嚴(yán)勇

摘要：我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)為更好適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求不斷革新，在此過程中形成了堅(jiān)持協(xié)調(diào)、優(yōu)化保護(hù)與發(fā)展空間格局、堅(jiān)持保護(hù)與民生改善并重、堅(jiān)持融入國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與創(chuàng)新中國(guó)特色并重的歷史經(jīng)驗(yàn)。新時(shí)代自然保護(hù)地變革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及法律修正、部門調(diào)整、體系重塑、自然資源確權(quán)等多個(gè)方面，旨在建立以國(guó)家公園為主的自然保護(hù)地體系，建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的自然保護(hù)地管理體制以及創(chuàng)新自然保護(hù)地發(fā)展機(jī)制，從而總結(jié)社會(huì)主義公有制下人與自然和諧共生新模式，為國(guó)內(nèi)國(guó)際生態(tài)安全提供參考。

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)地;歷史經(jīng)驗(yàn);管理體制;發(fā)展機(jī)制

自然保護(hù)地（以下簡(jiǎn)稱“保護(hù)地”）的建設(shè)關(guān)乎我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展大局，是我國(guó)踐行人與自然和諧共生的重要舉措。我國(guó)保護(hù)地建設(shè)一直是黨領(lǐng)導(dǎo)下的生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，也是馬克思主義中國(guó)化過程的實(shí)踐體現(xiàn)。我國(guó)保護(hù)地建設(shè)構(gòu)筑起了我國(guó)發(fā)展的生態(tài)安全屏障，有力保護(hù)了生物多樣性和自然遺跡，開拓了人與自然和諧共生新局面。

一、馬克思主義自然觀是我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)的根本遵循

馬克思主義始終堅(jiān)持實(shí)事求是的科學(xué)精神和認(rèn)知態(tài)度，是我國(guó)革命和建設(shè)的根本遵循。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造性地把馬克思主義基本原理同中國(guó)發(fā)展不同階段的實(shí)際相結(jié)合，找到了中國(guó)革命和建設(shè)的正確道路，并堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義道路。馬克思主義自然觀充分體現(xiàn)了辯證唯物主義和歷史唯物主義思想，而系統(tǒng)自然觀、人工自然觀和生態(tài)自然觀是馬克思主義自然觀發(fā)展的當(dāng)代形態(tài)，是馬克思主義自然觀中國(guó)化的重要內(nèi)容，是生態(tài)文明觀的重要理論基礎(chǔ)。[1]系統(tǒng)自然觀以自然生態(tài)系統(tǒng)的開放性、動(dòng)態(tài)性、整體性、層次性為基礎(chǔ)，展現(xiàn)生態(tài)要素之間的不可分割和相互作用，是當(dāng)代生態(tài)修復(fù)的理論基礎(chǔ)，也是改革按生態(tài)要素、行政區(qū)域劃分保護(hù)地的理論指導(dǎo)。當(dāng)代生態(tài)修復(fù)強(qiáng)調(diào)生態(tài)要素的生命共同體屬性，這與習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”一致。人類改造自然界的實(shí)質(zhì)是將自然生態(tài)系統(tǒng)的產(chǎn)出向有利于人類的方向進(jìn)行。然而人類和物質(zhì)產(chǎn)品無法脫離自然界，具有自然和社會(huì)雙重屬性，因此，物質(zhì)財(cái)富的獲取也蘊(yùn)含著自然規(guī)律的變化。將自然資源轉(zhuǎn)化為物質(zhì)產(chǎn)品，既需要運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)創(chuàng)造盡可能多的產(chǎn)品，也需要尊重自然生態(tài)系統(tǒng)演化規(guī)律，合理使用自然資源，這與習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“綠水青山就是金山銀山”理念一致，是我國(guó)建設(shè)以人為本的保護(hù)地的出發(fā)點(diǎn)，也是破解保護(hù)與發(fā)展矛盾的理論指導(dǎo)。生態(tài)自然觀是對(duì)人與自然辯證關(guān)系的概括和總結(jié)，是以人為主體，協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)和建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)社會(huì)與生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展，這與習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“人與自然和諧共生”理念一致，是保護(hù)地建設(shè)的最終目的。

