郭亞靜，周長波，黨春閣，方 剛，韓桂梅

（中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012）

清潔生產(chǎn)審核作為工業(yè)污染防治的重要手段，有效推動了污染防治從末端治理向全過程控制轉(zhuǎn)變，是落實綠色發(fā)展方式的有效途徑。為進一步加強清潔生產(chǎn)審核在重點行業(yè)節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)升級改造中的支撐作用，促進形成綠色發(fā)展方式，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，生態(tài)環(huán)境部和國家發(fā)改委在充分調(diào)研和研討的基礎(chǔ)上，制定了《關(guān)于深入推進重點行業(yè)清潔生產(chǎn)審核工作的通知》（環(huán)辦科財〔2020〕27號）［1］（《通知》），并于2020年10月印發(fā)實施。

本文在分析《通知》出臺的背景和意義的基礎(chǔ)上，對清潔生產(chǎn)審核工作的頂層設(shè)計、模式創(chuàng)新、獎懲措施等方面進行梳理和解讀，助力各地方深入理解《通知》精神，推動各項任務(wù)有效落實。

1 《通知》出臺的背景及必要性

1.1 完善清潔生產(chǎn)審核管理體系的需要

2010年，原環(huán)境保護部發(fā)布《關(guān)于深入推進重點企業(yè)清潔生產(chǎn)的通知》（環(huán)發(fā)〔2010〕54號），有效促進了全國清潔生產(chǎn)審核工作的開展。之后，國家再未出臺清潔生產(chǎn)審核的相關(guān)政策文件。隨著2012年《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》（《促進法》）的修訂和2016年《清潔生產(chǎn)審核辦法》（《審核辦法》）的出臺，特別是國家對清潔生產(chǎn)管理要求的不斷提高，原環(huán)發(fā)〔2010〕54號文已明顯滯后，亟需國家層面完善和優(yōu)化清潔生產(chǎn)審核推進機制，指導(dǎo)清潔生產(chǎn)工作的開展和推進［2］。

1.2 貫徹落實國家環(huán)境管理相關(guān)任務(wù)的需要

近年來，國家相關(guān)政策、規(guī)劃、計劃等文件對清潔生產(chǎn)工作提出了新的任務(wù)和要求，如：《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》提出“在能源、冶金、建材、有色、化工、電鍍、造紙、印染、農(nóng)副食品加工等行業(yè)，全面推進清潔生產(chǎn)改造或清潔化改造”［3］；《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》提出“加大清潔生產(chǎn)推行力度，加強全過程管理，減少污染物排放”［4］；《2020年揮發(fā)性有機物治理攻堅方案》提出“以石化、化工、工業(yè)涂裝、包裝印刷等為重點領(lǐng)域，強化VOCs源頭、過程、末端全流程控制”［5］等。為貫徹落實上述政策和規(guī)劃要求，亟需出臺清潔生產(chǎn)審核管理文件，以充分發(fā)揮清潔生產(chǎn)在各項任務(wù)中的支撐作用。

1.3 清潔生產(chǎn)審核制度自我完善的需要

清潔生產(chǎn)審核推進過程中，也暴露出很多操作層面的問題，如：審核重點不夠突出，未充分服務(wù)于污染防治攻堅戰(zhàn)的核心工作；很多地區(qū)清潔生產(chǎn)審核工作缺乏頂層設(shè)計，推進過程存在盲目性；清潔生產(chǎn)審核缺乏方法學(xué)創(chuàng)新，難以滿足不同類型審核主體的差異化需求。還存在其他方面的問題，如：清潔生產(chǎn)審核的獎懲措施操作性不強，技術(shù)支撐體系不足，清潔生產(chǎn)審核制度與其他環(huán)境管理制度的銜接性不夠等［6］。所有這些問題都制約著清潔生產(chǎn)審核工作的深入推進。

