孫誠鈺

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法治政府研究中心，河南 鄭州 450046）

黨的十九屆四中全會(huì)在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略布局中，提出建立健全運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段推進(jìn)行政管理創(chuàng)新的制度規(guī)則。這些新技術(shù)應(yīng)用于行政治理手段和管理方式的嶄新嘗試，在抗擊新冠肺炎疫情的過程中得到了科學(xué)的驗(yàn)證，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的技術(shù)治理積累了經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，其中蘊(yùn)含的國家社會(huì)技術(shù)治理范式和制度圖景，開辟了全新的突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的實(shí)踐場(chǎng)域，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件行政應(yīng)急體系的科學(xué)建構(gòu)和自動(dòng)化行政規(guī)范內(nèi)涵的價(jià)值再造提供了全新的技術(shù)解決方案。然而，新冠肺炎疫情防控過程中牽涉的行政應(yīng)急法律的制定與授權(quán)、行政應(yīng)急措施的技術(shù)性適用的合法性沖突、智能技術(shù)與行政抗疫措施的程序?qū)拥葐栴}逐次浮現(xiàn)，也不可避免地引發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件技術(shù)治理與法律治理之關(guān)系整合的行政法詰問，并為突發(fā)公共衛(wèi)生事件技術(shù)治理的行政法治因應(yīng)提出了新的研究課題。

一、問題的提出與研究主題的規(guī)范凝練

我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控法律體系如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《傳染病防治法》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等規(guī)范性文件，都包含有“依靠科學(xué)”推進(jìn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理的行政法治意旨，這就為突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中技術(shù)治理動(dòng)力機(jī)制的塑造提供了明確的規(guī)范依據(jù)。

關(guān)于技術(shù)治理的含義，有學(xué)者認(rèn)為，技術(shù)治理是用程序化手段解決社會(huì)問題的過程以及此作用下的國家社會(huì)場(chǎng)域內(nèi)的各類關(guān)系變遷［1］。還有學(xué)者認(rèn)為，政府技術(shù)治理是指政府具體治理方法和手段的技術(shù)化，是政府在具體履行職能中對(duì)各類技術(shù)的應(yīng)用，其實(shí)質(zhì)是以信息化工具驅(qū)動(dòng)并以數(shù)字化為典型特征的政府創(chuàng)新［2］。另有學(xué)者認(rèn)為，技術(shù)治理是指?jìng)?cè)重于運(yùn)用計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、信息通信技術(shù)（ICT）、傳感器、App、大數(shù)據(jù)等手段，以及由參數(shù)、編碼、腳本等構(gòu)成的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系來協(xié)調(diào)和重組多元治理主體的不同功能、資源與責(zé)任，實(shí)現(xiàn)具體問題與治理主體、解決方案的精準(zhǔn)、智能匹配，達(dá)到高效治理的目的［3］。本文贊同第三種觀點(diǎn)，因?yàn)槠浼壬羁陶撌隽诵乱淮畔⒓夹g(shù)在現(xiàn)代社會(huì)治理中的重要作用，同時(shí)也全面展示了技術(shù)治理的主要內(nèi)容、制度路徑及與其他治理范式的區(qū)別；并且認(rèn)為，技術(shù)治理所內(nèi)嵌的科學(xué)化、理性化延伸出的政府運(yùn)作的制度化、法治化、標(biāo)準(zhǔn)化等技術(shù)化原則，以及其超越“以工具主義的技術(shù)邏輯來應(yīng)對(duì)、吸納和化解總體結(jié)構(gòu)層次的改革壓力”的新型治理形態(tài)創(chuàng)新，使得技術(shù)治理與行政法治存在相互賦予權(quán)能的互洽性與規(guī)范的邏輯關(guān)聯(lián)。因而，技術(shù)治理試圖通過行政技術(shù)的創(chuàng)新，以漸進(jìn)式的改革創(chuàng)新破解行政法治發(fā)展的內(nèi)卷化困境，成為當(dāng)下解決諸多社會(huì)問題（當(dāng)然包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急）可供選擇的相對(duì)優(yōu)化路徑［4］。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件包括造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒等嚴(yán)重影響公眾健康的事件。在當(dāng)前新冠肺炎疫情仍在持續(xù)的情況下，前兩種疫病的防控就成為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的優(yōu)先方向和重點(diǎn)場(chǎng)域，這也是本文研究的重點(diǎn)。然而，在此過程中，傳統(tǒng)的法律治理、道德治理模式已經(jīng)無法應(yīng)對(duì)新型或不明原因疫病高致病傳染性、高概率病毒變異等誘發(fā)的社會(huì)問題，引入并創(chuàng)制新型的社會(huì)治理機(jī)制就具有了現(xiàn)實(shí)需求和制度基礎(chǔ)。對(duì)此，技術(shù)治理模式的剛性約束、自執(zhí)行、可無接觸等特質(zhì)，正好可以為重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病的應(yīng)急提供良好的制度切口。但是，突發(fā)公共衛(wèi)生事件技術(shù)治理的研究尚處于初級(jí)階段，學(xué)界已有的對(duì)技術(shù)治理的探討缺少對(duì)技術(shù)嵌入不同應(yīng)用場(chǎng)景而形成的技術(shù)治理機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)、治理形態(tài)、治理功效的系統(tǒng)探討和綜合評(píng)估，更缺少對(duì)技術(shù)治理推動(dòng)既有制度自我更新動(dòng)力、技術(shù)創(chuàng)造制度文明、技術(shù)創(chuàng)造治理新型范式進(jìn)行前瞻性的總結(jié)和提煉［5］。對(duì)于自動(dòng)化行政的研究也流于僅將新一代信息技術(shù)作為行政管治之技術(shù)輔助地位的邊緣性探討，對(duì)于重大公共衛(wèi)生事件技術(shù)治理的行政法治面向問題則沒有深入關(guān)注與研究。因此，應(yīng)重視技術(shù)治理所建構(gòu)的新型治理形態(tài)、路徑及方法對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系再造的研究，并以此厘清技術(shù)治理形態(tài)在行政應(yīng)急法治體系中的作用機(jī)制。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件技術(shù)治理的運(yùn)行邏輯與場(chǎng)景應(yīng)用