二、我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)的三個(gè)階段

我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)的類型、目標(biāo)、方法、功能區(qū)劃等是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、深化對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)認(rèn)知中不斷革新的。根據(jù)保護(hù)地?cái)?shù)量增長(zhǎng)和制度體系構(gòu)建，大致可以劃分為三個(gè)階段。

第一個(gè)階段為起步探索階段（1956年至1978年）。1956年，我國(guó)引用“自然保護(hù)區(qū)”概念，成立鼎湖山自然保護(hù)區(qū)。該保護(hù)區(qū)是在天然林大肆被砍伐的背景下，通過搶救性保護(hù)天然原生植被而設(shè)立，這標(biāo)志著我國(guó)自然資源保護(hù)進(jìn)入了嶄新的階段并開始銜接國(guó)際生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。而后，云南西雙版納、浙江天目山、黑龍江豐林等地先后建立森林生態(tài)系統(tǒng)類型自然保護(hù)區(qū)。截至1978年，全國(guó)共建立自然保護(hù)區(qū)34個(gè)，總面積1.265萬km2，約占國(guó)土面積的0.13%。[2]

第二階段為鞏固發(fā)展階段（1978年至2012年）。改革開放后，我國(guó)逐步完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度并借鑒了國(guó)際有益的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。在自然保護(hù)領(lǐng)域，國(guó)家制定一系列政策、法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，明確保護(hù)地類型、功能、定義及技術(shù)體系等。該階段我國(guó)以生態(tài)要素劃分保護(hù)地，成立了保護(hù)森林、水域、濕地、重點(diǎn)瀕危野生動(dòng)物等為主的自然保護(hù)區(qū)，根據(jù)保護(hù)對(duì)象確定管理目標(biāo)并進(jìn)行屬地管理。這雖然初步構(gòu)建起以自然保護(hù)區(qū)為主的保護(hù)地體系，同時(shí)也出現(xiàn)了“一地多牌、交叉管理”的問題。

在立法方面，20世紀(jì)80年代，我國(guó)相繼頒布了《中華人民共和國(guó)森林法》《中華人民共和國(guó)草原法》《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》等相關(guān)法律和行業(yè)法規(guī)，為規(guī)范建立自然保護(hù)區(qū)體系和管理生態(tài)要素提供了法律依據(jù)。1994年，我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》，該條例系統(tǒng)地梳理了自然保護(hù)區(qū)管理和建設(shè)的基本要求和法律責(zé)任，開啟了綜合管理與部門管理相結(jié)合的新模式。這雖然極大地保障了保護(hù)地的管理和運(yùn)行，但出現(xiàn)了部門利益分割、多頭管理的弊病。

在規(guī)劃方面，國(guó)家相關(guān)部門制定了全國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃和生物多樣性保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃及《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃（1998-2050年）》，保護(hù)地遍布全國(guó)各省區(qū)，保護(hù)類型涉及荒漠、森林、草原、濕地等各種生態(tài)系統(tǒng)、野生動(dòng)植物和自然遺跡，保護(hù)地體系初步構(gòu)建起來。在功能分區(qū)上，劃分核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)，實(shí)行差異化管控，緩和自然空間保護(hù)和地方發(fā)展的矛盾。同時(shí)，我國(guó)還積極履行國(guó)際義務(wù)，參加了《生物多樣性公約》《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》《瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易公約》等國(guó)際公約。截至2017年，中國(guó)各類陸域保護(hù)地面積達(dá)170多萬平方公里，約占陸地國(guó)土面積的18%，提前完成《生物多樣性公約》2020年達(dá)17%的目標(biāo)。截至2018年，我國(guó)已有34處自然保護(hù)區(qū)加入聯(lián)合國(guó)教科文組織的“人與生物圈”保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)工作為世界可持續(xù)地利用和保護(hù)全球生物圈資源做出了重要貢獻(xiàn)，受到國(guó)際社會(huì)的高度贊譽(yù)。[3]

