任 曉 春

(山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，太原 030006)

一、問題的提出

理解政府行為及過程，需要借助特定的方法和工具。政府過程分析法早在1908年便由美國學(xué)者亞瑟·本特利在其著作《政府的過程：社會壓力研究》一書中被提出。之后，美國學(xué)者梅里亞姆發(fā)展了政府過程的分析方法，他重視對政府活動中人的行為的分析，提出了以經(jīng)驗為根據(jù)的觀察和測量，強調(diào)數(shù)量分析與數(shù)據(jù)的運用。政府過程分析法作為政府分析的一種方法被廣為應(yīng)用，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是強調(diào)相互作用、關(guān)系的過程，特別是政府過程中的某些影響因素。如在本特利的《政府的過程：社會壓力研究》一書中，其主要集中于“可觀察的行為”——壓力集體(即社會組織)與政府的關(guān)系，認為政府過程就是“一個集團的活動，一種利益的表現(xiàn)以及一種壓力的行使”。杜魯門的《政府過程：政治利益和公眾輿論》關(guān)注了政府過程中的政治利益與公眾輿論。近年來，通過政府—社會—市場的治理框架體系，對政府利益與責(zé)任、政府自主性的分析可以說是這一思路的延續(xù)。二是強調(diào)體系、系統(tǒng)的過程，研究政治體系在既定社會環(huán)境中動態(tài)的運作過程，重視政府權(quán)力系統(tǒng)之間的關(guān)系，以及政府與政黨、社會之間的相互作用。如阿爾蒙德和鮑威爾合著的《比較政治學(xué)：體系、過程和政策》就運用結(jié)構(gòu)功能主義的體系方法，從系統(tǒng)、過程和政策三個層次分析了政治體系的實際運作過程。朱光磊的《當(dāng)代中國政府過程》力圖從國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)與黨政關(guān)系、意見表達與綜合、決策與執(zhí)行、信息傳輸與監(jiān)督、政府過程與經(jīng)濟社會生活、中央與地方等方面反映政府運作的實際過程。此外，張立榮的《論有中國特色的國家行政制度》則從憲政維度和中央政府制度的角度對我國的行政制度，特別是決策與執(zhí)行制度進行了結(jié)構(gòu)性的解讀。目前，這一方法在中央與地方關(guān)系、政府間競爭、政府協(xié)同等研究領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用。

事實上，制度分析法是各學(xué)科普遍采用的分析方法，其在一定程度上完善了政府過程的分析方法。制度分析法以制度為變量解釋制度的生成、變遷及對人類行為的影響；歷史比較制度分析法主要集中于對政府體制與政府要素的分析，揭示政府體制對政府行為的影響；理性選擇和博弈論則通過對理性人的假設(shè)來分析特定制度對政府過程的影響，如用公共選擇理論分析政府決策的均衡、用博弈論分析政府與社會的策略行為，等等。

政府過程的分析方法與政府制度分析互補，形成了政府行為過程的一系列研究成果。但政府過程分析與政府制度分析也并不完美。首先，兩者都采用廣義的政府概念，政府過程分析的實質(zhì)是政治過程分析，政府制度分析的實質(zhì)是政治制度分析。其次，政府過程和政府制度分析注重政府行為的宏觀分析，忽視了運動、活動等的中觀過程，特別是政府機構(gòu)和政府官員的操作性活動，即工作程序。就目前的研究來看，雖然有用“文件政治”“會議政治”等詞語來概括和反映政府過程的操作性方面，但其政府過程的分析方法則并不明確。最后，政府過程和政府制度分析注重“制度—結(jié)構(gòu)”的互動，對政府過程的動態(tài)與靜態(tài)相結(jié)合、形象與抽象相結(jié)合還有所欠缺。從某種意義上講，面向真實實踐的行政學(xué)研究需要確定一種明確的分析對象和分析框架，力爭動態(tài)與靜態(tài)相結(jié)合、形象與抽象相結(jié)合，由此呈現(xiàn)政府工作的全景，進而更好地發(fā)展行政學(xué)中層研究。

二、分析對象：政府工作

政府工作分析不同于人力資源中的工作分析(Job Analysis)。人力資源管理中的工作分析主要是崗位分析，即通過一系列的工作信息收集、分析和綜合的過程，為特定崗位配備特定的人。而政府工作分析不是以“崗位”為分析對象，而是以某一特定的工作為分析對象，突破政府運行“黑箱”的束縛，對政府某一工作的運作過程和動力進行具體分析，看看究竟如何實現(xiàn)從“輸入點”到“輸出點”的轉(zhuǎn)化。

