張 波，徐敏云，張 勇，呂曉君，諸德臻，安晨光

（1. 南京大學(xué) 環(huán)境規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院集團(tuán)股份公司，江蘇 南京 210008；2. 生態(tài)環(huán)境部 環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012）

中央管理企業(yè)（簡(jiǎn)稱(chēng)央企）在中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中起到了舉足輕重的作用，是重要的物質(zhì)和政治基礎(chǔ)，其生態(tài)環(huán)境工作直接關(guān)系到生態(tài)文明建設(shè)的成敗。2019年，黨中央、國(guó)務(wù)院決定在第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察中將央企納入督察范圍，這是生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的全新實(shí)踐，更是生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察在制度和機(jī)制上的一次創(chuàng)新［1］。與對(duì)地方政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察相比，對(duì)央企的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察在督察對(duì)象、督察責(zé)任、督察內(nèi)容和督察目的上存在著諸多不同，既有督政的性質(zhì)，又有查企的要求。

本文總結(jié)分析了中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的發(fā)展歷程和取得的成果，對(duì)央企生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察機(jī)制開(kāi)展研究，提出了成效保障建議，以期為完善央企生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作提供參考。

1 生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察發(fā)展歷程

1.1 第一輪中央環(huán)境保護(hù)督察及“回頭看”

1.1.1 第一輪中央環(huán)境保護(hù)督察

2015年8 月，中共中央辦公廳（簡(jiǎn)稱(chēng)中辦）、國(guó)務(wù)院辦公廳（簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)辦）發(fā)布實(shí)施《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，要求利用兩年的時(shí)間對(duì)全國(guó)31個(gè)省份（直轄市、自治區(qū)）開(kāi)展第一輪中央環(huán)境保護(hù)督察。2015年12月中央環(huán)境保護(hù)督察首次亮相河北開(kāi)展試點(diǎn)工作，2016年至2017年分4批先后對(duì)全國(guó)31個(gè)省份（直轄市、自治區(qū)）實(shí)施進(jìn)駐督察，完成了對(duì)全國(guó)31個(gè)省份（直轄市、自治區(qū)）的中央環(huán)境保護(hù)督察全覆蓋［2］。

1.1.2 第一輪中央環(huán)境保護(hù)督察“回頭看”

2018年5 月至7月，6個(gè)中央環(huán)境保護(hù)督察組分別對(duì)河北、河南、內(nèi)蒙古、寧夏、黑龍江、江蘇、江西、廣東、廣西、云南等10個(gè)省份（自治區(qū)）開(kāi)展了第一批“回頭看”工作，2018年10月完成督察反饋工作；2018年10月至12月，5個(gè)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組分別對(duì)遼寧、吉林、山西、陜西、安徽、山東、湖北、湖南、四川、貴州等10個(gè)省份開(kāi)展了第二批中央環(huán)境保護(hù)督察“回頭看”工作，2019年5月完成督察反饋工作。

1.1.3 督察成果

第一輪中央環(huán)境保護(hù)督察及“回頭看”受理群眾舉報(bào)問(wèn)題21.2萬(wàn)余件，直接推動(dòng)解決群眾身邊生態(tài)環(huán)境問(wèn)題15萬(wàn)余件；移交責(zé)任追究問(wèn)題509個(gè)；立案處罰違法企業(yè)4萬(wàn)多家，罰款金額24.6億元；立案?jìng)刹檫`法案件2303件，行政和刑事拘留2264人。第一輪中央環(huán)境保護(hù)督察及“回頭看”有效壓實(shí)了地方黨委和政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，取得了“百姓點(diǎn)贊、中央肯定、地方支持、解決問(wèn)題”的顯著效果。

1.2 第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察

1.2.1 中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定

2019年6 月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》（簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》），第一次以黨內(nèi)法規(guī)的形式對(duì)中央生態(tài)環(huán)境督察制度予以確立?！兑?guī)定》主要有兩方面的變化：一是按照生態(tài)文明建設(shè)要求，環(huán)境保護(hù)督察升級(jí)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察；二是督察范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，除了31?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）外，還將央企納入督察范圍內(nèi)?！兑?guī)定》的印發(fā)實(shí)施，不僅預(yù)示著新一輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作的開(kāi)啟，而且也充分彰顯了國(guó)家加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的意志和決心。

1.2.2 第二輪第一批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察

在《規(guī)定》的指導(dǎo)下，黨中央、國(guó)務(wù)院決定利用2019年至2021年3年的時(shí)間完成第二輪督察，再利用2022年1年的時(shí)間，對(duì)一些地方和部門(mén)開(kāi)展“回頭看”工作。2019年7月10日至7月15日第二輪第一批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察全面啟動(dòng)，8個(gè)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組分別負(fù)責(zé)對(duì)上海、福建、海南、重慶、甘肅、青海等6個(gè)省市以及中國(guó)五礦集團(tuán)有限公司、中國(guó)化工集團(tuán)有限公司2家央企開(kāi)展督察進(jìn)駐工作，進(jìn)駐時(shí)間約為1個(gè)月［3］。央企生態(tài)環(huán)境督察工作也正式拉開(kāi)帷幕。

