張成成 肖文興

摘要：隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，現(xiàn)代城市成為一個(gè)子系統(tǒng)繁多、多要素高度關(guān)聯(lián)、多結(jié)構(gòu)、多維度的系統(tǒng)，各種要素高度聚集，這必然要求城市管理的專業(yè)化、現(xiàn)代化，而綜合行政執(zhí)法是保障城市系統(tǒng)協(xié)調(diào)、有序、高效運(yùn)行的關(guān)鍵。為探究城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革的思路，通過(guò)分析綜合行政執(zhí)法體制模式，從任務(wù)、工作機(jī)制、權(quán)責(zé)重構(gòu)方面構(gòu)建思路，提出針對(duì)性意見(jiàn)，并對(duì)后續(xù)改革進(jìn)行深入思考。

關(guān)鍵詞：城市管理;綜合行政執(zhí)法;改革

隨著城市規(guī)模與功能的不斷發(fā)展，社會(huì)對(duì)城市管理的要求越來(lái)越嚴(yán)格，對(duì)綜合行政執(zhí)法的科學(xué)性、靈活性、精細(xì)化等需求也越來(lái)越豐富，傳統(tǒng)的職責(zé)交叉、各自為政、缺乏協(xié)調(diào)、管理粗放等問(wèn)題持續(xù)改變。面對(duì)日益復(fù)雜化的城市管理問(wèn)題，綜合行政執(zhí)法體制急需改革，制定與城市發(fā)展相匹配的具體目標(biāo)與方案，落實(shí)綜合行政執(zhí)法改革任務(wù)。

1.城市管理綜合行政執(zhí)法體制模式分析

目前我國(guó)城市管理綜合行政執(zhí)法的模式主要可歸納為三類，即屬地執(zhí)法模式、垂直執(zhí)法模式、聯(lián)合執(zhí)法模式。

屬地執(zhí)法模式主要是為了應(yīng)對(duì)快速城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的區(qū)域不協(xié)調(diào)、利益不均衡現(xiàn)象而采取的城市管理模式，其具有多元化管理手段的特征，基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)是主要的執(zhí)法主體，且執(zhí)法主體的權(quán)限與職能明確、科學(xué)，從而使基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)切實(shí)滿足處理利益糾紛的需求。在屬地執(zhí)法模式下，政府機(jī)構(gòu)堅(jiān)持橫向整合與重心下移，創(chuàng)建明確的執(zhí)法職責(zé)機(jī)構(gòu)，明確綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府職能機(jī)構(gòu)間的職權(quán)關(guān)系。

垂直執(zhí)法模式是為了處理城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一系列管理弊端，是一種增強(qiáng)執(zhí)法能力的有益嘗試。從實(shí)踐來(lái)看，隨著城市規(guī)模的快速發(fā)展，“城市病”日益凸顯，為解決這一問(wèn)題，垂直執(zhí)法模式重新梳理、調(diào)整不同執(zhí)法單位權(quán)職責(zé)關(guān)系，使城市管理綜合行政執(zhí)法單位成為一個(gè)單獨(dú)的執(zhí)法組織，并科學(xué)界定權(quán)責(zé)，進(jìn)而推進(jìn)城市管理的水平。

聯(lián)合執(zhí)法模式主要是面對(duì)變化性大、不確定性強(qiáng)、治理難度較大、突發(fā)性等問(wèn)題時(shí)而進(jìn)行的一項(xiàng)有益嘗試。聯(lián)合執(zhí)法涉及多組織、多部門，要求執(zhí)法權(quán)要素在各部門組織間能夠共享或流動(dòng)，通過(guò)網(wǎng)格管理平臺(tái)構(gòu)建跨部門的聯(lián)合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“大城管”模式。聯(lián)合執(zhí)法在處理城市中難以處理的問(wèn)題時(shí)，表現(xiàn)突出的優(yōu)勢(shì)，比如打破了部門界限、轉(zhuǎn)變了執(zhí)法理念、豐富了執(zhí)法手段、提供了有效保障。

2.城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革思路

（1）改革的主要任務(wù)

在深化“放管服”改革的大背景下，城市管理綜合行政執(zhí)法改革應(yīng)廣泛積累經(jīng)驗(yàn)，在更寬領(lǐng)域、更大范圍推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革，針對(duì)目前存在的薄弱環(huán)境、困境挑戰(zhàn)與問(wèn)題等，著重推進(jìn)服務(wù)方式、方法的轉(zhuǎn)型升級(jí)。在實(shí)踐中應(yīng)認(rèn)識(shí)到，城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革涉及多個(gè)方面，不僅包括行政權(quán)力、執(zhí)法職責(zé)的優(yōu)化配置，還包括編制人員配備、執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的協(xié)調(diào)整合。