第三階段為改革創(chuàng)新階段（2012年至今）。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)工作。保護(hù)地建設(shè)作為我國(guó)生態(tài)文明的重要載體，也不斷自我革新，主要表現(xiàn)在探索解決長(zhǎng)期以來存在的自然資源產(chǎn)權(quán)所有者及代理行使所有權(quán)者權(quán)責(zé)不明晰、保護(hù)地多頭交叉管理、制度體系設(shè)計(jì)滯后等問題。建立國(guó)家公園體制是十八屆三中全會(huì)提出的重點(diǎn)改革任務(wù)之一，是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。截至2019年，全國(guó)共建立保護(hù)地逾1.18萬個(gè)，保護(hù)面積占全國(guó)陸域國(guó)土面積的18.0%。其中，建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)10處，涉及青海、福建、四川等12個(gè)省，總面積超過22萬平方千米，約占全國(guó)陸域國(guó)土面積的2.3%。

三、我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)形成的歷史經(jīng)驗(yàn)

（一）堅(jiān)持協(xié)調(diào)、優(yōu)化保護(hù)與發(fā)展空間格局

人類活動(dòng)范圍、強(qiáng)度的擴(kuò)大勢(shì)必影響生態(tài)環(huán)境原生平衡，人類對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的管理實(shí)質(zhì)是將自然生態(tài)系統(tǒng)供給朝著對(duì)人類有益的方向輸出。新中國(guó)成立初期，由于缺乏對(duì)自然規(guī)律的認(rèn)識(shí)，進(jìn)行粗放式或掠奪式自然資源開發(fā)，造成大量資源低效利用和浪費(fèi)，各級(jí)政府生態(tài)赤字?jǐn)U大，環(huán)境問題頻發(fā)，損害了自然生態(tài)系統(tǒng)功能的正常運(yùn)行。

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)輻射范圍和人類活動(dòng)范圍足以涵蓋整個(gè)地表，自然生態(tài)系統(tǒng)的范圍被壓縮，其原真性和完整性遭到破壞，同樣損害了自然生態(tài)系統(tǒng)功能的正常運(yùn)行。在此背景下，科學(xué)謀劃保護(hù)和發(fā)展的邊界是我黨面臨的重要考驗(yàn)。過去通過實(shí)施主體功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等空間優(yōu)化戰(zhàn)略，搶救性劃定一批保護(hù)地，保護(hù)了部分重要的生態(tài)價(jià)值區(qū)域，但缺乏頂層設(shè)計(jì)和持續(xù)的制度改革，未能妥善解決保護(hù)與發(fā)展的矛盾。[4]劃定生態(tài)保護(hù)紅線成為協(xié)調(diào)和優(yōu)化保護(hù)與發(fā)展空間，保障我國(guó)生態(tài)安全的核心舉措，也是各地區(qū)編制主體功能區(qū)劃、空間規(guī)劃等各類規(guī)劃的基礎(chǔ)和前提。生態(tài)保護(hù)紅線基于自然生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn)和承載力對(duì)區(qū)域發(fā)展強(qiáng)度和方式實(shí)行嚴(yán)格的管控，形成協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展空間邊界，維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展。在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)劃定生態(tài)脆弱區(qū)或敏感區(qū)保護(hù)紅線，可以減少城市的生態(tài)威脅，開展與城市發(fā)展承載力相適宜的生態(tài)屏障。在重要生態(tài)功能區(qū)劃定紅線，限制開發(fā)強(qiáng)度，構(gòu)建與環(huán)境相適宜的生產(chǎn)生活活動(dòng)，提供生態(tài)產(chǎn)品。在禁止開發(fā)區(qū)劃定紅線，嚴(yán)格保護(hù)生物多樣性水平高、生態(tài)價(jià)值大的區(qū)域，保護(hù)其原真性、完整性、可傳承性。

（二）堅(jiān)持保護(hù)與民生改善并重

我國(guó)保護(hù)地是在土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施后以及國(guó)有、集體林草地劃分完成后逐漸成立的，地方政府或當(dāng)?shù)鼐用竦那猩砝媾c土地利益緊緊聯(lián)系在一起，“人”與“地”很難分開。因此，我國(guó)探索保護(hù)與發(fā)展的共贏之路一直堅(jiān)持保護(hù)與民生改善并重。由于我國(guó)保護(hù)地的公益屬性，政府從初始階段承擔(dān)了保護(hù)地規(guī)劃、功能定位、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)等投入，從根本上保障了人民的公共利益。通過轉(zhuǎn)移支付對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，如草畜平衡獎(jiǎng)補(bǔ)。但民生改善主要是以財(cái)政補(bǔ)貼為主，保護(hù)地內(nèi)或周邊居民內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足，這主要是由于產(chǎn)權(quán)制度的不完善和發(fā)展方式轉(zhuǎn)型難所致。

