張 婷 婷

(中共廣東省委黨校 法學教研部，廣州 510053)

一、GZ市社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的時代背景

(一)管理型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府

改革開放以來，政府職能從全能管理型政府到有限服務(wù)型政府的定位轉(zhuǎn)變，尤其是黨的十九大報告站在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度提出建設(shè)服務(wù)型政府的要求，使我們深刻認識到：社會治理不僅僅是政府單方面的責任和義務(wù)，同時也是企事業(yè)單位、社會團體乃至每一個人的共同責任；政府提供的不僅是管理，而且還有服務(wù)；在政府和社會組織關(guān)系中，政府不再是“高高在上”的管理者，社會組織也不是“惟命是從”的被管理者。

服務(wù)型政府建設(shè)的核心理念是社會治理[1]。相較于管理型政府的社會管理理念，服務(wù)型政府的社會治理理念更強調(diào)政府與社會組織之間的協(xié)同治理，注重兼顧和協(xié)調(diào)有限政府建設(shè)與市場、社會主體活力激發(fā)之間的平衡。首先，社會治理意味著現(xiàn)代政府是有限政府，政府不能也不適宜處理社會上所有的大小事務(wù)，這是社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的前提和基礎(chǔ)。政府盡可能少管甚至不管，如把一部分政府職能下放到市場，通過充分調(diào)動市場主體自主性的方式，達到發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的效果。其次，社會治理是一種協(xié)同治理、共同治理，這是社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的重要依據(jù)和主要著力點。在公共管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，主體是多元而非單一的。換言之，提供管理和服務(wù)的主體不限于政府一方，可以是企事業(yè)單位、社會組織，甚至是個人，社會治理是社會各方成員的共同責任。最后，社會治理中各方是平等與合作的關(guān)系，這是社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的重要保障。政府與社會組織之間不是盲目的競爭與排斥關(guān)系：政府尊重社會組織在社會治理中的地位與其所發(fā)揮的作用，甚至采取鼓勵的方式激發(fā)社會組織在社會治理中的自主性；政府進行有效的社會治理活動離不開包括社會組織在內(nèi)的非政府團體的協(xié)助與參與，社會的大發(fā)展大繁榮離不開政府與社會各方的共同努力與合作；社會組織的存在與健康發(fā)展離不開政府的許可與支持，這是由我國對社會組織的管理實行嚴格的許可與登記制度決定的。由此看來，發(fā)揮社會組織在政府職能轉(zhuǎn)變過程中的承接作用，是建設(shè)服務(wù)型政府這一時代變革的應有之義，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，也是緊跟時代步伐落實黨和國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的集中體現(xiàn)。

(二)社會組織自治能力與社會責任提升

自治能力的提高是社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的客觀要求，是社會組織勝任政府職能轉(zhuǎn)移、提供人民滿意且政府放心的公共服務(wù)的重要保障之一。而社會責任的提升，則是社會組織主動參與社會治理、承接政府職能轉(zhuǎn)移的重要影響因素。

