王德昌,寸永護(hù),張志坤,楊 強(qiáng),寸德志

(德宏州森林和草原資源監(jiān)測(cè)監(jiān)管總站,云南 德宏 678400)

1 引言

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家、社會(huì)各個(gè)層面都對(duì)生態(tài)文明建設(shè)提出嚴(yán)格要求，特別是黨的“十八大”以來，黨中央高度重視，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，將生態(tài)文明建設(shè)提升到與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)同樣的戰(zhàn)略高度，使得中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局從“四位一體”發(fā)展到“五位一體”。

2016年全面停止非天保工程區(qū)國有林場(chǎng)天然林商業(yè)性采伐，2017年實(shí)現(xiàn)全面停止全國天然林商業(yè)性采伐[1]。

2017年10月18日，習(xí)近平總書記在“十九大”中指出，堅(jiān)持人與自然和諧共生，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策。

2020年7月1日施行《中華人民共和國森林法》，將“國家實(shí)行天然林全面保護(hù)制度，……國家對(duì)公益林實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)”納入了法律條款?！对颇鲜?chuàng)建生態(tài)文明建設(shè)排頭兵促進(jìn)條例》(2020年7月1日施行)同樣提出：提高森林覆蓋率及生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。

森林采伐作為森林經(jīng)營和森林利用的必然環(huán)節(jié)和重要手段，在保護(hù)和合理利用森林資源，特別是促進(jìn)森林結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善林分質(zhì)量、提高林地生產(chǎn)力、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡、保護(hù)人類生存環(huán)境等方面具有十分重要的意義[2]。

德宏州近10年來森林資源持續(xù)增加，森林生態(tài)持續(xù)向好發(fā)展。截止2019年底，德宏州森林面積為778132.5 hm2，森林蓄積量為8352.87萬m3，森林覆蓋率為69.65%。按林分起源分天然林面積513509.2 hm2、占森林面積的69.25%，蓄積量6482.9萬m3、占森林總蓄積量的77.61%；人工林面積228030.3 hm2、占森林面積的30.75%，蓄積量1869.97萬m3、占森林總蓄積量的22.39%[3]。說明德宏州還是以天然林為主。為了科學(xué)編制好今后一段時(shí)期年森林采伐限額，更好地保護(hù)發(fā)展和科學(xué)高效開發(fā)利用森林資源，本文基于德宏州“十二五”“十三五”期間年森林采伐限額管理政策和限額執(zhí)行情況進(jìn)行對(duì)比分析，找準(zhǔn)問題，科學(xué)謀劃下一步工作。

2 德宏州“十二五”“十三五”期間年森林采伐限額執(zhí)行情況

2.1 云南省“十二五”“十三五”期間年森林采伐限額管理政策對(duì)比

2.1.1 “十二五”下達(dá)的采伐限遠(yuǎn)大于“十三五”(以德宏州為例)

“十二五”期間：云南省人民政府下達(dá)德宏州233.39萬m3[4]?！笆濉逼陂g：云南省人民政府下達(dá)德宏州124.4萬m3[5](表1)。

表1 “十二五”“十三五”期間年森林采伐限額 萬m3

2.1.2 各分項(xiàng)限額占用

“十二五”期間：人工林采伐可以占用天然林采伐限額，商品林撫育采伐和其他采伐可以占用主伐限額，其他各分項(xiàng)限額不足的可以互相占用[4]。

“十三五”期間：同一單位各分項(xiàng)限額不得串換使用[6]。

2.1.3 經(jīng)依法批準(zhǔn)占用征收林地林木采伐納入采伐限額管理

“十二五”期間:批準(zhǔn)占用征收林地林木采伐納入采伐限額管理。

“十三五”期間:經(jīng)依法批準(zhǔn)占用征收林地林木采伐納入采伐限額管理[6]。

2.1.4 天然林采伐限制

“十二五”期間:只限制了天然林保護(hù)工程區(qū)的天然林商業(yè)性采伐。

“十三五”期間:全面停止天然林商業(yè)性采伐[6]。

2.1.5 木材生產(chǎn)計(jì)劃

“十二五”期間:實(shí)行木材生產(chǎn)計(jì)劃備案制，當(dāng)年木材生產(chǎn)計(jì)劃逐級(jí)報(bào)省林業(yè)主管部門備案后執(zhí)行[7]。