政府工作是以任務(wù)和群眾需求為導(dǎo)向，是所有政府部門工作的總和，具體有糾風(fēng)工作、信訪工作、維穩(wěn)工作、綜治工作、法制工作、思想宣傳工作、信息工作等方面。要理解政府工作需要從以下幾個方面入手：(1)政府工作常常被分成幾個大類，如經(jīng)濟、文化、社會、勞動等。每年的《政府工作報告》都會按照這些類別分別詳細闡述將要施行的工作舉措和工作計劃。(2)某一特定政府工作，可能由一個政府工作部門去完成，更可能按照職能或流程被分解成幾個政府工作部門去完成。因而，政府工作分析不等同于政府部門分析。(3)當(dāng)涉及多個部門時，某一特定的政府工作常常會組成領(lǐng)導(dǎo)小組或指導(dǎo)委員會，如中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組。一般而言，某一“領(lǐng)導(dǎo)小組”的辦公室會設(shè)在主管此項工作任務(wù)的職能部門，并由該職能部門的“一把手”兼任辦公室主任。(4)某一特定的政府工作也常常需要各個層級政府的通力合作。不管是“條管”的工作，還是“塊管”的工作，抑或是“條塊雙重管理”的工作，都離不開各個層級政府的協(xié)同治理。

政府工作分析是行政學(xué)中層研究的一種途徑。自默頓提出中層理論以來，社會科學(xué)領(lǐng)域便掀起了介于宏觀與微觀之間的中間層次的研究浪潮。行政學(xué)中層研究“要重視對中國現(xiàn)實問題的研究……要更加重視實證研究，尤其是重視對材料的詮釋分析”[1]。政府工作分析就符合這樣的要求。首先，政府工作分析是行政學(xué)中層研究的一大內(nèi)容。行政學(xué)中層研究需要加強研究專業(yè)行政管理、組織管理與決策、人事行政與社會保障等方面的問題。政府工作分析既要涉及專業(yè)行政管理的內(nèi)容，又要從組織管理的視角認識政府工作的統(tǒng)一性。事實上，政府工作分析即涉及組織管理和專業(yè)行政這樣一些中觀層面的問題，而某一類政府工作則屬于專業(yè)行政的范疇。其次，政府工作分析涉及行政學(xué)中層研究中主體間的關(guān)系，體現(xiàn)了治理理念。治理是20世紀偉大的社會發(fā)明，其體現(xiàn)了政府之間、政府與社會之間的協(xié)同，“標志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過程”[2]。當(dāng)一項政府工作涉及多個部門時，便需要組織間的協(xié)同治理。這種協(xié)同治理，可能是政府層級間的協(xié)同治理，也可能是部門間的協(xié)同治理，更可能是政府與社會間的協(xié)同治理。最后，政府工作分析體現(xiàn)著行政學(xué)中層研究的作用。行政學(xué)中層研究，既要體現(xiàn)抽象理論和完美理想的實踐與現(xiàn)實，又要使實踐與現(xiàn)實有理論的指導(dǎo)且貼近理想的運行狀態(tài)。行政管理離不開履行其職能的行政組織，而組織設(shè)計則又離不開縱向的層級化和橫向的職能化。縱向的層級化體現(xiàn)了行政管理范圍及權(quán)限的大小，橫向的職能化根據(jù)業(yè)務(wù)的相似性設(shè)立職能部門。政府各職能部門是負責(zé)政府某一方面工作或事務(wù)的機構(gòu)，其工作的總和構(gòu)成了政府工作。而對各職能部門的工作進行了解，則有利于對我國公共行政的現(xiàn)實予以清醒的認識和詳細的描述，即通過對公共行政現(xiàn)實的描述，透視政府工作存在的問題，進而找出解決的對策。同時，政府工作分析能夠深入解析政府各工作部門間的關(guān)系，以及各部門對某一公共事務(wù)的實現(xiàn)所擁有的權(quán)力與責(zé)任，進而對政府治理實現(xiàn)有意義的知識積累和理論認識的提升。