（一）技術(shù)“賦能”與技術(shù)“賦權(quán)”的論爭(zhēng)與再界定

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的“重大”與“突發(fā)”性質(zhì)，要求對(duì)其防控必須協(xié)同運(yùn)用法律治理和技術(shù)治理兩種方式。其中法律治理所具有的權(quán)威性、規(guī)范性、強(qiáng)制性及價(jià)值合理性蘊(yùn)含，可以為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控提供堅(jiān)實(shí)的法治保障，并在發(fā)揮公民行為規(guī)制機(jī)能的同時(shí)，擦亮一抹公平公正的人性之光。而技術(shù)治理的客觀中性、科學(xué)可驗(yàn)證、自執(zhí)行特質(zhì)與無差別的理性堅(jiān)守，則可以為疫情防控打造人力無法企及的科學(xué)的技術(shù)解決方案。然而，技術(shù)治理本身作為防控疫情的重要治理手段和管治方式，必須接受行政法治的制約與限制，并在現(xiàn)行的法律框架之內(nèi)發(fā)揮作用，由此引發(fā)了技術(shù)治理對(duì)于疫情防控行政“賦能”抑或“賦權(quán)”的論爭(zhēng)。

根據(jù)筆者對(duì)文獻(xiàn)資料的梳理可知，在關(guān)于技術(shù)治理的大多數(shù)論述中，對(duì)于技術(shù)“賦權(quán)”與“賦能”是不作更進(jìn)一步的區(qū)分的［6-7］。本文認(rèn)為，突發(fā)公共衛(wèi)生事件技術(shù)治理中的技術(shù)“賦權(quán)”與技術(shù)“賦能”是兩個(gè)內(nèi)涵不同的學(xué)術(shù)范疇，兩者具有不同的規(guī)范權(quán)能，主要表現(xiàn)為“規(guī)范授權(quán)”和“技術(shù)助力”兩方面相對(duì)清晰的理論區(qū)隔。由此，技術(shù)“賦權(quán)”與技術(shù)“賦能”的區(qū)別可以表述為：技術(shù)“賦權(quán)”是行政法治意義上的創(chuàng)設(shè)授權(quán)；技術(shù)“賦能”是指權(quán)能已然明確，需要增強(qiáng)的是行政的效率、效益或者說效能。對(duì)兩者理論范疇的規(guī)范厘清，對(duì)于準(zhǔn)確把握突發(fā)公共衛(wèi)生事件技術(shù)治理的運(yùn)作機(jī)制和技術(shù)路徑具有重大意義。

（二）突發(fā)公共衛(wèi)生事件技術(shù)治理的應(yīng)用場(chǎng)景

突發(fā)公共衛(wèi)生事件技術(shù)治理的應(yīng)用場(chǎng)景，是指運(yùn)用治理算法和代碼規(guī)則等數(shù)字化技術(shù)對(duì)由于疫病引發(fā)并重塑的社會(huì)要素變動(dòng)關(guān)系進(jìn)行規(guī)制與調(diào)整的環(huán)境生態(tài)。

1.數(shù)據(jù)治理

所謂數(shù)據(jù)治理，是指不同的人群或組織機(jī)構(gòu)運(yùn)用一定的技術(shù)工具或技術(shù)手段，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、整合、分析并挖掘其價(jià)值的行為。數(shù)據(jù)治理有助于提升重大疫情防控中治理主體的協(xié)同性、行為決策的科學(xué)性、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)的前瞻性、政府回應(yīng)的權(quán)威性［8］。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，通常會(huì)面臨信息匱乏與急需決策的雙重困境，這些都需要數(shù)據(jù)治理技術(shù)和相關(guān)數(shù)據(jù)使用規(guī)范的技術(shù)支撐。圖像識(shí)別、視頻監(jiān)控、語音監(jiān)測(cè)、行為預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)感知、人群畫像、信息整合等應(yīng)用實(shí)踐催生出全景式數(shù)據(jù)監(jiān)控的技術(shù)治理模式。技術(shù)治理在極大地提升治理主體的社會(huì)能見度、風(fēng)險(xiǎn)感知靈敏度和預(yù)警預(yù)防精確度的同時(shí)，也在潛移默化中形塑出數(shù)據(jù)控制型的社會(huì)結(jié)構(gòu)和疫情防控行政管治模式［9］。

