鐘京濤

案? ?例

甲原為乙村村民，其戶(hù)口后轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口。1988年退休后將戶(hù)口遷回乙村，并在乙村其祖屋內(nèi)居住。由于祖屋年久失修，2009年，甲提出建房申請(qǐng)，乙村村委會(huì)及鎮(zhèn)政府同意后占用村內(nèi)其大女兒丙的部分承包地建宅院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“案涉宅基地”）。2010年11月，甲向所在縣原國(guó)土資源局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)土局”）提交申請(qǐng)辦理土地登記。國(guó)土局受理申請(qǐng)后，于2011年12月向甲核發(fā)了“集體土地使用證”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“709號(hào)證”）。2014年3月，甲去世，在其遺囑中明確指定案涉宅基地及房屋由小女兒丁繼承。丙的丈夫郭某認(rèn)為，甲建房的宅基地是其承包地，且甲為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口無(wú)權(quán)申請(qǐng)宅基地，登記機(jī)構(gòu)頒發(fā)709號(hào)證的登記行為侵犯了其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，遂于2017年1月向市中級(jí)法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷(xiāo)甲的709號(hào)證。

一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，甲是非農(nóng)業(yè)戶(hù)口不具備申請(qǐng)宅基地使用權(quán)登記資格;甲申請(qǐng)頒證時(shí)提交的土地權(quán)屬證明書(shū)中由乙村填寫(xiě)的房屋建造時(shí)間與實(shí)際建造時(shí)間不符、案涉宅基地的地籍調(diào)查表中缺失四鄰簽名、登記機(jī)構(gòu)頒發(fā)709號(hào)證的登記行為事實(shí)不清，證據(jù)不足，違反法定程序。隨后判決撤銷(xiāo)709號(hào)證。丁不服一審判決，向省高級(jí)法院提起上訴。二審法院認(rèn)為，甲在申請(qǐng)取得709號(hào)證時(shí)屬于居民戶(hù)口，且甲申請(qǐng)發(fā)證的土地權(quán)屬證明書(shū)中房屋建造時(shí)間虛假，一審法院判決并無(wú)不當(dāng)，駁回上訴。丁不服，向上級(jí)法院申請(qǐng)?jiān)賹彙?/p>

分? ?析

城鎮(zhèn)戶(hù)籍人員能否取得宅基地使用權(quán)并辦理不動(dòng)產(chǎn)登記問(wèn)題的核心是宅基地使用權(quán)主體資格的認(rèn)定問(wèn)題。從目前司法界觀(guān)點(diǎn)及有關(guān)判例看，農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定采取了從寬原則，其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)通常適用多元化、復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)而非單一標(biāo)準(zhǔn)?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》明確規(guī)定，非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（含城鎮(zhèn)居民），因繼承房屋占用宅基地的，可按相關(guān)規(guī)定辦理確權(quán)登記，在不動(dòng)產(chǎn)登記簿及證書(shū)附記欄注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織原成員住宅的合法繼承人”。

關(guān)于宅基地登記中提交虛假的權(quán)屬證明材料能否導(dǎo)致登記撤銷(xiāo)問(wèn)題。由于管理不到位等歷史原因，相當(dāng)一部分由農(nóng)民長(zhǎng)期使用的宅基地缺失土地權(quán)屬來(lái)源材料，嚴(yán)重制約了農(nóng)村宅基地及地上房屋不動(dòng)產(chǎn)登記工作的開(kāi)展。對(duì)于實(shí)踐中因農(nóng)民提交虛假權(quán)源材料導(dǎo)致登記程序及申請(qǐng)要件出現(xiàn)瑕疵能否導(dǎo)致登記行為無(wú)效或被撤銷(xiāo)的問(wèn)題，既要考慮虛假權(quán)源材料對(duì)案涉宅基地權(quán)利實(shí)質(zhì)取得與喪失的影響程度，也要考慮對(duì)整個(gè)登記程序的影響程度，以及地方宅基地管理規(guī)范程度、管理部門(mén)事后認(rèn)可等因素，綜合判斷后作出結(jié)論而不能簡(jiǎn)單地認(rèn)定無(wú)效。從行政訴訟的角度看，在行政行為程序輕微違法，對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的情形下，人民法院也可判決確認(rèn)違法，但不撤銷(xiāo)行政行為。

本案中，甲申請(qǐng)登記時(shí)提交的材料齊全，登記機(jī)構(gòu)按照當(dāng)時(shí)登記程序規(guī)定依法履行了調(diào)查核實(shí)、公告等程序，公告期間內(nèi)無(wú)人提出異議。甲申請(qǐng)登記提交的土地權(quán)屬證明書(shū)填寫(xiě)情況不實(shí)、地籍調(diào)查欠缺相鄰人簽名確認(rèn)等問(wèn)題確實(shí)是登記程序的錯(cuò)誤或瑕疵。但是，當(dāng)時(shí)縣政府既是登記主體也是宅基地審批主體，國(guó)土局作為當(dāng)時(shí)的宅基地管理機(jī)構(gòu)，其調(diào)查、公告及有關(guān)執(zhí)法檢查等職責(zé)的行使可在一定程度上減輕或消除當(dāng)事人虛假填寫(xiě)建房時(shí)間帶來(lái)的不利影響。

本案再審法院經(jīng)審理認(rèn)為，雖然甲的戶(hù)籍信息登記為城鎮(zhèn)居民戶(hù)口，但是其本人自退休以后一直居住生活在乙村，形成了穩(wěn)定的生產(chǎn)、生活關(guān)系。原頒證程序和相關(guān)證據(jù)確存在不當(dāng)之處，但甲已去世也無(wú)法通過(guò)補(bǔ)救措施解決，撤銷(xiāo)709號(hào)證并不能解決遺產(chǎn)繼承和郭某主張的權(quán)益;一審、二審判決系認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。2020年11月，再審法院判決：撤銷(xiāo)一審、二審判決，駁回郭某的訴訟請(qǐng)求。

本案反映出，宅基地使用權(quán)登記在相關(guān)法律制度未完善情況下已成為社會(huì)各方關(guān)注的焦點(diǎn)。作為解決相關(guān)矛盾的切入點(diǎn)，宅基地管理及審批等前端環(huán)節(jié)中的問(wèn)題若處理不當(dāng)，會(huì)延伸、積聚到登記環(huán)節(jié)并對(duì)登記制度形成沖擊。隨著宅基地審批權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及有關(guān)管理職責(zé)轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)，如何做好部門(mén)銜接，明確規(guī)范登記要件和審查標(biāo)準(zhǔn)，需要在制度層面進(jìn)一步細(xì)化完善。（作者單位：自然資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心）