首先，社會組織自治能力的提高集中體現(xiàn)在以下兩個方面：一是社會組織對政府的依賴程度呈降低趨勢。從目前看，盡管政府與社會組織之間不對等的“強弱”現(xiàn)狀并沒有發(fā)生根本性改變，但不論是從資金來源方面還是其他資源支持方面，社會組織對政府的依賴程度皆呈現(xiàn)下降的趨勢。例如，社會組織通過調(diào)查、收集數(shù)據(jù)等方式，開發(fā)各類符合社會公眾需求且具有市場競爭力的經(jīng)營性項目，以改變僅靠政府購買社會組織服務(wù)的單一方式獲取資金支持的被動局面。二是社會組織更加注重內(nèi)部組織建設(shè)和自身能力培養(yǎng)，堅持以需求為導向的獨立運行機制，反對“唯政府”傾向，堅持以提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)為宗旨開展工作，體現(xiàn)了社會組織自我建設(shè)、自我服務(wù)的決心。其次，受“共同體”理念的影響，社會組織的生存和發(fā)展離不開社會這一大環(huán)境的滋養(yǎng)，對于社會自身發(fā)展中遇到的各種問題和困境，社會組織不能獨自發(fā)展而不受其影響。社會組織在社會發(fā)展和自身發(fā)展中天然地承擔著不同程度的社會責任?？梢哉f，責任是共擔的，只是在最終分配與落實上存在個體上的差異，這是由社會成員的角色分配差異以及社會成員之間不同的發(fā)展水平和發(fā)展程度所導致的承擔社會責任能力大小差異決定的。因此，社會組織在不同的發(fā)展階段，其所承擔的社會責任大小會有所不同，GZ市的社會組織亦不例外：隨著組織發(fā)展程度愈加成熟，其在公益、社會保障、促進就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境保護等方面的關(guān)注與投入也在增加，在GZ市社會組織信息公示平臺上披露的信息也更詳細和具體。據(jù)不完全統(tǒng)計，2018年4月至2019年4月，共有33家慈善組織在GZ市登記成立，占同期新成立社會組織總數(shù)的33%。(1)數(shù)據(jù)統(tǒng)計來源：GZ市社會組織信息公示平臺，http://www.gzmz.gov.cn/?？梢?，不論是新成立的社會組織性質(zhì)上的變化還是原有組織在慈善、環(huán)境保護等方面投入比重的增加，都集中體現(xiàn)了GZ市社會組織的責任意識和責任能力的提升。如果說服務(wù)型政府建設(shè)理念為GZ市社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移提供廣闊的發(fā)展空間，那么社會組織自身能力的提高以及社會責任意識、責任能力的提升，則為其承接政府職能轉(zhuǎn)移提供充分的硬件條件。

(三)社會組織走向成熟化、專業(yè)化

社會組織成熟化、專業(yè)化發(fā)展是適應日益復雜的社會需求的必然結(jié)果，也是提升社會組織參與社會治理效果的有效路徑之一，符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。GZ市社會組織在創(chuàng)新運營模式、開拓服務(wù)領(lǐng)域以及人才培養(yǎng)建設(shè)方面進行不斷的探索與實踐，推動了組織專業(yè)化發(fā)展，這是社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的重要保障。

第一，在運營模式上，探索尋求外部合作，替代組織獨自發(fā)展的模式。合作的力量是無窮的，能夠產(chǎn)生“1+1>2”的聯(lián)合效果；合作是建立在彼此需要的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)互利共贏。以GZ市社會工作組織為例，自2008年以來GZ地區(qū)涌現(xiàn)出許多以高校資源為依托的社會工作組織[2]。這類社會工作組織通過與各高校建立緊密的合作關(guān)系，利用高校所具備的豐富教學資源，以邀請高校教師授課和開展各類培訓課程等方式，將專業(yè)理論知識與社會工作實務(wù)進行有效結(jié)合，彌補了社會工作組織在人員培養(yǎng)過程中專業(yè)理論知識的先天性不足?？梢哉f，尋求外部合作的運營模式，使得GZ市社會工作組織獲得了雄厚的智力支持和人才儲備，推動了社會組織的專業(yè)化發(fā)展。

第二，在服務(wù)領(lǐng)域上，由單一的服務(wù)項目提供轉(zhuǎn)為精細化服務(wù)供給。在初步發(fā)展階段由于自身能力不足等因素的限制，社會組織多以提供某一特定的服務(wù)項目為工作內(nèi)容。但隨著自身能力的提升以及社會需求的日益復雜，為滿足社會的現(xiàn)實需求以及促進自身生存與發(fā)展的需要，社會組織在保持原有服務(wù)領(lǐng)域基礎(chǔ)上進行不斷的開拓和探索，以一種持續(xù)性的擴張方式助推社會組織的精細化、綜合化發(fā)展，在提升社會組織市場競爭力的同時其專業(yè)化水平得到了顯著提高。