大數(shù)據(jù)技術(shù)自身的技術(shù)設(shè)置與架構(gòu)設(shè)計(jì)具有一定的認(rèn)證功能和追溯功能，通過社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析和可視化探索技術(shù)的結(jié)合對(duì)搜集的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、挖掘和過濾，可以梳理、歸結(jié)出能夠反映疫情傳播方式與易感人群等的衛(wèi)生數(shù)據(jù)，可使網(wǎng)絡(luò)分析更準(zhǔn)確、網(wǎng)絡(luò)預(yù)測(cè)預(yù)警更精準(zhǔn)，也讓抽象的數(shù)據(jù)關(guān)系可視化，為社會(huì)治理提供獨(dú)具特色的全新視角和科學(xué)依據(jù)［10］。最為重要的是，大數(shù)據(jù)集聚、應(yīng)用平臺(tái)的構(gòu)建，以及數(shù)據(jù)抓取技術(shù)、分析技術(shù)和處理技術(shù)，不僅是作為防控決策、防控管理的輔助性“增能”功能，而且與云計(jì)算、人工智能技術(shù)一道，深度介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控進(jìn)程之中，某些時(shí)候甚至成為疾病防控決策和管理的決定性力量。同時(shí)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急中大數(shù)據(jù)技術(shù)與行政執(zhí)法行為的深度融合，不僅提高了執(zhí)法的效率，而且對(duì)執(zhí)法行為的規(guī)范運(yùn)行提供了可資遵循的技術(shù)解決方案。然而，突發(fā)公共衛(wèi)生事件之大數(shù)據(jù)的民事權(quán)利歸屬與行政管理強(qiáng)制之間的規(guī)范抵牾以及可能衍生的隱私泄露風(fēng)險(xiǎn)也是客觀存在的，需要引起足夠的重視。

2.健康碼的適用

由浙江省率先實(shí)施的健康碼行動(dòng)，作為數(shù)字社會(huì)技術(shù)的嶄新嘗試，在抗擊新冠肺炎疫情中發(fā)揮了不可替代的作用。從規(guī)范的角度看，生成健康碼在行為類型上屬于行政評(píng)級(jí)，過程為自動(dòng)進(jìn)行，方式是對(duì)個(gè)人信息的處理，須遵守行政評(píng)級(jí)、自動(dòng)化行政和對(duì)個(gè)人信息的處理所內(nèi)含的法治要求［11］。健康碼由個(gè)人自行申報(bào)的敏感信息和后臺(tái)審核認(rèn)可的公共大數(shù)據(jù)自動(dòng)比對(duì)后生成，其紅碼、黃碼和綠碼分別代表了個(gè)人的疫情風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，據(jù)此為疫情防控授權(quán)、防疫行政決策的形成與防控措施的實(shí)施提供裁量參考。

健康碼屬于行政裁量基準(zhǔn)電子程式化的數(shù)字化表現(xiàn)，是自動(dòng)化行政的一種行為樣態(tài)。健康碼的授權(quán)主體是國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、各省級(jí)大數(shù)據(jù)管理局或衛(wèi)生健康委員會(huì)等，其發(fā)布關(guān)于健康碼管理運(yùn)用方面的內(nèi)容，主要是健康碼的組成和展現(xiàn)形式、應(yīng)用系統(tǒng)的參考模型和跨地區(qū)互認(rèn)、個(gè)人健康信息的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)元屬性和數(shù)據(jù)管理等方面的技術(shù)規(guī)范和要求。健康碼的適用，還必須結(jié)合各地發(fā)布實(shí)施的其他防控規(guī)定共同發(fā)揮作用。

有學(xué)者指出，健康碼的生成在行政法上的行為類型屬于行政評(píng)級(jí)，其過程是自動(dòng)進(jìn)行的，其方式是對(duì)個(gè)人信息的處理，并且認(rèn)為，健康碼的自動(dòng)生成與分發(fā)屬于行政法意義上的行政事實(shí)行為，其理由為健康碼的生成沒有引起行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或者消滅［11］。筆者認(rèn)為，從疫情防控期間健康碼適用的實(shí)踐來看，大多數(shù)地方將其作為采取疫情防控行政決定與否的強(qiáng)制性技術(shù)規(guī)范適用，如持紅碼者將被限制進(jìn)入特定公共場(chǎng)所、不能按時(shí)復(fù)工入學(xué)等。這些形式化的技術(shù)治理措施在一定程度上取代了行政調(diào)查、決策裁量、申訴辯解、侵權(quán)救濟(jì)等需嚴(yán)格遵守的行政決定程序，某種情況下，使得形式化、技術(shù)性的治理措施被作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的唯一行政決策條件對(duì)待，削弱甚至完全排除了實(shí)質(zhì)行政法治的公正性訴求。雖然行政應(yīng)急行為的實(shí)施往往會(huì)對(duì)常態(tài)下的法律規(guī)范適用有所突破，絕對(duì)化的技術(shù)治理范式也契合了疫情應(yīng)急的效率追求，然而突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的行政法治原則（如合法性原則等）仍不可或缺。

3.算法行政

所謂算法指的是解題方案的準(zhǔn)確而完整的描述，是一系列解決問題的清晰指令，算法代表著用系統(tǒng)的方法描述解決問題的策略機(jī)制［12］。從算法本身的含義及其在智能時(shí)代的適用來說，算法即為可以使用代碼規(guī)則和程序化表達(dá)的對(duì)公共問題技術(shù)治理的方案集合、行動(dòng)方針或者方法路徑。也就是說，對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理可以經(jīng)由治理策略、措施技術(shù)轉(zhuǎn)換后的有技術(shù)強(qiáng)制力保障的自動(dòng)化行政措施予以貫徹。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的算法應(yīng)對(duì)機(jī)制中，政府作為制定、設(shè)計(jì)算法規(guī)則的主導(dǎo)者和監(jiān)督者，形塑了一種類似于行政行為實(shí)施的新的權(quán)力樣態(tài)和治理模式，其被某些學(xué)者稱為“算法行政”［13］。算法行政憑借“分類”“篩選”“優(yōu)先”“過濾”等行為模式進(jìn)行秩序維護(hù)、權(quán)力規(guī)制和行為指引，重整突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理下的公共秩序。