“十三五”期間:木材生產(chǎn)計(jì)劃和采伐限額并軌，實(shí)施采伐限額管理[8]。

2.1.6 采伐集體林的伐區(qū)作業(yè)設(shè)計(jì)規(guī)定

“十二五”期間：集體或個(gè)人所有林木采伐蓄積量達(dá)300 m3或皆伐面積達(dá)50畝以上的必須由有資質(zhì)的單位編制采伐作業(yè)設(shè)計(jì)。采伐蓄積量300 m3以下的，推行簡(jiǎn)易作業(yè)設(shè)計(jì)[7]。

“十三五”期間:集體林采伐推行伐區(qū)簡(jiǎn)易作業(yè)設(shè)計(jì)，簡(jiǎn)化采伐審批環(huán)節(jié)[5]。

2.2 德宏州“十二五”“十三五”期間年森林采伐限額執(zhí)行情況對(duì)比

德宏州“十二五”“十三五”期間年森林采伐限額執(zhí)行情況如表2、表3所示。

表2 2011～2019年森林采伐限額執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì) 萬m3

表3 2011～2019年采伐證發(fā)放情況按采伐類型分 萬m3

2.3 德宏州“十二五”“十三五”期間年森林采伐限額執(zhí)行情況對(duì)比結(jié)果

2.3.1 “十二五”期間采伐量、限額執(zhí)行率遠(yuǎn)大于“十三五”

從表2中可以看出：前四年同期對(duì)比“十二五”執(zhí)行限額497.35萬m3，遠(yuǎn)大于“十三五”前四年的232.93萬m3。

主要原因有2個(gè)：一是“十二五”期間省下達(dá)限額為233.39萬m3，遠(yuǎn)大于“十三五”的124.4萬m3；二是“十二五”期間分項(xiàng)限額可以相互占用管理政策比“十三五”靈活。

2.3.2 “十二五”期間商品材還是以天然林為主，“十三五”則以人工林為主

從表2中可看出：“十二五”期間商品材還是以天然林為主占77.2%，人工林占22.8%；“十三五”期間商品材人工林占98.7%，天然林占1.3%，主要是因?yàn)閺?016年全國范圍內(nèi)停止了天然林采伐。

2.3.3 主伐類型發(fā)證率最高，其次是其它采伐，第三是撫育采代，更新采伐最少

表3顯示：“十二五”期間主伐類型平均發(fā)證量30.22萬m3、發(fā)證率為67.86%；其它采伐平均發(fā)證量為28.43萬m3、發(fā)證率為20%；撫育采伐平均發(fā)證量為4.38萬m3、發(fā)證率為11.56%，更新采伐平均發(fā)證量為 0.53萬m3、發(fā)證率為 6.02%。“十三五”期間主伐類型平均發(fā)證量 25.16 萬m3、發(fā)證率為 58.54%；其它采伐平均發(fā)證量為2.32 萬m3、發(fā)證率為 21.13%；撫育采伐平均發(fā)證量為0.97 萬m3、發(fā)證率為1.44%，更新采伐平均發(fā)證量0。

從上可看出：主伐和其他采伐在“十二五”“十三五”乃至“十四五”都是主要采伐類型；撫育采伐則依賴于撫育項(xiàng)目，有項(xiàng)目需求就多，無項(xiàng)目則少；更新采伐需求量很小。

3 對(duì)“十四五”森林采伐編限編制和執(zhí)行政策制定的建議

3.1 建立采伐面積和蓄積雙項(xiàng)控制的采伐限額管理制度

《森林法》《云南省創(chuàng)建生態(tài)文明建設(shè)排頭兵促進(jìn)條例》均規(guī)定：要提高森林覆蓋率、森林蓄積量。所以，在森林采伐管過程中，建立采伐面積和蓄積雙項(xiàng)控制管理制度是必不可少的。只有在控制采伐蓄積限額的同時(shí)，合理確定皆伐面積的上限，才能保證本行政區(qū)域內(nèi)的森林面積和森林蓄積量的雙增長。

3.2 “十四五”期間年森林采伐編制應(yīng)適當(dāng)加大人工商品林采伐限額

2016年全國范圍內(nèi)全面停止了天然林商業(yè)性采伐。新《森林法》明確規(guī)定：“國家實(shí)行天然林全面保護(hù)制度，嚴(yán)格限制天然林采伐，加強(qiáng)天然林管護(hù)能力建設(shè)，保護(hù)和修復(fù)天然林資源，逐步提高天然林生態(tài)功能；……國家對(duì)公益林實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)”。實(shí)際上可以加大采伐利用力度的只有人工商品林。所以，“十四五”期間年森林采伐編制應(yīng)適當(dāng)加大人工商品林采伐限額的同時(shí)，在采伐管理政策制定中應(yīng)盡可能放松人工商品林的采伐控制條件。