三、分析框架：政府工作分析的要素

行政學(xué)中層研究應(yīng)關(guān)注“政府工作”這一實踐命題。哈貝馬斯認為，“人類的社會文化發(fā)展模式，從一開始就是由兩個因素決定的：一個因素是(人類)對(自身)生存的外部條件的日益增長的技術(shù)的支配權(quán)；另一個因素是制度框架對目的理性活動擴大了的系統(tǒng)的不同程度的被動適應(yīng)。”[3]孫立平“將實踐狀態(tài)社會現(xiàn)象的研究概括為四個環(huán)節(jié)，即過程、技術(shù)、機制和邏輯”[4]。在地方政府研究中，“結(jié)構(gòu)—制度—行為”和“事件—過程”是兩個比較常見的分析視角[5]。受此框架的啟示，筆者認為，政府工作分析法力求從“體制—流程—技術(shù)—機制”四個維度展現(xiàn)整個行政過程，為行政學(xué)中層研究提供了一個分析框架。

1.體制分析。制度主義分析法和結(jié)構(gòu)功能主義分析法對行政學(xué)具有很強的影響力。舊制度主義以組織為分析單位，以制度獨立運作為基本假設(shè)，通過分析組織內(nèi)部正式的運作程序與規(guī)則，進而找出一個好的制度；新制度主義以規(guī)則為分析單位，以制度間相互依存為基本假設(shè)，關(guān)注正式和非正式規(guī)則對政策及其他政治選擇的影響，把制度同政治行為整合起來。結(jié)構(gòu)功能主義認為特定功能的發(fā)揮需要有特定的有機的結(jié)構(gòu)安排，此方法用于政治學(xué)時，主要研究政治系統(tǒng)履行的功能及實行功能的結(jié)構(gòu)。當(dāng)制度分析法運用于行政學(xué)分析時，體制制度則是一個很重要的方面。改革開放以來，我國提出了依法行政的基本理念，并不斷完善各項制度，之后又提出了建立法治政府和責(zé)任政府的治理目標，從而使公共行政的體制環(huán)境不斷完善。

體制(System)是規(guī)定各部門或主體之間權(quán)責(zé)分配關(guān)系的制度。由于正式權(quán)力總是同一定的組織機構(gòu)、崗位與職務(wù)相聯(lián)系，因而體制不僅規(guī)定了不同的管理機構(gòu)，而且還規(guī)定了不同機構(gòu)的權(quán)責(zé)和機構(gòu)之間的隸屬關(guān)系。體制分析本身體現(xiàn)著一種組織安排與組織架構(gòu)，特定的組織結(jié)構(gòu)影響組織職能的發(fā)揮和組織效能的提升。我國宏觀的公共管理體制表現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)與民主協(xié)商的政黨體制、人民代表大會與“一府兩院”的國家體制；中觀的公共管理體制體現(xiàn)為對具體公共事務(wù)的治理，即不同層級和不同行政區(qū)劃的府際關(guān)系、政府內(nèi)部各部門之間的部門關(guān)系、政府與社會的協(xié)同關(guān)系?；诠倭沤M織直線關(guān)系與職能關(guān)系的交叉、行政權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，體制分析對政府行為進行了規(guī)范式的約束和結(jié)構(gòu)性的劃分。體制分析可以規(guī)范組織的隸屬關(guān)系，推進節(jié)約型政府建設(shè)；可以不斷推進政府權(quán)力清單制度，推進法治型政府建設(shè)；還可以強化政府問責(zé)體制，推進責(zé)任型政府建設(shè)。

2.流程分析。根據(jù)傳統(tǒng)管理途徑的觀點，公共行政的意義在于追求效能、效率及經(jīng)濟的最大化[6]。而績效的改善則離不開組織再造，特別是業(yè)務(wù)流程的再設(shè)計。在公共管理領(lǐng)域，西方國家早在20世紀70年代末的“新公共管理運動”中便提出了“重塑政府”的遠大目標；我國在20世紀初也力推“行政服務(wù)中心”“行政超市”等政府“一站式”服務(wù)?！耙徽臼健狈?wù)理念的提出與踐行表明我國政府流程再造進入了新階段。通過以“工作過程為導(dǎo)向”的流程分析，使各部門之間做到無縫隙對接，“將政府工作從條析縷分的分散型分工狀態(tài)，導(dǎo)入一種全局型的整體狀態(tài)中”[7]。基于流程分析的特點，行政學(xué)上提出了無縫隙政府(Seamless Government)、整體型政府等理論?？梢哉f，流程分析是一項影響廣泛的管理變革浪潮。