健康碼則是算法行政的全方位應(yīng)用，是算法行政的典型代表。另外，“算法+行政”運(yùn)用的例子還有：基于環(huán)比增長(zhǎng)率和空間約束聚類算法分析我國新冠肺炎疫情的風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上對(duì)各省份的疫情防控現(xiàn)狀提出分區(qū)管理的設(shè)計(jì)建議［14］。采用基于精準(zhǔn)的人臉檢測(cè)算法+人臉關(guān)鍵點(diǎn)定位算法+口罩實(shí)例分割算法的方案，對(duì)是否規(guī)范佩戴口罩作出精準(zhǔn)判斷，其目標(biāo)是通過AI算法自動(dòng)從攝像頭采集的圖片中識(shí)別出是否有人臉、是否佩戴口罩以及口罩佩戴是否規(guī)范［15］。運(yùn)用數(shù)字人體遺傳算法，為數(shù)字人體系統(tǒng)和新冠肺炎病毒病變機(jī)理與疫情研究提供理論基礎(chǔ)。同時(shí)，還可以運(yùn)用AI算法為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的早期預(yù)警提供技術(shù)方案和防治路徑。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件技術(shù)治理的行政規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件技術(shù)治理的現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于將以新一代信息技術(shù)為代表的現(xiàn)代科技與我國特有的行政制度優(yōu)勢(shì)整合起來，并將其轉(zhuǎn)化為適應(yīng)“重大突發(fā)”“病理復(fù)雜”“危害嚴(yán)重”疫病防控新形勢(shì)的良好治理效能。因此，識(shí)別、預(yù)判技術(shù)驅(qū)動(dòng)下突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的行政法治風(fēng)險(xiǎn)并對(duì)其進(jìn)行有效管控，是現(xiàn)代技術(shù)治理范式變革的重大命題。

（一）數(shù)據(jù)治理的應(yīng)急特性及其可能的濫用風(fēng)險(xiǎn)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件技術(shù)治理在疫情大數(shù)據(jù)的搜集、分析基礎(chǔ)上運(yùn)用規(guī)則代碼程序設(shè)計(jì)體現(xiàn)出來的科學(xué)完整的算法策略，針對(duì)突發(fā)疾病的病理機(jī)制、易感人群、疫情傳播路線等制定可行的突發(fā)公共衛(wèi)生事件技術(shù)治理方案。然而，數(shù)據(jù)的獲取本身必須堅(jiān)持合目的性、有限度適用和比例控制原則，以免出現(xiàn)隱私泄露、數(shù)據(jù)濫用、數(shù)據(jù)壟斷等不利后果。2020年9月3日，江蘇省蘇州市推出的“蘇城文明碼”，即為信息數(shù)據(jù)行政濫用的個(gè)例。蘊(yùn)含公法性質(zhì)的數(shù)據(jù)信息的管理和分發(fā)適用，應(yīng)該而且必須接受行政法的制約。

我國新頒行的《民法典》明確提出將“數(shù)據(jù)”作為物權(quán)類型之一。蘊(yùn)含著個(gè)人隱私密碼的數(shù)據(jù)信息的編組必須在行政合目的性、有限度適用和行政比例原則的框架之下發(fā)揮技術(shù)治理機(jī)能。然而，從新冠肺炎疫情防控的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)來看，通過疫病防治特殊措施獲取數(shù)據(jù)信息的途徑方式、適用限度還存在諸多亂象。最大的問題是缺乏對(duì)于疫情防控期間數(shù)據(jù)治理工作的總括性的規(guī)范法規(guī)，無法對(duì)大數(shù)據(jù)工作進(jìn)行宏觀的科學(xué)安排與規(guī)范引導(dǎo)，相應(yīng)地對(duì)數(shù)據(jù)失真、數(shù)據(jù)漏采、數(shù)據(jù)濫用的強(qiáng)制力保障和責(zé)任追究也缺乏行之有效的行政法治規(guī)制方式，如數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑的不當(dāng)調(diào)整引發(fā)公眾質(zhì)疑；數(shù)據(jù)分析的重點(diǎn)與導(dǎo)向沒有隨著疫情發(fā)展的不同階段及時(shí)實(shí)現(xiàn)從前期關(guān)注蔓延態(tài)勢(shì)到后期強(qiáng)調(diào)殘留預(yù)警的及時(shí)轉(zhuǎn)換；應(yīng)急防控響應(yīng)缺乏多維度的信息交互，不同疫情防控責(zé)任部門之前的數(shù)據(jù)無法形成實(shí)時(shí)共享和即時(shí)數(shù)據(jù)分析，一定程度上影響了防疫的效果，增加了疫病傳播的風(fēng)險(xiǎn)等。另外，還有大數(shù)據(jù)搜集技術(shù)的可靠性不足的技術(shù)性問題，公民的知情權(quán)和數(shù)據(jù)隱私權(quán)之間的矛盾和法律障礙，也給防疫部門精確搜集數(shù)據(jù)帶來不少困難。