一是完善執(zhí)法體制，明確執(zhí)法管理體制，組建綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。執(zhí)法機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)要符合當(dāng)?shù)貙?shí)際需求，明確機(jī)構(gòu)的職責(zé)、屬性、人員構(gòu)成結(jié)構(gòu)等，執(zhí)法管理體制上，充分發(fā)揮街道、社區(qū)等基礎(chǔ)作用，簡(jiǎn)化行政框架，將更多資源傾斜到基層。二是確定執(zhí)法范圍，遵循“先易后難、循序漸進(jìn)”的原則，深化執(zhí)法改革。就目前實(shí)際需求而言，對(duì)需要較高技術(shù)支撐、現(xiàn)場(chǎng)難以處置的內(nèi)容暫不集中，對(duì)基層急需、群眾盼望、執(zhí)法程序簡(jiǎn)易的內(nèi)容集中整合，比如城鄉(xiāng)規(guī)劃、房地產(chǎn)管理、城市管理、工商行政管理、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、市場(chǎng)監(jiān)管、文化廣電、公安行政處罰、民政、旅游發(fā)展等方面的行政處罰權(quán)，集中于城市管理綜合行政執(zhí)法的范圍。三是執(zhí)法方式的改進(jìn)，在綜合行政執(zhí)法中，將人性化、文明化、法治化、規(guī)范化放在首位，堅(jiān)持文明執(zhí)法，遵循“管理為主、處罰為輔”的理念，杜絕粗暴執(zhí)法。

（2）工作機(jī)制的優(yōu)化

一是要建立綜合保障機(jī)制，包括司法保障、規(guī)范化保障、經(jīng)費(fèi)保障等，統(tǒng)一裝備，統(tǒng)一標(biāo)識(shí)，統(tǒng)一法律文書(shū);二是要建立快速反應(yīng)機(jī)制，尤其是城市管理綜合行政執(zhí)法與民政服務(wù)熱線之間的快速響應(yīng)與高度融合，提升相互協(xié)作的水平;三是要建立協(xié)作配合機(jī)制，設(shè)立內(nèi)部信息共享機(jī)制，科學(xué)劃分權(quán)限與職責(zé);四是要建立統(tǒng)一指揮機(jī)制，構(gòu)建“綜合行政執(zhí)法+部門監(jiān)管”的管理模式，并創(chuàng)建覆蓋全市、縣鄉(xiāng)的綜合行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。五是要建立信息共享機(jī)制，在城市管理綜合行政執(zhí)法所設(shè)計(jì)的各部門之間，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，構(gòu)建互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，打破部門間的信息孤島現(xiàn)象，推進(jìn)數(shù)字化建設(shè)、智慧城市建設(shè)。六是要建立監(jiān)督考核機(jī)制，制定符合城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革的評(píng)價(jià)方案，并健全社會(huì)監(jiān)管體系，提升綜合行政執(zhí)法的透明度。

（3）權(quán)責(zé)重構(gòu)

在“放管服”改革理念的指導(dǎo)下，城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革也應(yīng)針對(duì)權(quán)責(zé)進(jìn)行重構(gòu)，要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際需求，以及綜合行政執(zhí)法范圍的調(diào)整與整合情況，進(jìn)行科學(xué)合理的權(quán)責(zé)重構(gòu)，包括原有職責(zé)保留、新職責(zé)劃入、原有職責(zé)劃出、下方職責(zé)、委托職責(zé)等內(nèi)容。在屬地執(zhí)法的需求下，要注重綜合行政執(zhí)法權(quán)下放街鎮(zhèn)的情況，包括綜合行政執(zhí)法中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、文化市場(chǎng)、市場(chǎng)監(jiān)管、交通運(yùn)輸?shù)炔块T部分行政執(zhí)法權(quán)，下放到街鎮(zhèn)單位。城市管理方面的市政、園林、環(huán)衛(wèi)、廣告等職責(zé)，也下放到各區(qū)及街鎮(zhèn)。

3.后續(xù)改革的深入思考

隨著城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，城市規(guī)模越來(lái)越大，城市功能也越來(lái)越齊全，這也導(dǎo)致城市管理綜合行政執(zhí)法環(huán)境越來(lái)越復(fù)雜，對(duì)綜合行政執(zhí)法的要求越來(lái)越高。因此在深化城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革的過(guò)程中，要在立法層面明確城管法定主體和執(zhí)法依據(jù)，要在制度層面建立明確、清晰、完整、細(xì)致的職權(quán)職能清單目錄。此外還要進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法人員的行政倫理假設(shè)，規(guī)范執(zhí)法中的自由裁量權(quán)，進(jìn)而提升現(xiàn)代化執(zhí)法水平。

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