張高榕 熊 超 潘 娟 馮耀理

(1.廣西大學(xué)法學(xué)院，廣西 南寧 530000；2.廣西壯族自治區(qū)北海市人民檢察院，廣西 北海 536000；3.北京首都機(jī)場公安局，北京 100621)

習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想中，明確提出了“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”[1]，由此可見黨和國家對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視。然而，我國在環(huán)境行政執(zhí)法方面卻存在有案不移、有案不受、以罰代刑等問題。而導(dǎo)致上述問題出現(xiàn)的原因之一即環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接(下文簡稱為環(huán)境“兩法”銜接)不完善。近幾年，針對環(huán)境“兩法”銜接制度在實(shí)踐中出現(xiàn)的相關(guān)問題，國家先后出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》等相關(guān)政策文件進(jìn)行了回應(yīng)。然而，盡管環(huán)境“兩法”銜接問題一直受到重視，但是從現(xiàn)實(shí)情況來講，依舊問題頻出。究其原因是多方面，包括針對環(huán)境“兩法”銜接的相關(guān)立法不足、地方干預(yù)較為嚴(yán)重等。而在諸多原因中，最主要的原因是檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督的缺失。

檢察機(jī)關(guān)作為我國法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，理應(yīng)在環(huán)境“兩法”銜接中發(fā)揮有效的監(jiān)督作用，但由于相關(guān)法律制度不健全等多方面原因，使得檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境“兩法”銜接中的監(jiān)督缺乏應(yīng)有的力度。故對于檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督在環(huán)境“兩法”銜接中為何不能有效發(fā)揮其監(jiān)督作用，以及在實(shí)踐中如何有效發(fā)揮檢察監(jiān)督在環(huán)境“兩法”銜接中的功能，有必要進(jìn)行探析。

1 環(huán)境“兩法”銜接中檢察機(jī)關(guān)面臨的困境

我國檢察機(jī)關(guān)是代表國家行使檢察權(quán)的機(jī)關(guān)，主要職能有公訴職能以及監(jiān)督職能。就司法實(shí)務(wù)的角度看，檢察機(jī)關(guān)的公訴職能被充分應(yīng)用，而實(shí)踐中檢察監(jiān)督在行政執(zhí)法領(lǐng)域非常欠缺[2]138。具體到環(huán)境“兩法”銜接中來說，檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督職能無法落實(shí)的主要原因羅列于下文。

1.1 獲取執(zhí)法信息不暢

2015、2016、2017、2018年，行政處罰案件數(shù)量依次約為9.7萬、12.4萬、23.3萬、18.6萬件，涉嫌環(huán)境犯罪移送案件數(shù)量依次為<3 800、2 027、2 736、2 574件(結(jié)合文獻(xiàn)[3]、[4]及2015—2016中國環(huán)境狀況公報(bào)、2017—2018中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)、2016年《環(huán)境保護(hù)法》配套辦法執(zhí)行情況、原環(huán)境保護(hù)部2017年法治政府建設(shè)工作總結(jié)得出)。通過計(jì)算可以得出，2015—2018年，涉嫌環(huán)境犯罪移送案件數(shù)量占總的行政處罰案件的比例依次為<3.93%、1.63%、1.17%以及1.38%。由此可以發(fā)現(xiàn)，這4年案件移送率最高僅接近于3.93%。

就2019年而言，通過生態(tài)環(huán)境部公布的《2019中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》[5]可以發(fā)現(xiàn)，2019年全年全國實(shí)施行政處罰案件是16.28萬件。再通過最高人民法院公布的《中國環(huán)境資源審判(2019)》[6]和《中國環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告(2019)》[7]可以發(fā)現(xiàn)，2019年全年法院受理環(huán)境污染罪案件3 500件，由于公布的數(shù)據(jù)并未詳細(xì)列明環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的占比，因此法院受理的3 500個(gè)環(huán)境污染案件中便既有環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的案件，也有檢察機(jī)關(guān)以及相關(guān)國家規(guī)定的社會(huì)組織以公益訴訟的方式提起的案件。由此便可得知，2019年全年涉嫌環(huán)境犯罪移送案件數(shù)量占總的行政處罰案件的比例將低于2.15%。