（二）技術(shù)治理的工具理性可能掩蓋治理議題的法律性質(zhì)和矛盾

信息系統(tǒng)將所有的指標(biāo)都硬指標(biāo)化，也就無法區(qū)分治理議題的性質(zhì)和矛盾［16］。從突發(fā)公共衛(wèi)生事件技術(shù)防控實(shí)踐上看，技術(shù)治理行為的法律性質(zhì)主要表現(xiàn)為行政調(diào)查和具體行政執(zhí)法行為，其依賴智能化設(shè)備或者代碼化的規(guī)則對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的具體難點(diǎn)進(jìn)行程式化、類型化的循例執(zhí)行，一定程度上可能忽略突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的特殊情形，使得程式化的技術(shù)執(zhí)行機(jī)制涵括具體特例的合理觀照不足，在面對(duì)意外情況和需更多考慮實(shí)質(zhì)內(nèi)涵時(shí)技術(shù)治理機(jī)制的失靈和無所適從，可能導(dǎo)致出現(xiàn)技術(shù)災(zāi)難和治理盲點(diǎn)問題。對(duì)應(yīng)到行政行為的行使上，就是合法（合規(guī)則）性有余而合理性欠佳以及具體法律觀照上的不足。例如，健康碼的使用作為一種規(guī)則系統(tǒng)，可以通過互認(rèn)機(jī)制這種技術(shù)手段解決異地互信問題，然而，需注意的是，互認(rèn)只是相信彼此的分類結(jié)果，但不一定會(huì)相信彼此的分類規(guī)則［17］。以省域?yàn)榈乩矸纸缰贫ǖ倪m用規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的，有可能出現(xiàn)在一個(gè)省是綠碼、在另一個(gè)省卻顯示紅碼的情況，由此導(dǎo)致對(duì)公民權(quán)利的不當(dāng)限縮。而電子健康證明適用規(guī)則的制定實(shí)際上就是抽象行政行為的一部分，應(yīng)該考慮價(jià)值合理性的判斷與特殊情形下的應(yīng)急規(guī)則設(shè)計(jì)。技術(shù)治理范式過度強(qiáng)化的不利后果之一就是技術(shù)剛性之治的無差別優(yōu)勢(shì)，可能會(huì)遮蔽、湮滅其治理議題的法律性質(zhì)和矛盾，進(jìn)而導(dǎo)致技術(shù)治理的失能。

（三）技術(shù)差誤導(dǎo)致的算法規(guī)制失序質(zhì)疑

突發(fā)公共衛(wèi)生事件技術(shù)治理作為新技術(shù)、新模式的應(yīng)用場(chǎng)域，有可能誘發(fā)新的技術(shù)治理風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)與技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)共同構(gòu)成了以人工智能技術(shù)為核心的現(xiàn)代技術(shù)治理的風(fēng)險(xiǎn)議題。而人工智能的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)則主要源于算法客觀性與主觀性等技術(shù)屬性的內(nèi)在缺陷，即算法歧視、算法黑箱、算法偏見以及算法自利等主客觀缺陷［18］，其不可避免地會(huì)衍生新的風(fēng)險(xiǎn)樣態(tài)，導(dǎo)致突發(fā)公共衛(wèi)生事件技術(shù)治理的失序或失準(zhǔn)。例如，健康碼作為規(guī)則系統(tǒng)的具體體現(xiàn)，其中的數(shù)據(jù)信息承載著行為人出現(xiàn)的場(chǎng)合、接觸的人群類型、身體移動(dòng)軌跡的科學(xué)記錄，其不僅是信息的物理集合，同時(shí)又被行政管理機(jī)關(guān)覆蓋、嵌入一系列行為規(guī)制的行政法律規(guī)范，用以根據(jù)對(duì)持碼人活動(dòng)軌跡的類型化，構(gòu)建不同人群健康識(shí)別的認(rèn)定規(guī)則。然而，由于我國疫情防控的科學(xué)與及時(shí)，絕大部分人群所感染的病毒還沒有發(fā)展到極值即被人為地隔斷傳播鏈，在健康碼中嵌套的新型感染路徑、新的患病癥狀等數(shù)據(jù)信息存在缺失的情況，再加上算法精度有限，有些社會(huì)規(guī)則轉(zhuǎn)換為代碼的量化計(jì)算局限，也造成實(shí)際上攜帶傳染病毒的患者被錯(cuò)認(rèn)為健康的情況，這些都會(huì)導(dǎo)致健康碼識(shí)別、區(qū)隔人群的功能失序和預(yù)測(cè)失準(zhǔn)問題。由此可知，融合了技術(shù)治理規(guī)則和法律規(guī)范治理措施的算法本身遭遇了精準(zhǔn)度危機(jī)。

（四）技術(shù)治理相對(duì)剝奪了治理對(duì)象的法律救濟(jì)權(quán)利

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急中，算法治理作為技術(shù)治理的重要策略機(jī)制之一，并不是完全中立的技術(shù)解決機(jī)制，而是蘊(yùn)含了價(jià)值觀驅(qū)動(dòng)的傾向性評(píng)價(jià)模型。然而，算法行政中隱藏在算法背后的決策邏輯，面臨著內(nèi)部推理過程無法知曉的黑箱困境，遮蔽了行政公開原則的發(fā)揮空間，并且脫離了算法審查以及責(zé)任承擔(dān)問題的監(jiān)管制約，可能引發(fā)行政相對(duì)人對(duì)于“技術(shù)黑箱”衍生的治理歧視和偏見的質(zhì)疑。