1.2.3 督察成果

第二輪第一批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察受理群眾舉報(bào)問(wèn)題1.89萬(wàn)余件，截至2020年1月5日，已辦結(jié)13319件，階段辦結(jié)2748件，責(zé)令整改企業(yè)8776家，立案查處企業(yè)3288家，處罰金額約25400.06萬(wàn)元，立案?jìng)刹檫`法案件169件，行政拘留38人，刑事拘留70人，約談1935人，問(wèn)責(zé)359人。其中，解決垃圾、揚(yáng)塵、異味、噪聲等城市公共環(huán)境管理問(wèn)題8707件，解決污水直接排放及水體黑臭問(wèn)題1559件，整改毀林毀草、圍湖占湖、礦山開(kāi)發(fā)等生態(tài)破壞問(wèn)題1050件。

2 央企生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察機(jī)制

央企生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與地方政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察在一定程度上有著相似之處，在督察主體、督察方式、督察對(duì)象等方面存在著一定的交叉重合［4］。但是央企又是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主體，對(duì)環(huán)境產(chǎn)生著直接的影響。對(duì)央企的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，需要厘清央企所應(yīng)履行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，從而進(jìn)一步明確央企生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察路徑。

2.1 央企生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單

2.1.1 央企總公司

央企總公司是企業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策制定和監(jiān)督管理的第一責(zé)任人，央企總公司的生態(tài)文明建設(shè)政治責(zé)任落實(shí)情況是央企生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的主要任務(wù)。央企總公司的主要生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)是貫徹落實(shí)中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，健全績(jī)效考核制度，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制，嚴(yán)格實(shí)行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，確保公司發(fā)展決策符合生態(tài)環(huán)境和資源方面的政策、法律法規(guī)要求。

2.1.2 分（子）公司

央企分（子）公司在央企管理架構(gòu)中起著重要的承上啟下的職責(zé)。央企分（子）公司的主要生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任是貫徹落實(shí)總公司的決策和公司制度，細(xì)化對(duì)生產(chǎn)企業(yè)的管理、考核要求，審核分（子）公司建設(shè)項(xiàng)目的合規(guī)性等，同時(shí)根據(jù)自身實(shí)際情況制定相關(guān)的制度。

2.1.3 生產(chǎn)企業(yè)

生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)著主要的生產(chǎn)任務(wù)，直接產(chǎn)生和排放污染物，對(duì)生態(tài)環(huán)境影響起著直接作用。生產(chǎn)企業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任主要包括遵守環(huán)境影響評(píng)價(jià)“三同時(shí)”制度、保證污染防治設(shè)施的正常運(yùn)行和污染物達(dá)標(biāo)排放、遵守排污許可制度和依法繳納環(huán)境稅等［5］。

2.2 央企生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察路徑

2.2.1 督察對(duì)象

根據(jù)國(guó)資委公布的央企清單，目前我國(guó)共有98家央企，主營(yíng)業(yè)務(wù)涉及石油化工、鋼鐵有色、建筑及環(huán)境治理、農(nóng)副產(chǎn)品、電力、交通運(yùn)輸、裝備制造、電子信息、商業(yè)貿(mào)易、房地產(chǎn)、軍工、通訊、金融服務(wù)和技術(shù)咨詢(xún)等。由于各類(lèi)行業(yè)央企對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響大小不同，為了突出督察重點(diǎn)，高效地完成央企生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作，督察對(duì)象的選擇可以按照不同類(lèi)型企業(yè)對(duì)環(huán)境的影響程度的大小，并結(jié)合第一輪中央環(huán)境保護(hù)督察所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題合理選擇確定央企督察的對(duì)象和順序。

按照《規(guī)定》要求，需要對(duì)所從事的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境影響較大的央企進(jìn)行督察。根據(jù)第一輪環(huán)境保護(hù)督察和“回頭看”工作結(jié)果數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，石油化工、鋼鐵有色等行業(yè)存在的環(huán)境問(wèn)題較多，而通訊、金融服務(wù)和技術(shù)咨詢(xún)類(lèi)企業(yè)基本不涉及環(huán)境污染問(wèn)題，建議央企生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的重點(diǎn)為涉及石油化工、鋼鐵有色、建筑及環(huán)境治理行業(yè)的央企。具體行業(yè)督察順序見(jiàn)圖1。

2.2.2 督察事項(xiàng)