流程(Process)是資源從輸入經(jīng)過管理過程再到輸出的一系列連續(xù)的、可操作的行為步驟。而實現(xiàn)一系列行為的連續(xù)運轉(zhuǎn)，不僅需要以確定的方式執(zhí)行某一操作步驟，而且需要各個步驟之間相互協(xié)調(diào)配合和無縫隙對接。從宏觀來看，公共管理流程主要包括行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督三大過程的有效配合與銜接；從微觀來看，公共管理流程涉及不同崗位、不同部門之間的協(xié)同配合，涉及行政事務(wù)“跨部門、跨崗位”的承接與流轉(zhuǎn)。一般而言，公共管理的流程常常由一些具體的規(guī)章制度和習(xí)慣安排或規(guī)定，但這些安排比較原則化和柔性化，行政時間限制比較松散，自由裁量的范圍也比較廣。流程分析可以對政府行為進行慢鏡頭式的檢閱和全景式掃描，記錄政府行為的具體過程，發(fā)掘每一個細節(jié)中的漏洞，推進政府管理的精細化；同時，可以將政府一系列的行為串聯(lián)起來，尋找部門之間的“縫隙”，進而推進政府管理的無界限。

3.技術(shù)分析。管理學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展離不開信息技術(shù)的發(fā)展。科學(xué)技術(shù)的發(fā)展使“專門知識”成為企業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的決定性因素。新制度經(jīng)濟學(xué)派的凡勃倫、加爾布雷思、貝爾等人都強調(diào)科學(xué)技術(shù)進步在社會進步中的決定性作用，以及技術(shù)發(fā)展對生產(chǎn)要素更迭的決定性作用。“信息技術(shù)支撐下的權(quán)力運行系統(tǒng)具有集成性、多通道、互動性和公開、透明、資源共享等。……推動政府管理模式從集權(quán)管理向集散管理型轉(zhuǎn)變，促進政府組織扁平化，提高工作效率。[8]”近年來，電子政務(wù)和電子政府在全球范圍的發(fā)展勢頭強勁，我國政府的信息化建設(shè)不斷推進，電子治理的趨勢不斷明顯。1999年成為“政府上網(wǎng)年”，2002年被稱為“電子政務(wù)年”。電子政務(wù)的發(fā)展“有效提高了權(quán)力運行過程的透明度，增強了社會監(jiān)督的實效”[9]。2015年“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃首次出現(xiàn)在政府工作報告中，進一步推動了移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等與政府工作及流程的深度融合，同時，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”“互聯(lián)網(wǎng)+治理”“平臺政府”等模式也不斷推出。

技術(shù)(Technology)是“為某一目的共同協(xié)作組成的各種工具和規(guī)則體系”。技術(shù)作為一種生產(chǎn)力，不斷地促進人類社會的進步。電子通訊及網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)的日益發(fā)展與交叉，推動著現(xiàn)代社會的信息化發(fā)展。因而，就現(xiàn)代管理而言，技術(shù)主要體現(xiàn)為信息技術(shù)(Information Technology，簡稱IT)。信息技術(shù)通過電子計算機科學(xué)、現(xiàn)代通信技術(shù)、遙感技術(shù)、智能控制技術(shù)等設(shè)計信息管理系統(tǒng)、安裝信息管理軟件，從而使人類能夠更加便捷地獲取、交流、存儲和加工信息。信息技術(shù)一方面體現(xiàn)為通信技術(shù)及平臺(電子通信、網(wǎng)絡(luò)通信)，另一方面體現(xiàn)為信息處理技術(shù)及軟件。信息化成為當(dāng)今世界發(fā)展和經(jīng)濟社會變革的動力因素和發(fā)展趨勢，信息技術(shù)的發(fā)展和信息化的推進帶來了社會的大變革，也帶來了政府管理的革新。政府管理中的信息技術(shù)分析，不僅要分析是否引進了先進的系統(tǒng)與軟件，促進辦公自動化和電子政府的實現(xiàn)，更應(yīng)分析是否存在一種更加便捷、智能的監(jiān)督方式和決策方式，以實現(xiàn)技術(shù)監(jiān)督和電子治理的憧憬。

4.機制分析。在工科領(lǐng)域，機制分析廣泛使用。當(dāng)它被引入社會科學(xué)領(lǐng)域之后，也廣為應(yīng)用，成為社會科學(xué)中有力的解釋策略。社會科學(xué)學(xué)者普遍認為，“機制是目標和結(jié)果之間的中介變量，是兩個事物可能存在的因果關(guān)系?！盵10]