在法律規(guī)范與算法的關(guān)系上，有學(xué)者指出，傳統(tǒng)的法律規(guī)范可能由算法所替代；程序上，自動(dòng)化行政也不再強(qiáng)調(diào)程序的步驟、方式等，而是將所有內(nèi)容雜糅進(jìn)入既定的算法之中，自動(dòng)得出結(jié)果；法律規(guī)范在既有的依法行政原理之外，更需考慮如何將算法等納入其中［19］。也就是說，算法既是實(shí)體的法律規(guī)范，又包含有程序性行政行為的實(shí)施步驟和方式。在算法行政的治理框架中，既要考慮法律規(guī)范的合法性、合理性判斷，又要考量法律規(guī)范和算法治理融合的切入點(diǎn)和支撐點(diǎn)。然而，從已有研究成果來看，后者的運(yùn)行和作用機(jī)制依舊混沌未明。算法類行政行為中所隱含的行政執(zhí)法程序的“自動(dòng)”執(zhí)行，使得行政程序正當(dāng)性原則適用的法治監(jiān)督也借由技術(shù)隱秘運(yùn)行機(jī)制被“自動(dòng)”屏蔽了。行政程序正當(dāng)性的基本要求如申請(qǐng)聽證權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)、陳述申辯權(quán)、履行告知義務(wù)、行政中立義務(wù)等，也在不同程度上被有意無意地忽略。由此，行政活動(dòng)正當(dāng)性的核心要求——“行政機(jī)關(guān)能否為其行為提供合理的解釋”的正當(dāng)性證成，就要面臨這樣的行政法考問：一個(gè)難以被解釋、難以被理解的仿佛來自黑箱之中的人工智能算法所得出的結(jié)論，能否構(gòu)成行政執(zhí)行行為正當(dāng)性和確鑿證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)呢［20］？

四、突發(fā)公共衛(wèi)生事件技術(shù)治理體系的優(yōu)化與完善

面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件技術(shù)治理衍生的行政規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)，需在行政法治框架下，以突發(fā)公共衛(wèi)生事件的類型、病理特點(diǎn)和傳播路徑為風(fēng)險(xiǎn)防控的技術(shù)前提和參照，綜合運(yùn)用制度化的規(guī)則治理、體系化的理論支撐、長(zhǎng)效化的措施應(yīng)對(duì)、機(jī)制化的總體架構(gòu)設(shè)計(jì)和精準(zhǔn)化的行政體系構(gòu)建等政策措施，完善技術(shù)治理范式在我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體系中的規(guī)范適用。

（一）制定科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、合理的技術(shù)治理規(guī)則

（1）國務(wù)院可以根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，嘗試制定符合突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理需求和技術(shù)發(fā)展態(tài)勢(shì)的“突發(fā)公共衛(wèi)生事件技術(shù)治理應(yīng)急條例”，詳細(xì)規(guī)定突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急技術(shù)治理的適用主體、適用規(guī)范、責(zé)任劃分和技術(shù)支撐的相關(guān)總括規(guī)定，并針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴發(fā)突然、溯源困難、人工應(yīng)急方式受限、特殊時(shí)期公民權(quán)利縮減、事后權(quán)利救濟(jì)難等問題，采取技術(shù)治理與法律治理的規(guī)范對(duì)接、防控信息的隱私保障、技術(shù)治理行為的審批核查、技術(shù)漏洞或失誤的救濟(jì)等措施加以應(yīng)對(duì)。尤其重要的是，針對(duì)技術(shù)治理的剛性自執(zhí)行機(jī)制對(duì)于價(jià)值判斷和救濟(jì)途徑的侵蝕與削弱，可以通過賦予行政相對(duì)人更多救濟(jì)權(quán)利（如賦予自然人數(shù)據(jù)的更正權(quán)與被遺忘權(quán)），以及設(shè)定有別于普通行政救濟(jì)程序的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急申訴途徑，設(shè)立專門的技術(shù)法官或者法庭技術(shù)調(diào)查官等方式予以程序糾偏。

（2）強(qiáng)化數(shù)據(jù)治理模式的標(biāo)準(zhǔn)化和安全性。在國家層面，盡快以法律法規(guī)形式確定數(shù)據(jù)治理的規(guī)則，完善數(shù)據(jù)收集、處理、流通、使用過程中的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)涉及公民隱私保護(hù)、企業(yè)商業(yè)秘密等數(shù)據(jù)設(shè)置具有可操作的保護(hù)規(guī)定，為敏感信息的應(yīng)用畫定紅線。同時(shí)，應(yīng)在各項(xiàng)專門立法中對(duì)數(shù)據(jù)使用與信息披露進(jìn)行場(chǎng)景化的特別規(guī)定，在國家規(guī)定的最低保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上設(shè)定信息保護(hù)制度。譬如可以嘗試在《傳染病防治法》中針對(duì)疫情防控特殊時(shí)期相關(guān)衛(wèi)生防疫部門對(duì)數(shù)據(jù)的獲取、應(yīng)用及披露，作出更加精細(xì)化的保護(hù)性和應(yīng)用性規(guī)定。對(duì)于其他關(guān)涉主體來說，應(yīng)當(dāng)基于行業(yè)特性的需要制定合理的數(shù)據(jù)收集使用規(guī)則，明晰相關(guān)流程與標(biāo)準(zhǔn)，以此保證突發(fā)公共衛(wèi)生事件數(shù)據(jù)治理的規(guī)范化。