一是由于森林、草原等自然資源產(chǎn)權(quán)主體和責(zé)任不明晰，監(jiān)管乏力，導(dǎo)致自然資源開發(fā)利用方式粗放，產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)。

二是保護(hù)地周邊居民居住地位置偏遠(yuǎn)，生產(chǎn)方式單一，主動(dòng)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力和意愿不足。

三是圍繞保護(hù)地開發(fā)經(jīng)營(yíng)形成的紅利未有效分配。因此，完善產(chǎn)權(quán)制度和吸納多元參與供給是未來我國(guó)堅(jiān)持保護(hù)與民生改善并重的重要舉措。

（三）堅(jiān)持融入國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與創(chuàng)新中國(guó)特色并重

1992年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展峰會(huì)上，中國(guó)向世界承諾走可持續(xù)發(fā)展道路，我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)施了三北防護(hù)林、退耕還林還草、流域防護(hù)林體系、荒漠化土地治理等重大生態(tài)工程。近20年來，中國(guó)已經(jīng)成為全球新增綠化面積貢獻(xiàn)比例最大的國(guó)家，為世界碳中和、延緩?fù)恋鼗哪?、維持生物多樣性做出了突出貢獻(xiàn)。我國(guó)保護(hù)地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)借鑒了世界自然保護(hù)聯(lián)盟保護(hù)地分類體系，對(duì)生態(tài)價(jià)值較高的保護(hù)地劃定為自然保護(hù)區(qū)，并按照保護(hù)對(duì)象類別和管理目標(biāo)劃定風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等保護(hù)地。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)功能分區(qū)采用國(guó)際“人與生物圈”計(jì)劃生物保護(hù)區(qū)的基本模式，即劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)與試驗(yàn)區(qū)的三區(qū)模式，并在不同的功能區(qū)采取不同的經(jīng)營(yíng)管理策略，以實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的目的，[5]同時(shí)，中國(guó)保護(hù)地建設(shè)相關(guān)技術(shù)體系也與國(guó)際主流技術(shù)方法相適宜。[6]然而我國(guó)建立保護(hù)地不僅為了生態(tài)保護(hù)或修復(fù)，而且旨在探索一種人與自然和諧相處的新發(fā)展模式，為此在吸收借鑒國(guó)際有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新保護(hù)地管理體制，協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展空間格局，使生態(tài)紅利公平惠及社會(huì)大眾。

1.當(dāng)代保護(hù)地建設(shè)是以習(xí)近平生態(tài)文明思想為推進(jìn)的。習(xí)近平生態(tài)文明思想高屋建瓴，系統(tǒng)回答了人與自然關(guān)系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展、生態(tài)治理等問題，為新時(shí)代推進(jìn)保護(hù)地建設(shè)提供了根本遵循。

2.當(dāng)代保護(hù)地建設(shè)堅(jiān)持為人民服務(wù)，滿足人民所需。我國(guó)保護(hù)地建設(shè)不是形成“綠色孤島”，而是在保護(hù)的框架下兼顧多元主體需要。例如，分區(qū)管控和資源確權(quán)，保障了當(dāng)?shù)鼐用竦睦?。又如，開展特許經(jīng)營(yíng)制度，引入社會(huì)資本和力量，豐富生態(tài)產(chǎn)品的供給。

3.當(dāng)代保護(hù)地建設(shè)堅(jiān)持統(tǒng)一管理。我國(guó)是公有制國(guó)家，自然資源統(tǒng)一管理體現(xiàn)了保護(hù)地的公益屬性，代表了最廣大人民的根本利益，體現(xiàn)了自然資源的全民共享。

4.當(dāng)代保護(hù)地建設(shè)堅(jiān)持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性保護(hù)。我國(guó)保護(hù)地遵循了自然演變規(guī)律，將其原真性和完整性作為管控目標(biāo)，有利于自然遺產(chǎn)的世代傳承，體現(xiàn)了保護(hù)的科學(xué)性。