第三，在人才培養(yǎng)與建設(shè)方面，GZ市社會組織注重組織成員的個人素質(zhì)提升和分工專職模式的構(gòu)建。社會組織的成立、發(fā)展以及提供服務(wù)的各個環(huán)節(jié)，都需要人員的參與，可以說社會組織能力的體現(xiàn)，就是每一位成員能力的展現(xiàn)。隨著社會組織進入成熟發(fā)展階段，GZ市社會組織加強人才建設(shè)，注重人才專業(yè)服務(wù)水平的提升，人才隊伍構(gòu)成由兼職人員居多轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｂ毴藛T比重更大，且成員之間的工作分工更明確、更具體，確保“專人專項”的工作安排，從而提高了社會組織的整體專業(yè)化水平。

二、社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的實踐難題

(一)申請—審核制的問題及其分析

根據(jù)GZ市民政局制定的GZ市具備承接政府轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)資質(zhì)的社會組織目錄管理辦法第8條規(guī)定，GZ市社會組織如果要承擔政府轉(zhuǎn)移職能或者接受政府購買服務(wù)必須按照如下順序進行：(1)社會組織在十月份提出申請；(2)登記管理機關(guān)在11月20日初審；(3)登記管理機關(guān)在11月30日前將擬制的目錄進行網(wǎng)上公示；(4)12月31日前將最終結(jié)果進行公告，確定符合資格的社會組織目錄。該條是社會組織承接政府職能必須遵守的規(guī)定，可歸納為申請—審核制。該機制在現(xiàn)實中具有以下問題。

首先，申請—審核制強調(diào)政府在職能轉(zhuǎn)移過程中的主導地位，社會組織參與度被無形削弱，違背“應轉(zhuǎn)即轉(zhuǎn)”的改革精神。GZ市社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的改革初衷，是“放管服”背景下的簡政放權(quán)，意在鼓勵社會力量廣泛參與公共事務(wù)。而按照GZ市政府制定的申請—審核制，即使是GZ市政府的一些不必要職能，如果相關(guān)的社會組織沒有進行申請，或者政府不愿意進行職能轉(zhuǎn)移而在社會組織申請時不予核準，那么相關(guān)的政府職能就仍然握在行政機關(guān)手中。這是與政府職能轉(zhuǎn)移的初衷相違背的，并且這種申請—審核制具有強烈的行政管理色彩，與“服務(wù)政府”理念下進行的政府職能轉(zhuǎn)移有些格格不入。

其次，申請—審核制導致社會組織承接政府職能的意愿不高，影響政府職能轉(zhuǎn)移的效果。申請—審核只在特定的時間(10月份)進行申請，逾期不再受理。而且申請需提交的材料多且復雜，如社會保險證明和財務(wù)年度報告獲取需要一定的時間和經(jīng)費，一些財力不足的社會組織就會打“退堂鼓”。

最后，申請—審核制的審核標準不明確，自由裁量空間過大。如GZ市具備承接政府轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)資質(zhì)的目錄管理辦法第6條規(guī)定的“健全的法人治理結(jié)構(gòu)，完善的內(nèi)部管理制度、民主監(jiān)督制度”，其作為評定社會組織能否承接政府職能條件具有一定的合理性，但審核標準不夠具體明確，這將會給登記機關(guān)留有一定權(quán)力尋租的空間，易造成不公。

(二)績效評估機制的問題及其分析

政府在職能進行轉(zhuǎn)移之后，盡管其不再直接行使相關(guān)職能，但也應當對承接職能的社會組織進行監(jiān)督，以確保社會組織正當?shù)匦惺瓜嚓P(guān)職能，提高效率[3]。而GZ市政府購買社會服務(wù)考核評估實施方法相關(guān)規(guī)定，存在評估范圍窄、內(nèi)容單一、機制不科學等問題。