（二）強(qiáng)化以計(jì)算法律學(xué)為主導(dǎo)的行政學(xué)理支撐

早在1985年，我國就有學(xué)者提出了發(fā)展計(jì)量法律學(xué)的觀點(diǎn)［21］。其認(rèn)為，計(jì)量法律學(xué)是運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)將數(shù)量計(jì)量方法引入法律研究的一門學(xué)科，也就是運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)對(duì)法律問題進(jìn)行量化研究。而現(xiàn)代計(jì)算法律學(xué)的學(xué)科定位與計(jì)量法律學(xué)并不相同，其更側(cè)重于通過大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)將法律規(guī)范按照一定的技術(shù)機(jī)理轉(zhuǎn)換為以程序代碼呈現(xiàn)的法律解決方案。其是通過計(jì)算機(jī)語言進(jìn)行代碼化表達(dá)的法律條文和法律實(shí)施方案，是對(duì)代碼世界與法律世界二者的共同觀照（司法裁判的智能化即為適例）。計(jì)算法律學(xué)科體系的深化和發(fā)展對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件技術(shù)治理的適用價(jià)值和路徑，在于借由現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)法律條文進(jìn)行數(shù)學(xué)建模，行使由技術(shù)強(qiáng)制作保障的自動(dòng)執(zhí)行機(jī)制。例如，將法律規(guī)范條文植入?yún)^(qū)塊鏈架構(gòu)中，通過運(yùn)用“法律本體”，將法律變?yōu)榭蓤?zhí)行的代碼，進(jìn)而寫入?yún)^(qū)塊鏈中使得法律變得可執(zhí)行，最后由區(qū)塊鏈技術(shù)對(duì)整個(gè)行為過程驗(yàn)真［22］。同樣，以此為參照，可以將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的行政治理措施和方案轉(zhuǎn)換為區(qū)塊鏈程序代碼，利用區(qū)塊鏈技術(shù)的不可篡改性、可編程控制的自執(zhí)行技術(shù)特性實(shí)施技術(shù)行政行為，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的流行病學(xué)追蹤、疫情暴發(fā)的監(jiān)測(cè)預(yù)警和防控決策的科學(xué)建模和選擇，提供融合性的技術(shù)路徑和行政治理方案。

（三）健全與技術(shù)治理相契合的突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府應(yīng)對(duì)架構(gòu)

現(xiàn)代數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，打破了以往技術(shù)附屬于法律治理范式的工具地位，將法條規(guī)范、治理措施和責(zé)任預(yù)設(shè)等傳統(tǒng)法律要素融入技術(shù)框架和程序代碼之中，并經(jīng)由現(xiàn)代信息技術(shù)的增程、加持與整合，消解單純依賴人力無法避免的技術(shù)性誤差和具有價(jià)值傾向性的公正質(zhì)疑，最終實(shí)現(xiàn)融合技術(shù)治理內(nèi)涵的法律治理的精準(zhǔn)化。必須注意的是，在法律治理-技術(shù)治理二元治理體系中，代碼世界不可以脫離法律的規(guī)制，技術(shù)治理必須置于法律治理的框架之內(nèi)。特別是在具有應(yīng)急性質(zhì)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中，面臨突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的現(xiàn)實(shí)境況，技術(shù)治理手段的運(yùn)用更應(yīng)慎重，避免技術(shù)治理偏差造成新的價(jià)值偏頗和不公正現(xiàn)象。對(duì)此，制定符合突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急實(shí)踐并順應(yīng)現(xiàn)代技術(shù)治理特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件技術(shù)治理政府架構(gòu)，是非常必要和重要的。具體來說，就是優(yōu)化突發(fā)公共衛(wèi)生事件技術(shù)應(yīng)急的政府管理架構(gòu)，在健全應(yīng)急管理機(jī)關(guān)技術(shù)應(yīng)急手段的基礎(chǔ)上，要求有關(guān)部門完善與應(yīng)急管理機(jī)關(guān)科學(xué)銜接的人員組成、制度規(guī)范和保障措施，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策系統(tǒng)，為在突發(fā)與緊急狀況下的應(yīng)急決策提供相對(duì)優(yōu)位的決策方案。同時(shí)，運(yùn)用區(qū)塊鏈的多點(diǎn)分布技術(shù)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件直報(bào)制度和橫跨人財(cái)物、線上線下的應(yīng)急資源調(diào)配系統(tǒng)，消除層級(jí)限制和職能扯皮弊端，保證突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的科學(xué)化和高效能。

（四）完善以區(qū)塊鏈技術(shù)為總成架構(gòu)的行政應(yīng)急技術(shù)治理機(jī)制

區(qū)塊鏈?zhǔn)且粋€(gè)分布式的共享賬本和數(shù)據(jù)庫，其按照時(shí)間順序通過分布式計(jì)算、密碼學(xué)、共識(shí)算法、智能合約等多種技術(shù)的組合，形成數(shù)據(jù)庫或賬本信息的數(shù)據(jù)區(qū)塊，以此執(zhí)行不同的技術(shù)任務(wù)?！皡^(qū)塊鏈+法治”的實(shí)踐意義主要是技術(shù)信用、信任傳遞及新型共識(shí)機(jī)制，代碼規(guī)范與法律規(guī)范的耦合效應(yīng)，社會(huì)治理的智能化和法治化的諧振［23］。其去中心化、不可篡改、可溯源、可驗(yàn)證審計(jì)等特性，使得區(qū)塊鏈的分布式賬本技術(shù)、對(duì)稱加密和授權(quán)技術(shù)、共識(shí)機(jī)制和智能合約等核心技術(shù)，可以在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的技術(shù)治理中發(fā)揮重大作用。