可見我國案件移送率非常低，而之所以會(huì)出現(xiàn)案件移送率常年的“低迷”，原因眾多，比如環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送意識(shí)不強(qiáng)、部門利益考量等原因。而目前存在的大部分原因之中，都共同指向了一個(gè)問題，即檢察監(jiān)督的缺位。檢察監(jiān)督在環(huán)境行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法中無法展開的主要原因在于實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)很難獲取相關(guān)的環(huán)境行政執(zhí)法信息。目前，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，對可能是環(huán)境犯罪行為的違反行政法規(guī)的案件,經(jīng)常是有案卻不錄入系統(tǒng)，或者是選擇性錄入系統(tǒng)[8]87。這就使得檢察機(jī)關(guān)很少有渠道或者相關(guān)的可能性來獲取相關(guān)的環(huán)境行政執(zhí)法信息，那么檢察機(jī)關(guān)對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督便無法啟動(dòng)。因此，能否有效破除獲取環(huán)境執(zhí)法信息難這一困境，關(guān)乎檢察監(jiān)督能否有效啟動(dòng)。

1.2 目前案件移送標(biāo)準(zhǔn)與生態(tài)環(huán)境損害特質(zhì)相矛盾

檢察機(jī)關(guān)除了上文所述的獲取環(huán)境行政執(zhí)法信息難這一困境外，面臨的另一個(gè)困境在于，目前環(huán)境犯罪大多是結(jié)果犯，而這恰恰與生態(tài)環(huán)境損害特質(zhì)相矛盾。具體來說，在我國環(huán)境污染領(lǐng)域大多數(shù)規(guī)定的罪名都是結(jié)果犯，即便環(huán)境污染事故罪已經(jīng)改為了行為犯，但罪名的成立依舊需要充足的犯罪構(gòu)成要件，其客體要件是實(shí)施排放、傾倒和處置行為，并且造成環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損害或者人身傷亡的嚴(yán)重后果[8]86,[9]。而環(huán)境行政執(zhí)法中，若出現(xiàn)嚴(yán)重的環(huán)境污染事故，明顯符合構(gòu)成要件，達(dá)到移送標(biāo)準(zhǔn)，自然應(yīng)當(dāng)移送，當(dāng)然這是理想狀態(tài)下，可實(shí)際情況中往往并非如此。呂忠梅等[10]認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害具有復(fù)雜性、系統(tǒng)性、潛伏性等特質(zhì)。由于生態(tài)環(huán)境損害本身的復(fù)雜性，導(dǎo)致了環(huán)境污染行為與發(fā)生嚴(yán)重的環(huán)境事故之間，往往并不容易確定；生態(tài)環(huán)境損害的潛伏性特質(zhì)導(dǎo)致了可能在環(huán)境行政執(zhí)法過程中，相關(guān)生態(tài)環(huán)境損害后果并未凸顯時(shí)，不符合目前移送的標(biāo)準(zhǔn)；在某些復(fù)雜的情況下，專業(yè)的鑒定機(jī)構(gòu)對于生態(tài)環(huán)境損害遭受的程度也無法給出準(zhǔn)確的判定。上述情況導(dǎo)致了無論環(huán)境行政機(jī)關(guān)是否作出移送的決定，檢察機(jī)關(guān)都無法準(zhǔn)確判斷其是否合法，由此也導(dǎo)致了檢察監(jiān)督的功能無法發(fā)揮。

在環(huán)境行政執(zhí)法實(shí)務(wù)中，通過2018年1—8月《環(huán)境保護(hù)法》配套辦法執(zhí)行情況[11](見表1)可以發(fā)現(xiàn)，2018年1—8月，全國環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，以移送作為案件處理方式的占比較低。因此，建議改變目前案件移送標(biāo)準(zhǔn)，避免檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督無法發(fā)揮其作用。