首先，評估范圍窄。GZ市政府購買社會服務(wù)考核評估實施辦法規(guī)定適用的范圍是：全部或部分運用財政資金(含政府管理的社會資金)向社會組織或有關(guān)服務(wù)機構(gòu)購買的社會服務(wù)項目(以下簡稱服務(wù)項目)的考核評估。GZ市社會組織目前有7901家，具有承接資質(zhì)的社會組織只有214家，而實際能夠承接職能或者接受購買服務(wù)的只有99家(2018年)。按照上述規(guī)定，2018年GZ市社會組織考核評估只涉及12%的社會組織，其他88%的社會組織處于評估空白區(qū)。作為公共訴求的表達者、公共服務(wù)的提供者或潛在提供者，社會組織的考核評估范圍設(shè)定不應僅以“是否運用財政資金購買”為標準。凡是涉及公共利益、公共安全者，都有必要納入政府監(jiān)管的范圍。這既有利于保持社會組織的公共性本質(zhì)，也有利于社會組織自身建設(shè)。

其次，評估內(nèi)容單一。根據(jù)GZ市政府購買社會服務(wù)考核評估實施辦法“購買方或社會主管部門根據(jù)本辦法，牽頭組織開展對服務(wù)項目的考核評估工作”規(guī)定，現(xiàn)有評估內(nèi)容只涉及與承接職能或購買服務(wù)相關(guān)的事項，這會讓承接職能或接受購買服務(wù)的社會組織不能把政府轉(zhuǎn)移職能作為一項事業(yè)來發(fā)展，對該職能的投入也會大打折扣。

最后，評估機制不科學。GZ市政府購買社會服務(wù)考核評估實施辦法規(guī)定了兩種評估機制：一種是購買方、社會組織管理機構(gòu)、行業(yè)主管部門、服務(wù)提供方派代表或者邀請相關(guān)專家進行評估；另一種是由第三方機構(gòu)進行評估，但必須經(jīng)過社會組織管理機構(gòu)同意?？疾爝@兩種評估機制，第一種比較民主，各方人員都有參與，但實際上是不穩(wěn)定的評價機制，會造成評價的非專業(yè)性、敷衍性，且流于形式，評估成本高；由第三方機構(gòu)進行評價，是較為理想的一種方式，但我國目前完全獨立、運行良好的第三方評價機構(gòu)還有很長的建設(shè)過程。

(三)資質(zhì)認定機制的問題及其分析

所謂資質(zhì)認定，就是登記管理機關(guān)根據(jù)一定的認定條件，以此決定是否給予社會組織承接政府職能資質(zhì)的過程。GZ市具備承接政府轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)資質(zhì)的目錄管理辦法第5條列舉10項對GZ市社會組織資質(zhì)認定的條件，在第6條中列舉5項優(yōu)先資質(zhì)條件。

首先，資質(zhì)認定不應有普通資質(zhì)和優(yōu)先資質(zhì)之分。GZ市2018年具有轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)資質(zhì)的社會組織只有214家，數(shù)量稀少，沒有必要進行細分優(yōu)劣。強行區(qū)分優(yōu)劣會讓少量的社會組織壟斷政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)，使后成立的社會組織無法與之競爭，從而限制了社會組織的發(fā)展。

其次，加重社會組織的責任負擔，給社會組織帶來過大的壓力。GZ市社會組織雖然近年來發(fā)展較快，但發(fā)展水平和自身能力仍然處于較低階段，仍然是以政府補貼資金作為主要活動經(jīng)費，自身獨立性不夠。在這種情況下，政府部門不應當突出強調(diào)社會組織的社會責任，應適當放低標準，讓社會組織的活力充分激發(fā)出來。如規(guī)定中要求配備專職工作人員，這是對社會組織提出的較高要求。事實上，大多數(shù)的行業(yè)協(xié)會成員具有一定的穩(wěn)定性和專業(yè)性，利用業(yè)余時間即完全可以完成組織的相關(guān)工作。