機制(Mechanism)即機理，其反映事物內(nèi)部各部分之間抽象的相互關(guān)系。正是這種相互關(guān)系，保證了事物在其設(shè)定的臨界范圍內(nèi)運轉(zhuǎn)。具體而言，機制是保證事物向目標結(jié)果演變的驅(qū)動力和遏制力。正是驅(qū)動力和遏制力的并存，使事物在力場內(nèi)各力的作用下不斷調(diào)整，從某一子系統(tǒng)的調(diào)整帶動另一子統(tǒng)的調(diào)整，從而形成自適應(yīng)的系統(tǒng)，以應(yīng)付外部環(huán)境的變化。任何管理都需要“資源”，“資源是權(quán)力得以實施的媒介，是社會再生產(chǎn)通過具體行為得以實現(xiàn)的常規(guī)要素”[11]。就公共管理而言，機制是使治理資源有效運轉(zhuǎn)起來的各種力量與策略，它不僅包括促使治理資源運轉(zhuǎn)的相應(yīng)懲罰或獎勵等的選擇性激勵機制，還包括對違反規(guī)則做出剛性約束的“問責(zé)”機制和促進制度創(chuàng)新的彈性控制機制；不僅反映各類資源配置的輸入量與輸出量，而且反映資源配置的合理性與效率性。基于公共管理的動力(支持力)和約束力(限制力)，有效運用公共部門資源(人、財、物、信息等資源)，使用一些行政策略或工具(不僅包括行政指導(dǎo)、行政授權(quán)、行政委托、行政強制等傳統(tǒng)方法，而且還包括合同外包、民營化等市化工具，戰(zhàn)略管理、績效管理等工商管理技術(shù)，公私伙伴、公民參與等社會化手段)，政府工作才能有效運作。機制分析可以通過公民權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一、政府權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一、治理資源與策略的配合，以及對事實或行為進行系統(tǒng)的觀察和解釋，進而推動并約束公共事務(wù)的有效治理。

四、政府工作分析的要素間關(guān)系

政府工作的過程和動力并不是孤立的，而是可以放入“體制—流程—技術(shù)—機制”所構(gòu)成的框架中加以分析。事實上，這四個方面的有機統(tǒng)合和不斷完善，實現(xiàn)了從“輸入點”到“輸出點”的有效轉(zhuǎn)化。

1.“體制—流程—技術(shù)—機制”相互嚙合，體現(xiàn)了公共管理過程形象與抽象的統(tǒng)一。“體制—流程—技術(shù)”是具體的、看得見的政府過程“器件”，是從公共管理的執(zhí)行層面對政府工作進行的形象描述，它們通常描述“做什么、怎樣做”問題。具體而言，體制表現(xiàn)為文本規(guī)范和組織架構(gòu)，通常描述的是應(yīng)該怎么做、必須怎么做的問題，呈現(xiàn)“靜態(tài)的政府過程”；流程表現(xiàn)為操作步驟和崗位職責(zé)，通常描述的是實際怎么做、具體怎么做的問題，呈現(xiàn)“動態(tài)的政府過程”；技術(shù)表現(xiàn)為系統(tǒng)平臺和操作軟件，通常描述的是規(guī)定性和控制性的問題，呈現(xiàn)“規(guī)范的政府過程”。體制、流程和技術(shù)的相互配合，促進了管理績效的提升。體制執(zhí)行和流程再造的動力都需要運用合適的技術(shù)，以實現(xiàn)有效的監(jiān)控。然而，體制、流程和技術(shù)無論多么健全、精細，總需要啟動和運轉(zhuǎn)的外力，而這種外力便是“機制”。機制分析將不同的現(xiàn)象統(tǒng)一到某一通則之下，即既可以隱藏于行政工作的系統(tǒng)背后，又可以滲透于行政工作本身。進而，“機制”嵌入體制、流程、技術(shù)之中，是體制得到建構(gòu)、流程得以實現(xiàn)、技術(shù)得以維系的動力和約束。