3.3 適度放開各分項(xiàng)限額不得串用的規(guī)定

從表2可以看出：“十二五”前四年(2011～2014年)執(zhí)行限額為497.35萬m3占這四年總限額933.56萬m3的53.27%?！笆濉鼻八哪?2016～2019年)執(zhí)行限額為 232.93萬m3占這四年總限額514.56m3的 45.27%。

同期對(duì)比，“十三五”前四年限額執(zhí)行量和執(zhí)行率都低于“十二五”的前四年。主要原因?yàn)椋阂皇恰笆濉逼陂g有了“各分項(xiàng)限額不得串用的規(guī)定”，使很多災(zāi)害木因下達(dá)到縣市常規(guī)限額中其他類型采伐限額不足而得不到及時(shí)采伐；二是“十三五”期間撫育項(xiàng)目較少，撫育限額發(fā)證率僅為1.44%，造成撫育限額的大量浪費(fèi)。

3.4 適度調(diào)整加大“其他采伐”限額額度

“其他采伐”是指除主伐、更新、撫育、低改低效林改造外因其它特殊原因進(jìn)行的林木采伐。一旦發(fā)生較大自然災(zāi)害和喬木經(jīng)濟(jì)林大面積更新采伐，其他采伐限額就顯得嚴(yán)重不足。所以，在“十四五”森林采伐限額編制省級(jí)平衡時(shí)適度調(diào)整加大“其他采伐”限額額度是非常必要的。

3.5 進(jìn)一步明確國有林地中林木權(quán)屬屬于個(gè)人林木的主伐年齡和采伐限額類型

20世紀(jì)80年代初期，德宏州就大量種植杉木、西南樺、榿木等速生用材樹種；國家實(shí)施退耕還林政策后，更是掀起了杉木、西南樺、榿木等優(yōu)質(zhì)速生豐產(chǎn)林的種植高潮。其中借國有荒山造林的面積也有很多。在“十四五”森林采伐限額編制過程中，林木權(quán)屬的確定是按“林隨地走”的原則，國有林地中林木權(quán)屬屬于個(gè)人林木的采伐限額是編在國有的分項(xiàng)中，再者國有林用材林齡組劃分表中的主伐年齡遠(yuǎn)大于非國有一般用材林、速生豐產(chǎn)林、短輪伐期用材林的主伐年齡。因這些相關(guān)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)涉及千家萬戶林農(nóng)的切身利益，所以，進(jìn)一步明確國有林地中林木權(quán)屬屬于個(gè)人的林木的主伐年齡和采伐限額類型是必要的。

3.6 合理規(guī)定申請(qǐng)采伐證時(shí)需要提交采伐作業(yè)設(shè)計(jì)面積或蓄積量

新《森林法》第五十八條規(guī)定“申請(qǐng)采伐許可證，應(yīng)當(dāng)提交有關(guān)采伐的地點(diǎn)、林種、樹種、面積、蓄積、方式、更新措施和林木權(quán)屬等內(nèi)容的材料。超過省級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門規(guī)定面積或者蓄積量的，還應(yīng)當(dāng)提交伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)材料。規(guī)定還應(yīng)當(dāng)提交伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)材料面積或者蓄積量，是省級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門權(quán)利和義務(wù)”。面積或者蓄積量規(guī)定是否合理涉及到廣大林農(nóng)的利益，合理的規(guī)定既是為林農(nóng)和基層減負(fù)，也規(guī)范了林木采伐的秩序，維護(hù)了森林資源安全。

3.7 適度加大森林撫育項(xiàng)目的實(shí)施力度，提高森林?jǐn)?shù)量和質(zhì)量

國家對(duì)公益林實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)同時(shí)，還實(shí)行天然林全面保護(hù)制度，嚴(yán)格限制天然林采伐。德宏地處祖國的西南邊陲，屬欠發(fā)達(dá)地區(qū)。農(nóng)民收入主要依靠當(dāng)?shù)氐母鞣N自然資源。截至2019年底，德宏州森林覆蓋率已達(dá)69.65%，并且現(xiàn)有森林面積中天然林占69.25%，已沒開展大面積營造林的空間。所以，適時(shí)加大森林撫育項(xiàng)目的實(shí)施力度，是促進(jìn)林農(nóng)經(jīng)營森林的積極性、提升農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)和促林農(nóng)增收的有效途徑，也是促進(jìn)森林結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善林分質(zhì)量、提高林地生產(chǎn)力、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡和可持續(xù)發(fā)展的必要措施。