最后，不應當強調(diào)社會組織的協(xié)助義務(wù)。GZ市政府在目錄管理辦法中列有與承接資質(zhì)和提供購買服務(wù)不相關(guān)的條件，如第5條中“按時提交年度報告”，這會加重社會組織的負擔。事實上，對于社會組織而言，其年度報告不應涉及其是否具有承接資質(zhì)和提供購買服務(wù)能力的問題，因為承接資質(zhì)和提供購買服務(wù)能力應由人員的數(shù)量和專業(yè)程度以及專業(yè)設(shè)備的先進與否決定。GZ市社會組織資質(zhì)認定條件有些“理想主義”色彩，對社會組織的發(fā)展會產(chǎn)生負面影響。

三、社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的制度完善

構(gòu)建社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的法律機制，成為GZ市進一步推進行政體制改革、深化“放管服”工作的重要路徑。GZ市需要從以下三個方面構(gòu)建社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移基本法律制度。

(一)職權(quán)承接主體、承接范圍法治化

社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移面臨雙向性選擇難題，即政府需要找到適格的承接主體，社會組織也需要找到與自身職能相對應的政府職能。換句話說，政府應當率先確定哪些社會組織能夠承接政府職能，哪些應當被排除在外。同時，在確定職能承接主體范圍后，必須解決職能轉(zhuǎn)移范圍的難題。因此，上述內(nèi)容的法治化構(gòu)建，有助于在地方社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移過程中排除主體、職能不確定等因素，實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)移的確定性。GZ市社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移，需要從以下三個方面落實職能承接與轉(zhuǎn)移范圍的法治化。

首先，建立寬松的職能承接主體制度，以競爭機制替代承接條件。職能承接主體是對政府公共服務(wù)職能的接納和履行，目前GZ市政府職能轉(zhuǎn)移主要依賴于社會組織和企業(yè)，其中以社會組織承接為主要表現(xiàn)形式，這說明GZ市政府職能承接主體較為單一。既然無法實現(xiàn)公共職能承接主體的多元化(即包括社會組織、企事業(yè)單位、商事企業(yè)等多種組織形式主體)，那么應當加快推進公共職能承接條件寬松化，從而擴充公共職能承接主體。具體來說，GZ市應當降低政府職能承接條件，廢除職能承接優(yōu)先條件，同時根據(jù)承接主體的競爭條件來確定具體的職能承接者。

其次，明確職權(quán)轉(zhuǎn)移的具體類型。GZ市社會組織在承接政府職能轉(zhuǎn)移過程中，所涉及的職能往往局限于“邊緣性”職能和“事項性”職能，遠未達到國務(wù)院的要求。《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》指出：“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出?！盙Z市政府除了堅持履行行政許可、行政制度監(jiān)管和行政處罰等核心職能前提下，應當根據(jù)當前社會組織實際發(fā)展情況和成熟度，通過制定地方政府規(guī)章的形式來明確可轉(zhuǎn)移的具體政府職能，制定職能轉(zhuǎn)移目錄，讓政府各部門和社會組織都能預先明晰政府職能轉(zhuǎn)移的具體內(nèi)容。

最后，推動職能承接方式的多樣化。當下GZ市社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移主要聚焦于“政府購買公共服務(wù)”，是職能承接的主要方式，凸顯出政府在職能轉(zhuǎn)移中居于主導地位。為進一步提升社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移效果，應當在“政府購買公共服務(wù)”方式外，創(chuàng)新性地開展多種形式的職能轉(zhuǎn)移與承接方式(如合作服務(wù)、市場化服務(wù)等方式)，并按照“回報機制”和“風險分擔機制”進行分類承接，建立“移交—替代”型、“授權(quán)—補助”型、“委托—購買”型等多種政府職能轉(zhuǎn)移模式。其中，“移交—替代”型職能轉(zhuǎn)移模式分為兩種模式：(1)政府移交職能后，不再履行該項公共服務(wù)職能，僅由承接該職能的社會組織來全權(quán)行使該項職能；(2)在職能移交后，政府與社會組織共同享有職權(quán)，社會組織主要履行公共服務(wù)職權(quán)，政府則轉(zhuǎn)向職能監(jiān)管?！拔小徺I”型職能轉(zhuǎn)移模式主要體現(xiàn)為政府購買公共服務(wù)。該模式所確立的雙方權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，又被稱為合同承接型職能轉(zhuǎn)移模式。在該模式下，社會組織應當按照合同條款履行相關(guān)的購買事項，并在購買事項完成后接受委托部門的驗收?！笆跈?quán)—補助”型職能承接模式旨在通過政府扶持的方式，推進社會組織自身公共服務(wù)能力的提升，從而進一步補充行政機關(guān)公共服務(wù)范圍和質(zhì)量。上述多樣化的職能承接模式，有助于政府公共服務(wù)質(zhì)量的提升，能夠進一步拓展社會組織履行公共服務(wù)職能的空間。