督察事項(xiàng)是對(duì)央企各級(jí)層的督察內(nèi)容的進(jìn)一步明確和細(xì)化。央企生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察事項(xiàng)主要分為以下3個(gè)方面：一是生態(tài)環(huán)境管理制度的制定情況，主要考核習(xí)近平生態(tài)文明思想、國(guó)家生態(tài)環(huán)境政策貫徹落實(shí)情況；二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的執(zhí)行落實(shí)情況，主要考核央企集團(tuán)內(nèi)部對(duì)各項(xiàng)政策制度的傳達(dá)是否全面、到位，各層級(jí)單位是否執(zhí)行落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)及制度；三是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境合法合規(guī)情況，主要考核企業(yè)合規(guī)生產(chǎn)、達(dá)標(biāo)排放、應(yīng)急處理機(jī)制建設(shè)、監(jiān)測(cè)設(shè)備的安裝和運(yùn)行、防止生態(tài)破壞和環(huán)境污染措施等方面是否存在違法違規(guī)現(xiàn)象。

圖1 央企行業(yè)督察順序

2.2.3 督察模式

借鑒第一輪中央環(huán)境保護(hù)督察的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合央企生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單和督察事項(xiàng)，央企生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察采用宏觀(guān)督察（督政）+微觀(guān)督查（查企）相結(jié)合的互動(dòng)型督察工作模式。宏觀(guān)督察是對(duì)央企總公司和分（子）公司對(duì)中央決策部署落實(shí)以及環(huán)境管理體系建設(shè)和執(zhí)行情況開(kāi)展督察；微觀(guān)督查是對(duì)生產(chǎn)企業(yè)環(huán)保法律法規(guī)落實(shí)情況、公司生態(tài)環(huán)境管理制度等方面開(kāi)展檢查，并通過(guò)對(duì)企業(yè)具體違法違規(guī)問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)，分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，挖掘企業(yè)在生態(tài)環(huán)境管理中存在的問(wèn)題，提出整改要求。

3 央企生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察成效保障

3.1 提升政治思想站位

生態(tài)文明建設(shè)是“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記“既要金山銀山，又要青山綠水”重要指示的必然舉措。央企在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了舉足輕重的作用，是保障國(guó)家綜合實(shí)力、保障人民群眾根本利益的重要力量。對(duì)央企開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是生態(tài)文明建設(shè)的重要保障，央企應(yīng)深入學(xué)習(xí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，進(jìn)一步提升政治站位，在各項(xiàng)工作中落實(shí)新發(fā)展理念，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，在促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展方面要率先垂范，起到表率、標(biāo)兵和模范的作用。

3.2 完善責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制

央企組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜、管理層級(jí)多，下屬企業(yè)往往多達(dá)上千家，因此在壓力層層傳導(dǎo)、環(huán)保責(zé)任層層壓實(shí)、環(huán)保問(wèn)題發(fā)現(xiàn)等方面存在著諸多困難。央企自我監(jiān)管的強(qiáng)化、各層級(jí)企業(yè)單位的責(zé)任提升是推動(dòng)企業(yè)環(huán)保責(zé)任落實(shí)的基礎(chǔ)和強(qiáng)有力手段［6］。央企總公司需要充分發(fā)揮主動(dòng)性，積極探索，建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)和傳導(dǎo)機(jī)制，履行好上傳下達(dá)、督導(dǎo)推動(dòng)的責(zé)任，保證集團(tuán)各層級(jí)單位認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)家及集團(tuán)總部規(guī)定的相關(guān)政策和規(guī)章制度，切實(shí)承擔(dān)起生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任。

3.3 加強(qiáng)環(huán)境信息公開(kāi)

第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作開(kāi)展以來(lái)，先后接收到群眾舉報(bào)和反饋近2萬(wàn)件，這表明社會(huì)群眾越來(lái)越關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。一些央企生產(chǎn)企業(yè)與群眾之間“矛盾已久”，群眾投訴央企環(huán)境污染案件屢見(jiàn)不鮮，但整改成效微乎其微，央企與當(dāng)?shù)厝罕娚鐓^(qū)關(guān)系不斷惡化。為了促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，央企需要進(jìn)一步完善環(huán)境信息公開(kāi)制度，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)各項(xiàng)污染物排放濃度、污染整改措施等相關(guān)內(nèi)容，并及時(shí)接受和反饋群眾舉報(bào)意見(jiàn)，制定污染整改措施，以期與群眾之間形成一種良好的社區(qū)關(guān)系。

4 結(jié)語(yǔ)

生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的一種強(qiáng)有力的制約手段，央企生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的重要發(fā)展。為了做好央企生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作，要充分認(rèn)識(shí)央企在生態(tài)文明建設(shè)中的重要地位，厘清央企的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，采用宏觀(guān)督察（督政）和微觀(guān)督查（查企）相結(jié)合的互動(dòng)型督察工作模式對(duì)央企開(kāi)展督察。央企應(yīng)進(jìn)一步提升政治思想站位、完善責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制、加強(qiáng)信息公開(kāi)等措施，確保央企生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的落實(shí)。