2 新時期深入推進清潔生產(chǎn)審核工作的意義

2.1 清潔生產(chǎn)審核是落實精準、科學(xué)、依法治污的有效手段之一

2002年《促進法》的頒布標志著我國清潔生產(chǎn)進入法制化的軌道。隨后，國家和地方陸續(xù)出臺了一系列清潔生產(chǎn)相關(guān)政策法規(guī)，使清潔生產(chǎn)審核工作有法可依、有章可循。清潔生產(chǎn)審核借助物質(zhì)流分析等技術(shù)手段，從企業(yè)生產(chǎn)全過程出發(fā)，追根溯源，系統(tǒng)分析，全面診斷，提出有針對性、整體性和系統(tǒng)性的解決方案，從而實現(xiàn)科學(xué)治污和精準治污。同時，我國近年來一直開展清潔生產(chǎn)標準、審核指南、技術(shù)目錄等技術(shù)體系的研發(fā)和清潔生產(chǎn)人才的培養(yǎng)，這些都有助于彌補我國工業(yè)源污染預(yù)防工作中存在的法律制度不全、行業(yè)標準缺乏、治理能力薄弱等問題，有利于提升企業(yè)環(huán)境治理的科學(xué)化和精準化水平。

2.2 清潔生產(chǎn)審核是鞏固污染治理效果的可靠保障

在我國環(huán)保監(jiān)督幫扶工作的推動下，大量企業(yè)都新建和升級了污染治理設(shè)施，取得了顯著的治理成效。但這些工作主要集中在末端治理方面。隨著環(huán)境標準要求的日益嚴格，僅靠末端治理難以實現(xiàn)進一步的績效減排，污染防治工作必須從末端向全過程防控轉(zhuǎn)變。清潔生產(chǎn)審核通過對企業(yè)生產(chǎn)全過程診斷，挖掘并提出源頭削減和過程減排方案，不僅鞏固已有污染治理成效，而且大幅減少了末端治理的負擔。以河北省廊坊市家具制造業(yè)為例，該地區(qū)大部分企業(yè)采用了濃縮+催化燃燒等先進VOCs治理工藝，取得了很好的治理成效，但要實現(xiàn)進一步減排目標，僅依靠升級末端治理設(shè)施收效甚微，而且還會給企業(yè)造成極大的經(jīng)濟負擔。通過在行業(yè)內(nèi)開展清潔生產(chǎn)審核，發(fā)現(xiàn)企業(yè)普遍存在產(chǎn)污環(huán)節(jié)分散、廢氣收集效率低等問題。為此，清潔生產(chǎn)審核咨詢機構(gòu)提出了原輔材料替代、過程控制和污染物收集等治理方案，如采用水性涂料替代溶劑型涂料可減少50%的VOCs排放、改進集氣方式可將廢氣收集率從60%提升至90%等，大大減少了污染物的排放，保證了末端治理設(shè)施的高效運行。清潔生產(chǎn)審核不僅能夠幫助企業(yè)進一步實現(xiàn)污染減排，還能全面提升行業(yè)的清潔生產(chǎn)和污染防控水平。

2.3 清潔生產(chǎn)審核是推動工業(yè)綠色發(fā)展的重要方式之一

清潔生產(chǎn)審核能夠有效推動企業(yè)優(yōu)化生產(chǎn)工藝、提升技術(shù)水平、完善科學(xué)管理、提高人員素質(zhì)，最大限度地提高資源利用率，構(gòu)建科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少的綠色生產(chǎn)方式。以電解錳行業(yè)為例：該行業(yè)是典型的高物耗、高能耗、高污染行業(yè)，十幾年前，該行業(yè)廢水亂排、廢渣亂堆，給周邊環(huán)境帶來嚴重的環(huán)境安全隱患，引起了國家高層和社會的普遍關(guān)注。為此，該行業(yè)開展了多輪次的清潔生產(chǎn)審核，進行了大量清潔生產(chǎn)技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用，單位產(chǎn)品的原輔材料消耗降低20%～60%，能耗降低20%，廢水產(chǎn)生量減少95%［7］，許多企業(yè)從落后、臟亂、簡陋的污染企業(yè)變成了先進、整潔、智能的生態(tài)化工廠，綠色發(fā)展水平得到了有效提升。

