(chǎn)品的實際供給都難以與其具體需求完全匹配。

3.4 多主體供給機制缺失

根據(jù)已有研究成果,無論是具有純公共物品特征還是具有俱樂部物品特征的生態(tài)產(chǎn)品,只有當政府、企業(yè)、社區(qū)、社會組織和公眾等主體合力供給時,才能產(chǎn)生更明顯的實際效果[21]。然而目前我國海洋生態(tài)系統(tǒng)服務領域的等價商品化交易還不能完全實現(xiàn),同時尚未設置與海洋生態(tài)產(chǎn)品相關的市場交易標的,導致無法有效激發(fā)市場主體的積極性,難以形成強有力的供給主體。

此外,目前我國對社會組織和公眾參與政策制定等活動仍缺乏明確的法律規(guī)定,相關管理部門和海洋資源開發(fā)利用者等出于對自身利益的考慮甚至對公眾隱藏信息,導致公眾參與流于形式;由于海洋資源具有公共性以及相關問題與公眾的切身利益感受沒有緊密關聯(lián),公眾往往樂于“搭便車”,也不想?yún)⑴c政策制定等活動;社會組織雖參與積極性較高,但由于其專業(yè)水平較低和專業(yè)人才匱乏,在參與涉及海洋經(jīng)濟和海洋生態(tài)以及多方利益協(xié)調(diào)發(fā)展等問題的解決時往往力不從心。

綜上所述,我國對具有公共物品屬性的海洋生態(tài)產(chǎn)品的供給主要依靠政府。但政府存在缺乏競爭、無法全面掌握市場信息和易出現(xiàn)權力“尋租”等問題[22-23],導致海洋生態(tài)產(chǎn)品的供給效率降低,實際供給甚至遠小于潛在供給中已被識別的部分所能達到的水平[21]。

4 完善我國海洋生態(tài)產(chǎn)品供給機制的建議

4.1 優(yōu)化政府管理機制

4.1.1 完善并搭配使用不同類型的政策工具

命令-控制型政策工具屬于強制性的“硬管理”,而其他類型政策工具屬于疏導性的“軟管理”,不同類型的政策工具既相互獨立又相互補充。因此,應針對不同的政策環(huán)境和政策問題,合理搭配使用不同類型的政策工具,實現(xiàn)優(yōu)勢互補和相得益彰的政策目標。同時,針對“十四五”時期進一步深入貫徹落實生態(tài)文明建設要求以及推動建立改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量長效機制等的現(xiàn)實需求,應做好各種類型政策工具的改革、完善和創(chuàng)新工作。

4.1.2 加強事中和事后控制

目前我國海洋生態(tài)系統(tǒng)管理的事前控制效果已逐漸減弱,而對用海行為全過程進行監(jiān)督、檢查和指導的事中控制效果相對更好。因此,應積極開展并不斷完善海洋督察和政策評估等事中控制工作,探索更加有效的措施;建立完善的事后控制機制尤其是針對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的海洋生態(tài)保護補償機制,從而實現(xiàn)海洋生態(tài)系統(tǒng)管理事前、事中和事后控制的有效接續(xù)。

4.1.3 健全政府行為的監(jiān)督制約

明確已有制度對程序安排和方式方法等的具體闡釋和要求,保證對政府行為的監(jiān)督制約有可操作的依據(jù);建立并落實嚴格的海洋資源環(huán)境保護責任、海洋資源審計、海洋資源環(huán)境損害責任終身追究和海洋生態(tài)文明建設評價考核等制度,更好地約束政府行為;構建并完善包括多主體和多部門在內(nèi)的全方位、多層級和網(wǎng)絡型監(jiān)督體系并嚴格實施,保障政府行為的規(guī)范性。

4.1.4 增強跨部門和跨地區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各涉海部門,構建良好的溝通協(xié)調(diào)機制(如福建的海岸帶綜合管理聯(lián)席會),形成自上而下和長期有效的制度安排;注重陸海統(tǒng)籌,加強陸地和海洋管理部門的溝通協(xié)作;以強化法律約束為基礎,在充分考慮各地區(qū)正當利益訴求的前提下,建立并完善地區(qū)間的溝通協(xié)調(diào)和合作機制,實現(xiàn)良好的跨地區(qū)協(xié)同效應。

4.2 建立多元化供給體系

建立包括政府、企業(yè)、社區(qū)、社會組織和公眾等在內(nèi)的多元化海洋生態(tài)產(chǎn)品供給體系,提高供給效率和保障供給效果。

4.2.1 充分調(diào)動市場的積極性

為更好地調(diào)動企業(yè)等市場供給主體的積極性,可采用政府部門與私人部門合作的PPP 模式等手段實現(xiàn)目標[23]。大力發(fā)展有利于實現(xiàn)海洋生態(tài)產(chǎn)品價值的非傳統(tǒng)市場化交易形式,如海洋生態(tài)旅游和漁村文娛等的私人經(jīng)營,海洋生態(tài)修復和維護等項目的外包,政府購買產(chǎn)品以及藍碳權、排污權和海水權等生態(tài)權益的市場交易。

4.2.2 促進社會組織和公眾參與

在政策制定過程中明確界定社會組織和公眾的參與權以及針對不同事項的參與方式、運行程序、人員構成、選擇方法、保障措施和結果采納等內(nèi)容,還可建立反饋機制等閉環(huán)管理架構,增強社會組織和公眾參與的效果;適度放寬對社會組織登記注冊的要求,從根源上解決阻礙社會組織發(fā)展的問題;出臺支持社會組織發(fā)展的政策,如支持社會組織適當開展海洋生態(tài)系統(tǒng)保護方面的有償服務;完善海洋公益訴訟制度,鼓勵和支持社會組織積極參與;保障包括社會組織和公眾在內(nèi)的多主體監(jiān)督體系的有效實施;建立健全信息公開機制,切實做好相關法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃和政策,數(shù)據(jù)統(tǒng)計,用海項目環(huán)境影響核準,海域使用審批以及海洋資源開發(fā)利用者等情況的信息公開,便于公眾監(jiān)督。

4.3 加強多角度協(xié)同保障

面向全社會加強海洋知識普及,增強公眾的海洋保護意識,提高公眾對海洋事件的關注度;建立健全歸屬清晰、權責明確、流轉(zhuǎn)順暢和監(jiān)管有效的海水權、排污權和藍碳權等生態(tài)權益體系,基于公平性等原則構建完善的產(chǎn)權保護機制,更好地發(fā)揮產(chǎn)權制度的激勵和約束作用,科學合理優(yōu)化配置資源;加強經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)之間的橫向聯(lián)系,從加強溝通協(xié)調(diào),促進交通便捷化以及提高資本、科技和人才的流動性等方面著手,促進區(qū)域融合發(fā)展。

5 結語

在供給側(cè)結構性改革的過程中,應優(yōu)化政府管理機制、建立多元化供給體系和加強多角度協(xié)同保障,從而更好地供給海洋生態(tài)產(chǎn)品。完善海洋生態(tài)產(chǎn)品供給機制是復雜的系統(tǒng)工程,切實落實上述措施需要各種技術方法和政策安排的支撐配合(如海洋資源審計離不開資源調(diào)查評價的前期準備),這就表明改革將是長期和持續(xù)的過程,須穩(wěn)步向前并協(xié)調(diào)好各種關系和因素,因地制宜制定發(fā)展策略。同時,隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展,新的供給方式和途徑必然會產(chǎn)生,良好的海洋生態(tài)產(chǎn)品供給目標一定會實現(xiàn)。