區(qū)塊鏈作為一種在不可信環(huán)境下構(gòu)建信任的新型協(xié)作模式和算法機(jī)制，具有對(duì)稱加密和授權(quán)技術(shù)形塑的安全機(jī)制，以及由分布式存儲(chǔ)技術(shù)鑄就的不可篡改特質(zhì)，可以將突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中搜集的涉及個(gè)人、企業(yè)等方面的信息存入?yún)^(qū)塊鏈之中，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的安全和共享。同時(shí)，共識(shí)機(jī)制作為區(qū)塊鏈技術(shù)的核心，其分布式計(jì)算范式和通過遵循預(yù)設(shè)機(jī)制最終實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)一致性的共識(shí)形成機(jī)制，能夠保證在不同的應(yīng)用場(chǎng)景下，在決策權(quán)高度分散的去中心或多中心化系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)各個(gè)節(jié)點(diǎn)的數(shù)據(jù)的一致和共享。這種技術(shù)特性可以用于建構(gòu)突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息管理系統(tǒng)的技術(shù)骨架，以保障在醫(yī)療物資調(diào)配，疫情信息搜集、儲(chǔ)存、分析，醫(yī)療方案專家網(wǎng)絡(luò)論證與遠(yuǎn)程醫(yī)療等方面，建立可資驗(yàn)證的數(shù)據(jù)整合、多點(diǎn)共享的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)架構(gòu)。

智能合約作為區(qū)塊鏈的核心技術(shù)，是在區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)庫中運(yùn)行的計(jì)算機(jī)程序，是一種可以由事件驅(qū)動(dòng)、具備狀態(tài)機(jī)制的能夠根據(jù)預(yù)設(shè)條件自動(dòng)執(zhí)行合約條款的程序化協(xié)議［24］。在區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)中，設(shè)定不同條件下的觸發(fā)事件部署智能合約，一旦滿足預(yù)設(shè)條件則調(diào)用合約接口觸發(fā)執(zhí)行。利用這個(gè)特性，可以將需要實(shí)施的法律規(guī)范、權(quán)利義務(wù)分配和責(zé)任承擔(dān)等事項(xiàng)組成用代碼表達(dá)的數(shù)據(jù)協(xié)議即智能合約，實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)的自動(dòng)預(yù)警，并通過設(shè)定具體的技術(shù)化的法律條件觸發(fā)智能合約的自動(dòng)執(zhí)行機(jī)制，以此完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件技術(shù)治理的自動(dòng)控制體系。

（五）構(gòu)建以“算法技術(shù)”為核心的“精明行政”體系

新一代信息技術(shù)的發(fā)展，使得由互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新興科技組成的虛擬社區(qū)被形塑為由代碼構(gòu)成的數(shù)字世界。“算法行政”作為解決特定問題而對(duì)一定數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、計(jì)算和求解的行政解決方案，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的技術(shù)治理提供了全新的策略手段，由此塑造了算法技術(shù)優(yōu)勢(shì)形成的算法權(quán)力。這種以技術(shù)形態(tài)和符號(hào)形式存在的算法權(quán)力裹挾著被代碼化的法律規(guī)則，發(fā)揮著其對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理對(duì)象的影響力和控制力。然而，算法權(quán)力本身可能引發(fā)的算法偏見、算法漏洞和算法非價(jià)性，對(duì)以“算法技術(shù)”為核心的治理突發(fā)公共事件及“精明行政”體系的構(gòu)建帶來諸多不利影響，因此，必須對(duì)其進(jìn)行制度上的匡正補(bǔ)偏。

在算法行政程序中，構(gòu)建能夠兼容促進(jìn)算法自動(dòng)執(zhí)行和自我糾正算法行政缺失的“精明行政”體系，就是在公正透明的基礎(chǔ)上，對(duì)算法模型進(jìn)行合目的性的技術(shù)、法律和倫理審查，重整并貫徹“技術(shù)性正當(dāng)程序”的要求。即通過強(qiáng)調(diào)編碼公開、開發(fā)公眾參與程序、系統(tǒng)軟件測(cè)試等來實(shí)現(xiàn)程序所要求的透明、公開和可問責(zé)等要求［19］，讓行政相對(duì)人能夠了解算法決策的策略過程和算法執(zhí)法的依據(jù)。同時(shí)，在算法中事先嵌入規(guī)則紅線，通過大數(shù)據(jù)、機(jī)器學(xué)習(xí)等技術(shù)的運(yùn)用，在信息不完全的情況下對(duì)算法的實(shí)效進(jìn)行檢驗(yàn)，特別是在算法容錯(cuò)設(shè)計(jì)、技術(shù)漏洞檢查和修復(fù)等方面，要注意增強(qiáng)人工智能技術(shù)自身的安全穩(wěn)定性。這樣，就改變了以往傳統(tǒng)算法行政中規(guī)則程序僅是技術(shù)治理的僵化技術(shù)路徑的簡(jiǎn)單認(rèn)知，智能算法行政演變成為具有一定獨(dú)立思考能力，并具有初步自我學(xué)習(xí)能力的智能行政執(zhí)法系統(tǒng)。而且，還要注意在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的技術(shù)治理方案中設(shè)計(jì)與法定救濟(jì)制度相銜接的糾錯(cuò)機(jī)制，如賦予公民對(duì)于政府治理突發(fā)公共事件中技術(shù)治理措施的可撤銷、無效的申請(qǐng)權(quán)，制定一定的蘊(yùn)含技術(shù)機(jī)理的法律規(guī)則，推進(jìn)算法的透明度與可解釋性。另外，還可以將突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急算法決策與算法行政錯(cuò)誤導(dǎo)致的責(zé)任予以單獨(dú)類型化，引入專門的責(zé)任構(gòu)成要件，以此構(gòu)建公開、透明且涵括可行救濟(jì)途徑的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急數(shù)字化、智能化行政體系。