(二)設(shè)置社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移程序

在社會主義法治國家建設(shè)進程中，社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移同樣應當強化實體法治與程序法治。GZ市在社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移過程中，主要通過GZ市具備承接政府轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)資質(zhì)的社會組織目錄管理辦法來確定相關(guān)社會組織，但在遴選符合職能承接資質(zhì)的社會組織后，又將政府與社會組織之間的職能轉(zhuǎn)移交由政府相關(guān)部門自行確定。從中可以發(fā)現(xiàn)，社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的具體程序缺乏法定性，且政府對職能轉(zhuǎn)移的自由裁量權(quán)過于寬泛。有鑒于此，建立社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的法定程序，即成為GZ市進一步提升社會服務(wù)質(zhì)量的重要前提。根據(jù)GZ市“職權(quán)承接主體、承接范圍法治化”建設(shè)進程，政府職能承接程序應當按照職能承接類型來分別設(shè)置。

職能轉(zhuǎn)移程序設(shè)置應當借鑒我國“特許經(jīng)營權(quán)”加以完善，具體路徑如下：(1)職能轉(zhuǎn)移的可行性評估。評估報告應當嚴格將公共職能轉(zhuǎn)移的范圍限定為可用性公共產(chǎn)品，并強調(diào)社會組織不承擔市場需求風險。(2)提出職能轉(zhuǎn)移的部門依托職能轉(zhuǎn)移可行性評估報告，向本級人民政府提請召開部門協(xié)調(diào)會議，會同職能相關(guān)聯(lián)的有關(guān)部門對職能轉(zhuǎn)移實施方案進行審查。經(jīng)審查認為實施方案可行的，各部門應當根據(jù)職責分別出具書面審查意見。提出職能轉(zhuǎn)移的部門綜合各部門書面審查意見，報本級人民政府或其授權(quán)部門審定職能轉(zhuǎn)移實施方案。(3)人民政府應當授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實施機構(gòu)負責職能轉(zhuǎn)移實施方案的具體實施工作，并明確具體授權(quán)范圍。(4)實施機構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的職能轉(zhuǎn)移實施方案，確立職能轉(zhuǎn)移的具體形式(包括“移交—替代”型、“授權(quán)—補助”型、“委托—購買”型等)，并通過招標、競爭性談判、委托等方式選擇職能承接主體。(5)實施機構(gòu)應當與依法選定的職能承接主體簽訂職能承接協(xié)議。(6)職能轉(zhuǎn)移協(xié)議的履行。(7)職能轉(zhuǎn)移事項的變更和終止。(8)職能轉(zhuǎn)移中的爭議解決。

此外，由于政府職能轉(zhuǎn)移模式的差異性，不同類型的職能轉(zhuǎn)移模式所需要的具體程序也存在差異。因此，在GZ市社會組織發(fā)展程度差距明顯的前提下，社會組織承接政府職能的具體方式以及政府轉(zhuǎn)移自身職能的具體方式均應當分類規(guī)劃、分階段推進。具體而言，對于發(fā)展成熟的社會組織，可以由政府部門直接轉(zhuǎn)移相適應的公共服務(wù)職能；對于基本成熟的社會組織，政府部門可以采用“授權(quán)—補助”型、“委托—購買”型等形式加以培育，提升社會組織自身的公共服務(wù)水平，為直接承接政府職能轉(zhuǎn)移做好準備；對于發(fā)展條件較差、自身發(fā)展不成熟的社會組織，可以采用政府扶持的方式加快自身的發(fā)展。