3 《通知》主要內(nèi)容解讀

3.1 充分認識清潔生產(chǎn)審核的重要意義

我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期。綠色發(fā)展解決高質(zhì)量發(fā)展中的人與自然問題，是高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐、重要遵循和重要標志。清潔生產(chǎn)是落實綠色發(fā)展理念的基礎(chǔ)支撐，直接決定綠色發(fā)展的成效。作為實施清潔生產(chǎn)實施有效途徑的清潔生產(chǎn)審核，通過對生產(chǎn)和服務(wù)過程的調(diào)查、診斷，提高企業(yè)清潔生產(chǎn)水平、促進產(chǎn)業(yè)改造升級，能夠為我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供基礎(chǔ)載體和微觀動力［8］。

3.2 加強頂層設(shè)計，強化清潔生產(chǎn)審核對污染防治攻堅戰(zhàn)的技術(shù)支撐作用

3.2.1 聚焦污染防治攻堅戰(zhàn)涉及的重點行業(yè)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以往清潔生產(chǎn)審核推進的行業(yè)范圍較廣，沒有充分聚焦和服務(wù)于污染防治攻堅戰(zhàn)的核心工作。為此，《通知》緊密結(jié)合《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》、《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》、《2020年揮發(fā)性有機物治理攻堅方案》等文件要求，將其中涉及的行業(yè)，包括能源、冶金、焦化、建材、有色、化工、印染、造紙、原料藥、電鍍、農(nóng)副食品加工、工業(yè)涂裝、包裝印刷等，作為當前優(yōu)先實施清潔生產(chǎn)審核的重點行業(yè)，以充分發(fā)揮清潔生產(chǎn)審核在污染防治攻堅戰(zhàn)中的作用。考慮到地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡等問題，在重點行業(yè)的選擇方面，《通知》也提出不搞“一刀切”，各地區(qū)也可根據(jù)當?shù)匦袠I(yè)實際情況適當補充和調(diào)整。

3.2.2 強調(diào)清潔生產(chǎn)審核工作的頂層設(shè)計

《促進法》第八條要求：“縣級以上地方人民政府根據(jù)國家清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃、有關(guān)行業(yè)專項清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃，按照本地區(qū)節(jié)約資源、降低能源消耗、減少重點污染物排放的要求，確定本地區(qū)清潔生產(chǎn)的重點項目，制定推行清潔生產(chǎn)的實施規(guī)劃并組織落實”。從實地調(diào)研情況看，該要求并沒有得到很好的落實，很多地方清潔生產(chǎn)審核工作缺少頂層設(shè)計，推進過程呈現(xiàn)出一定程度的盲目性。為此，《通知》明確提出：各地方要制定本地區(qū)清潔生產(chǎn)審核實施方案，明確擬開展清潔生產(chǎn)審核的行業(yè)范圍、階段性目標、主要任務(wù)、保障措施及年度實施計劃等，從而促進清潔生產(chǎn)審核更好地服務(wù)于企業(yè)節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)升級。

3.2.3 加強監(jiān)督考核

為確保清潔生產(chǎn)審核實施方案的落實，《通知》要求各地區(qū)將清潔生產(chǎn)審核方案主要內(nèi)容納入本地區(qū)節(jié)能降耗、污染防治等行動計劃中，并依據(jù)《促進法》第三十五條和《審核辦法》第三十七條規(guī)定，提出“加大對清潔生產(chǎn)審核工作情況的日常監(jiān)督和檢查力度，開展清潔生產(chǎn)水平和績效整體評估”等要求，以監(jiān)督清潔生產(chǎn)的工作落實，保障清潔生產(chǎn)審核工作推進的實際成效［9］。

3.3 完善清潔生產(chǎn)審核方法學(xué)和技術(shù)體系，為清潔生產(chǎn)審核提供技術(shù)支撐

3.3.1 創(chuàng)新清潔生產(chǎn)審核方法學(xué)