2.“體制—流程—技術(shù)—機制”相互依存，體現(xiàn)了公共管理過程從宏觀到微觀的跟進。體制從文本與結(jié)構(gòu)層面體現(xiàn)了政府運作，規(guī)定了公共管理的制度規(guī)范和組織載體，反映并規(guī)范了權(quán)力的運作體系，是一種“原則性”的安排，即體制是從宏觀到中觀的制度規(guī)范。這種原則性的制度規(guī)范，可能形成“制度葡萄架”。要擺脫體制的“制度葡萄架”，使制度有效運轉(zhuǎn)，體制還依賴于更具操作性的、更微觀的流程和技術(shù)，同時，體制影響著微觀的流程設(shè)計和技術(shù)安排。流程規(guī)定了公共事務(wù)管理的具體步驟和過程，是一種“程序性”的安排，能夠為體制結(jié)構(gòu)提供內(nèi)部性支持。技術(shù)規(guī)定了管理過程所采用的具體方法與軟件系統(tǒng)，是一種“控制性”的安排，能夠為體制結(jié)構(gòu)與流程設(shè)置提供外部性支持。流程可以固化到信息技術(shù)系統(tǒng)，從而對政府工作形成有力的監(jiān)督。如可以將行政事項的處理規(guī)定在一定的時空內(nèi)，實現(xiàn)時空監(jiān)督；也可以將行政過程的各環(huán)節(jié)留下永久的且不可更改的訪問記錄和清晰完整的文字與影像資料，實現(xiàn)痕跡監(jiān)督。然而，公共管理過程是超載體制和結(jié)構(gòu)的，從公共管理流程和技術(shù)追蹤的背后，可以發(fā)現(xiàn)隱藏在現(xiàn)象背后的“機制”，體現(xiàn)實踐過程的邏輯。“機制性解釋的吸引力在于微觀層次的關(guān)系可能比宏觀層次的關(guān)系更接近于經(jīng)驗?！盵12]在經(jīng)驗的層次上，機制進一步體現(xiàn)為在各種治理資源內(nèi)部和治理資源之間通過適當(dāng)?shù)摹安呗浴边M行協(xié)調(diào)和合作。

3.“體制—流程—技術(shù)—機制”相互補充，體現(xiàn)了公共管理理論與實踐的比較。“一個健全的社會或政治理論必須是經(jīng)驗的、詮釋的及批判的，三者保持互相辯證的關(guān)系，才能將所要說明的對象解釋清楚(伯恩斯坦，Bernstein)。”[13]政府工作分析不僅要對體制、流程、技術(shù)和機制的現(xiàn)實進行描述和理解，而且要從中發(fā)現(xiàn)存在的問題、原因及改進的對策，或者從中透視政府行為的邏輯，進而更好地理解政府行為及過程。首先，體制與流程相互補充。體制不可能“無微不至”，其對社會主體的影響必須借助于其他更為具體的過程才能實現(xiàn)。“在‘重權(quán)力歸屬’的行政運行邏輯下，權(quán)力運行過程的具體化和細節(jié)性安排往往容易被忽視。這使得雖然有時候結(jié)構(gòu)性的安排已經(jīng)做到位，但由于背后的流程和具體規(guī)范并未明確，導(dǎo)致很多社會建設(shè)成果達不到預(yù)期效果?！盵14]如果體制不順，則可能導(dǎo)致組織機構(gòu)設(shè)置不合理、權(quán)責(zé)關(guān)系不統(tǒng)一，由此規(guī)定的流程設(shè)計可能在“多頭領(lǐng)導(dǎo)”與“無人領(lǐng)導(dǎo)”之間擺動，導(dǎo)致流程運行的不暢?！耙ㄟ^分析過程去發(fā)現(xiàn)體制問題，并以過程的特殊性來解讀體制的特殊性，最終尋求體制創(chuàng)新基礎(chǔ)上的過程優(yōu)化?！盵15]其次，流程與技術(shù)相互補充?！捌脚_政府的要求是，政府不是簡單地使用PC技術(shù)，而是要實實在在地改變自己的工作流程?！盵16]一方面，技術(shù)不僅可以有力地規(guī)范業(yè)務(wù)運作流程，而且技術(shù)創(chuàng)新還有助于流程再造。另一方面，流程可以提高技術(shù)的易理解性，擴展系統(tǒng)的使用邊界。業(yè)務(wù)協(xié)作流程將覆蓋到各級行政機構(gòu)，消除層級鴻溝與部門壁壘，促進技術(shù)的不斷規(guī)范與升級。最后，機制與體制相互補充。細化的機制不僅能夠使體制結(jié)構(gòu)井然有序，而且能夠促進體制制度的有效運轉(zhuǎn)。同時，細化的工作機制也依賴于體制的制度安排，具體的制度安排亦體現(xiàn)了細化的機制與策略。

總之，通過這樣的四維分析框架，可以對政府工作的運作過程和行動機制進行動態(tài)把握，并在進行“經(jīng)驗性解釋”的同時，關(guān)注事件的“結(jié)構(gòu)性解釋”，透過機制發(fā)現(xiàn)“執(zhí)行的制度”，進而透視其中的行政權(quán)力治理的權(quán)力責(zé)任關(guān)系與民主權(quán)利行使的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。