(三)明確社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的責任

對于法治國家而言，權(quán)力運行的法治化是保證國家和地方穩(wěn)定秩序的重要影響因素。因此，從憲法到行政法規(guī)，再到地方各級政府公布的地方政府規(guī)章，依法而治始終構(gòu)成公權(quán)力運行的標尺。但在社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移問題上，職能轉(zhuǎn)移勢必面臨責任的轉(zhuǎn)移/不轉(zhuǎn)移的詰問。按照行政法“權(quán)責一致”原則，社會組織承接政府職能后應當據(jù)此承擔作為/不作為的責任。但實際上，我國行政體制“放管服”改革，旨在將政府管理效率不高且能夠交由社會自我管理的事項交由社會來管理。申言之，社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移，是政府“去服務(wù)化”以及強化社會組織的社會責任。在這一邏輯下，社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移，并不是給予社會組織更多的公共服務(wù)職能，也不存在“權(quán)責共同轉(zhuǎn)移”的難題。與之相反的是，政府職能轉(zhuǎn)移后，該職能所附隨的法律責任是否會消失，成為當下GZ市需要加以明確的問題。盡管傳統(tǒng)行政法中“權(quán)責一致”原則確立權(quán)力與責任相一致、無權(quán)即無責的理念，但我國作為一個法治國家，行政機關(guān)的法律責任已經(jīng)在法律、行政法規(guī)及各級地方政府規(guī)章中加以明確。有鑒于此，對于政府而言，公共職能轉(zhuǎn)移僅表明公共服務(wù)事項的轉(zhuǎn)移，而非法定責任的消失。只要相關(guān)法律責任未加修改，政府部門仍應當承擔相應的法定責任。區(qū)別之處在于：公共職能的轉(zhuǎn)移，削弱了政府履職過錯與法律責任之間的因果聯(lián)系，也強化了政府的監(jiān)管職能。尤其是要求政府進一步加強公共職能承接組織的監(jiān)督，保障公共服務(wù)質(zhì)量的切實提升。

那么，社會組織與政府分別應當承擔何種形式、何種程度的法律責任呢？在此，職能轉(zhuǎn)移的類型構(gòu)成社會組織與政府法律責任分配的標準。對于社會組織而言，社會組織承接公共服務(wù)職能，意味著負有推進社會有序發(fā)展的義務(wù)。無論該義務(wù)源自自身的職能還是出自政府職能轉(zhuǎn)移的結(jié)果，都是對社會和政府所作出的服務(wù)承諾。因此，社會與政府均有權(quán)要求社會組織正常履行公共職能，甚至對于履職能力不強的社會組織，由政府收回已轉(zhuǎn)移的職能，并給予相應的處罰。對于政府而言，法律規(guī)定構(gòu)成政府承擔責任的重要標準。需要注意的是，因為政府職能轉(zhuǎn)移會導致政府監(jiān)督的強化，勢必要求政府承擔更強的監(jiān)管義務(wù)和監(jiān)管不力之責。因此，在社會組織承接政府職能后，政府既要承擔法定責任，還要承擔監(jiān)管責任。

結(jié) 語

GZ市社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的立法實踐表明，社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移，已經(jīng)在某種程度上凸顯出改革的實際效果。它既減輕了政府管理社會的壓力，同時也通過職能轉(zhuǎn)移進一步挖掘社會組織的社會服務(wù)效用。隨著GZ市社會組織的快速發(fā)展，該市社會組織在一定程度上能夠承接相應的政府職能。目前，社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移最大的難題在于如何通過法治化的方式總結(jié)和鞏固政府職能轉(zhuǎn)移的成果。為此，地方立法機關(guān)(包括地方政府規(guī)章的制定機關(guān))應當積極推動職能承接主體、承接范圍的制度化、法治化；地方立法應當同我國行政體制改革方向相一致，立法為改革服務(wù)，以立法推動改革，持續(xù)推動我國行政體制的完善。