四、新時(shí)代我國(guó)自然保護(hù)地的變革探索

黨的十八大后，我國(guó)開啟了自上而下的保護(hù)地變革，旨在重塑保護(hù)地管理體制和體系，解決長(zhǎng)期以來存在的生態(tài)要素分割而治、多頭管理等弊病，協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展空間并作出相應(yīng)管控，構(gòu)建具有中國(guó)特色的人與自然和諧共生示范樣本。新時(shí)代我國(guó)保護(hù)地的變革探索包括建立以國(guó)家公園為主的保護(hù)地體系，建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的保護(hù)地管理體制，創(chuàng)新自然保護(hù)地發(fā)展機(jī)制。

（一）建立以國(guó)家公園為主的保護(hù)地體系

過去，我國(guó)保護(hù)地體系分類是按生態(tài)要素劃分而形成的以自然保護(hù)區(qū)為主的保護(hù)地體系。當(dāng)前，我國(guó)在對(duì)接國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)過程中，引入國(guó)家公園概念并在自然生態(tài)綜合價(jià)值最高的十個(gè)區(qū)域開展國(guó)家公園體制試點(diǎn)。我國(guó)保護(hù)地是在土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施后以及國(guó)有、集體林草地劃分完成后逐漸成立的，地方政府或當(dāng)?shù)鼐用竦那猩砝媾c土地利益緊緊聯(lián)系在一起，“人”與“地”很難分開，不適合引入國(guó)際管控要求最高的一類保護(hù)地，即杜絕一切人類活動(dòng)的荒野類型保護(hù)區(qū)。而國(guó)家公園被世界廣泛認(rèn)為是能有效平衡利益相關(guān)者的保護(hù)地類型，其核心是科學(xué)的功能分區(qū)和廣泛的多元共治，這與我國(guó)現(xiàn)實(shí)需要相一致。

根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，我國(guó)保護(hù)地按其綜合生態(tài)價(jià)值和管控強(qiáng)度高低，依次分為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園三大類型，同時(shí)開展整合優(yōu)化。國(guó)家公園代表國(guó)家形象，涵蓋綜合生態(tài)價(jià)值最高的自然區(qū)域，實(shí)行多級(jí)功能分區(qū)和最嚴(yán)格的管控，同區(qū)域其他類型保護(hù)地歸并國(guó)家公園。自然保護(hù)區(qū)代表典型的生物多樣性較高的區(qū)域或特殊自然遺跡，實(shí)行二級(jí)功能分區(qū)和嚴(yán)格管控，同區(qū)域其他類型保護(hù)地歸并自然保護(hù)區(qū)。自然公園代表可持續(xù)利用的重要自然區(qū)域，以發(fā)揮多元服務(wù)價(jià)值為管控目標(biāo)。

（二）建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的自然保護(hù)地管理體制

首先，開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，清晰界定區(qū)域內(nèi)各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清各類自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的邊界，明確各類自然資源資產(chǎn)的種類、面積和權(quán)屬性質(zhì)。在確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“一地一牌一機(jī)構(gòu)”，統(tǒng)一管理。根據(jù)保護(hù)地價(jià)值高低和管控目標(biāo)，其管理模式分為中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理。綜合生態(tài)價(jià)值最高的國(guó)家公園一般是中央直接管理，例如，東北虎豹國(guó)家公園。試點(diǎn)期間中央委托地方共同管理，例如，三江源國(guó)家公園。自然保護(hù)區(qū)和自然公園由于數(shù)量較大，一般是地方政府批準(zhǔn)設(shè)立，管理主體由地方政府確定。保護(hù)地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)關(guān)乎其公益屬性的正常發(fā)揮，主要來源于中央財(cái)政資金，而其人員工資、監(jiān)管運(yùn)行等支出則需要探索多元化的資金來源。

其次，建立統(tǒng)一管理體制，將分散在各職能部門的管理權(quán)限集中到自然資源所有權(quán)的代理行使部門，如國(guó)家公園管理局實(shí)行區(qū)內(nèi)自然資源的兩個(gè)“統(tǒng)一行使”，即統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。針對(duì)多類型行業(yè)監(jiān)測(cè)體系和技術(shù)細(xì)則，要完善統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)體系，明晰區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)及其生態(tài)服務(wù)價(jià)值。