傳統(tǒng)的清潔生產(chǎn)審核方法學(xué)要求按照7個階段35個步驟實施清潔生產(chǎn)審核，整個審核過程大約需要8個月，甚至1年時間。隨著審核工作的深入推進，特別是清潔生產(chǎn)審核工具的不斷開發(fā)和完善，為快速清潔生產(chǎn)審核提供了技術(shù)支撐。很多企業(yè)因為生產(chǎn)規(guī)模、技術(shù)水平和環(huán)境影響程度等方面的不同，也提出了差異化的審核需求。在“六保六穩(wěn)”的形勢下，清潔生產(chǎn)審核如何能夠切實為企業(yè)進行診斷服務(wù)，同時又能減輕企業(yè)經(jīng)濟負擔，針對行業(yè)、園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群的整體審核新模式也急需探索和創(chuàng)新。為此，《通知》提出了探索實施差別化審核模式和整體審核模式?！董h(huán)境保護部推進綠色制造工程工作方案》（環(huán)辦科技函〔2016〕2192號）中已提出過開展工業(yè)園區(qū)清潔生產(chǎn)審核試點示范的要求［10］。實地調(diào)研結(jié)果顯示，我國部分省份已率先開展了相關(guān)工作，如廣東省研究出臺了《廣東省快速清潔生產(chǎn)審核報告編制技術(shù)指南》、《廣東省電鍍工業(yè)園區(qū)清潔生產(chǎn)評價指標體系（試行）》等文件，天津研究出臺了《工業(yè)園區(qū)清潔生產(chǎn)評價規(guī)范》，四川省開展了“四川省工業(yè)園區(qū)推進清潔生產(chǎn)審核試點示范項目”等，為其他地區(qū)探索創(chuàng)新清潔生產(chǎn)審核模式提供了借鑒［11-13］。

3.3.2 探索清潔生產(chǎn)審核制度與排污許可制度相銜接

排污許可制度是我國當前固定污染源監(jiān)管的核心制度。清潔生產(chǎn)審核制度與其銜接，有利于形成合力，壓實企業(yè)主體責(zé)任，有效提高清潔生產(chǎn)審核的效率和針對性［14］。一方面，清潔生產(chǎn)審核制度可支撐排污許可證科學(xué)核發(fā)。通過清潔生產(chǎn)審核，可全面了解排污單位的原輔材料使用情況、生產(chǎn)工藝、技術(shù)裝備、污染物產(chǎn)排情況，綜合評價排污單位的產(chǎn)污、治污水平，為許可證發(fā)放以及許可變更提供依據(jù)。另一方面，清潔生產(chǎn)審核制度可有效促進排污許可的規(guī)范實施與后續(xù)管理。實施清潔生產(chǎn)審核可以對排污單位排污許可證的執(zhí)行情況進行評價，實現(xiàn)對污染源是否按照許可要求排污的監(jiān)測與評估，提供監(jiān)管排污許可實施的手段和平臺。

3.3.3 鼓勵地方開展清潔生產(chǎn)審核技術(shù)支撐體系建設(shè)

我國2019 年發(fā)布《固定污染源排污許可分類管理名錄》，涉及了國民經(jīng)濟行業(yè)的200余個中類行業(yè)及其下屬的小類行業(yè)［15］。目前國家層面現(xiàn)行有效的清潔生產(chǎn)標準有38項，清潔生產(chǎn)評價指標體系有45項，距離市場需求有很大的差距。此外，有些行業(yè)具有明顯的區(qū)域集中度和區(qū)域特色，開展地方技術(shù)工具研究更有針對性和適用性。鑒于國家層面清潔生產(chǎn)審核技術(shù)支撐文件制定和出臺流程較長，《通知》秉承“放管服”精神，要求各省級主管部門進一步完善清潔生產(chǎn)審核技術(shù)咨詢服務(wù)體系，為清潔生產(chǎn)審核提供專業(yè)支撐。要建立清潔生產(chǎn)專家?guī)?，并實施動態(tài)管理，有條件的地區(qū)可根據(jù)需要制定地方清潔生產(chǎn)評價指標體系、技術(shù)導(dǎo)向目錄、審核指南和案例匯編等。這些將對國家清潔生產(chǎn)審核技術(shù)與服務(wù)支撐體系形成有效補充，有力支撐各地區(qū)清潔生產(chǎn)審核工作的開展。

3.4 加強獎懲政策研究和制定，保障清潔生產(chǎn)審核推行效果

3.4.1 強化開展審核工作的資金保障

清潔生產(chǎn)審核工作經(jīng)費的保障與落實是影響清潔生產(chǎn)審核成效的重要因素。從調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)存在工作經(jīng)費落實難、額度低等問題，管理部門評估驗收工作開展困難、企業(yè)清潔化改造積極性不高，限制了清潔生產(chǎn)審核工作的深入推進。為此，《通知》對《促進法》中的相關(guān)資金保障要求進行了重申和強調(diào)，以引起各級管理部門的重視。