最后，理順保護(hù)地管理體制還需要從法律層面確認(rèn)各類型保護(hù)地的內(nèi)涵和邊界，其公益性內(nèi)涵及公民環(huán)境權(quán)需要以法律形式和條文準(zhǔn)確且清晰地表達(dá)，由于《建立國(guó)家公園體制總體方案》不具有法律效力，應(yīng)從國(guó)家層面建立相關(guān)國(guó)家公園的法律法規(guī)或者通過相關(guān)環(huán)境保護(hù)法予以明確。同時(shí)，要理順國(guó)家公園相關(guān)法律法規(guī)與《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》及相關(guān)保護(hù)地管理辦法的關(guān)系，構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范的保護(hù)地法律法規(guī)體系。

（三）創(chuàng)新保護(hù)地發(fā)展機(jī)制

保護(hù)地建設(shè)要避免形成“綠色孤島”，就要協(xié)調(diào)處理多元利益相關(guān)者訴求。因此，創(chuàng)新保護(hù)地發(fā)展機(jī)制成為破解保護(hù)問題的重要手段，其實(shí)質(zhì)是構(gòu)建保護(hù)地的多元參與和共建共享機(jī)制。

1.建立資金的長(zhǎng)效化投入和分配機(jī)制。積極探索建立社會(huì)捐贈(zèng)、投融資機(jī)制，橫向和縱向跨地區(qū)、跨流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，吸引社會(huì)資金注入，形成資金長(zhǎng)效化、多元化投入機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，將項(xiàng)目資金合理拆分，其中一部分用于區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與民生改善。

2.探索建立社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。創(chuàng)新自然資源使用制度，在明晰自然資源產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，將自然資源合理流轉(zhuǎn)，形成有償使用和退出補(bǔ)償，鼓勵(lì)社區(qū)居民通過特許經(jīng)營(yíng)許可制度開展綠色生產(chǎn)，鼓勵(lì)開發(fā)資源非消耗性和非損傷性使用發(fā)展項(xiàng)目，充分開發(fā)利用森林生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能、服務(wù)（文化）功能、社會(huì)功能產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。構(gòu)建保護(hù)地特色產(chǎn)業(yè)活動(dòng)和品牌價(jià)值體系，基于區(qū)域自然稟賦和文化特點(diǎn)，創(chuàng)新生產(chǎn)方式，供給生態(tài)產(chǎn)品，通過品牌效應(yīng)促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化，打通生態(tài)保護(hù)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和生態(tài)富民三大通道。

3.擴(kuò)大多元共建途徑。一方面，積極運(yùn)用信息技術(shù)手段通過線上開展生態(tài)體驗(yàn)，將內(nèi)容延伸到社會(huì)生活各領(lǐng)域，將生態(tài)價(jià)值觀融入個(gè)體的行為道德準(zhǔn)則中。另一方面，積極構(gòu)建第三方服務(wù)平臺(tái)，有效銜接保護(hù)地建設(shè)需求與社會(huì)各群體需求。在當(dāng)前我國(guó)參與全球生態(tài)安全格局背景下，我國(guó)保護(hù)地建設(shè)要積極總結(jié)社會(huì)主義公有制下保護(hù)地長(zhǎng)效化發(fā)展路徑，探索以人為核心的人與自然和諧共生新模式。

注釋：

[1]張明國(guó).馬克思主義自然觀概述[J].北京化工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012，04。

[2] 朱廣慶.我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的歷史發(fā)展與完善[J].中國(guó)生物圈保護(hù)區(qū)，1995，03。

[3] 高吉喜，徐夢(mèng)佳，鄒長(zhǎng)新.中國(guó)自然保護(hù)地70年發(fā)展歷程與成效[J].中國(guó)環(huán)境管理，2019，04。

[4]歐陽志云，杜傲，徐衛(wèi)華.中國(guó)自然保護(hù)地體系分類研究[J].生態(tài)學(xué)報(bào)， 2020，20。

[5]呼延佼奇，肖靜，于博威.我國(guó)自然保護(hù)區(qū)功能分區(qū)研究進(jìn)展[J].生態(tài)學(xué)報(bào)，2014，22。

[6]劉曉曼，李靜，劉玉平，劉慧明，聞瑞紅.自然保護(hù)區(qū)人類活動(dòng)天地一體化監(jiān)管與評(píng)價(jià)技術(shù)體系[J]. 中國(guó)環(huán)境科學(xué)，2016，10。

（作者單位：中共青海省委黨校）