3.4.2 強化開展審核工作的政策支持

近年來，我國環(huán)境管理制度不斷創(chuàng)新完善，但清潔生產(chǎn)審核政策與改革后的環(huán)境管理制度銜接性不足，在一定程度上制約了管理部門和企業(yè)推進清潔生產(chǎn)審核工作的主動性。為此，在參照重污染天氣重點行業(yè)績效分級相關(guān)要求的基礎(chǔ)上，《通知》提出，達到國際清潔生產(chǎn)領(lǐng)先水平的企業(yè)可納入監(jiān)督執(zhí)法正面清單，在政府綠色采購、企業(yè)信貸融資等方面給予優(yōu)先支持，以實現(xiàn)清潔生產(chǎn)審核政策與監(jiān)督執(zhí)法制度的有效銜接，形成制度合力，共同打好污染防治攻堅戰(zhàn)。這些措施實際上是為了對清潔生產(chǎn)水平高的企業(yè)進行“加杠桿”的鼓勵，擴大這些企業(yè)市場空間，降低傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展的風(fēng)險。

3.4.3 細化對違法違規(guī)企業(yè)的處罰操作

對于違法違規(guī)企業(yè)的處罰，《促進法》僅做了原則性規(guī)定，沒有明確具體的處罰操作程序和行使處罰的權(quán)力部門分工。《通知》借鑒河北、廣東、四川等地的成功經(jīng)驗，結(jié)合近年來成熟有效的平臺，提出各地區(qū)應(yīng)將企業(yè)開展清潔生產(chǎn)審核情況納入企業(yè)環(huán)境信用評價體系，對違反《促進法》和《審核辦法》相關(guān)規(guī)定并受到處罰的企業(yè)，通過“信用中國”等渠道向社會公布，并記入信用記錄，為懲戒措施的落地提供了可操作途徑，同時也有利于公眾參與，更好發(fā)揮公眾監(jiān)督作用。

3.5 推進清潔生產(chǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)，提升管理工作現(xiàn)代化水平

為貫徹落實《促進法》第十條規(guī)定，推進清潔生產(chǎn)工作信息化建設(shè)，提升清潔生產(chǎn)對管理決策、公共服務(wù)水平的支撐作用，《通知》在調(diào)研部分省份清潔生產(chǎn)信息化工作的基礎(chǔ)上，提出各地區(qū)應(yīng)組織建立清潔生產(chǎn)信息系統(tǒng)。清潔生產(chǎn)信息系統(tǒng)能夠為地方管理部門提供企業(yè)清潔生產(chǎn)審核、評估驗收專家、清潔生產(chǎn)審核咨詢機構(gòu)和人員的信息化管理服務(wù)，提升工作效率，同時，通過大數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用，實現(xiàn)與其他環(huán)境管理工作息交流和銜接，更好地為管理服務(wù)。另一方面，清潔生產(chǎn)信息系統(tǒng)也能向社會提供有關(guān)清潔生產(chǎn)技術(shù)、可再生利用的廢物供求以及清潔生產(chǎn)政策等方面的信息和服務(wù)，起到宣傳引導(dǎo)、服務(wù)社會的作用。

4 結(jié)語

黨的十九大報告提出到2035年基本實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)美麗中國目標的總體要求。經(jīng)過全國生態(tài)環(huán)保工作者的不懈奮戰(zhàn)，污染防治攻堅戰(zhàn)已取得良好成效，但生態(tài)環(huán)境改善從量變到質(zhì)變的拐點還沒有到來，需要在“十四五”繼續(xù)努力。深入落實《通知》任務(wù)要求，強化清潔生產(chǎn)審核推行的頂層設(shè)計，加大政策支持力度，做好與相關(guān)環(huán)境管理制度的有效銜接，充分發(fā)揮清潔生產(chǎn)審核在重點行業(yè)節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)升級改造中的支撐作用，才能助力打贏“十四五”升級版污染防治攻堅戰(zhàn)。