1.3 證據(jù)銜接適用存在分歧

即便案件進(jìn)行了移送，緊接著檢察機(jī)關(guān)面臨的另一個(gè)困境在于證據(jù)銜接適用。檢察機(jī)關(guān)作為刑事訴訟中的公訴部門，證據(jù)決定了其能否提起公訴，以及提起公訴后，能否在法院的訴訟中進(jìn)行有效的控訴。而此處的證據(jù)問題，即在環(huán)境行政執(zhí)法階段的相關(guān)證據(jù)能否被用于刑事司法階段來證明相關(guān)的刑事案件事實(shí)。而這個(gè)問題也直接關(guān)系到環(huán)境“兩法”銜接的具體實(shí)施效果，否則可能導(dǎo)致有銜接之名而無銜接之實(shí)。

《刑事訴訟法》《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》等規(guī)范性文件規(guī)定了行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件于司法機(jī)關(guān)時(shí)，收集的證據(jù)也應(yīng)當(dāng)一并移送，收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，均可以作為刑事證據(jù)使用，但行政執(zhí)法階段獲取的證據(jù)材料如何作為刑事司法階段的證據(jù)使用，以及立法沒有例舉的證據(jù)類型是否可以作為證據(jù)使用，仍然存在立法缺陷[2]137。不少學(xué)者認(rèn)為，對于書證、物證、視聽資料等客觀性較強(qiáng)的證據(jù)，一般可以直接作為刑事證據(jù)使用，而對于相關(guān)言辭類證據(jù)如犯罪嫌疑人供述和辯解、證人證言、被害人陳述等，往往需要重新收集[12-14]。筆者認(rèn)為，對于客觀性強(qiáng)的證據(jù)，經(jīng)過司法機(jī)關(guān)核實(shí)，直接作為刑事證據(jù)使用是合理恰當(dāng)?shù)?。但對于相關(guān)言辭類證據(jù)，由于其主觀性較強(qiáng)而需要重新收集，雖有可取之處，但并不能一貫如此。

之所以不能一貫如此，在于生態(tài)環(huán)境自身具有自我凈化的功能。以實(shí)務(wù)中案例來說，泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)與江蘇常隆農(nóng)化有限公司、泰興錦匯化工有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛一案(資料來源于江蘇省高級(jí)人民法院民事判決書((2014)蘇環(huán)公民終字第00001號(hào)))中，在一審期間被告的答辯意見中曾述“如泰運(yùn)河、古馬干河水質(zhì)已經(jīng)恢復(fù)，無需再通過人工干預(yù)措施進(jìn)行修復(fù)，泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)根據(jù)虛擬治理成本計(jì)算損失沒有事實(shí)依據(jù)?！倍徶校显V人的部分上訴意見中也有類似觀點(diǎn)，即河流具有自動(dòng)凈化的能力，水體已經(jīng)恢復(fù)到了相關(guān)的國家水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，即生態(tài)環(huán)境損害的結(jié)果已經(jīng)不存在。環(huán)境行政機(jī)關(guān)將案件移送到司法機(jī)關(guān)后，司法機(jī)關(guān)對于言辭類證據(jù)進(jìn)行重新收集時(shí)，相關(guān)行為人可能辯稱其并未造成生態(tài)環(huán)境損害或者并未造成嚴(yán)重后果；若此時(shí)由于生態(tài)環(huán)境的自凈能力使得損害后果已經(jīng)消失或者嚴(yán)重后果已經(jīng)減輕，而目前對于環(huán)境犯罪的追究又是以結(jié)果犯為主導(dǎo)，并且我國目前并未有效建立起環(huán)境質(zhì)量檔案制度[15]3，那么此時(shí)案件是否符合《刑事訴訟法》提起公訴的條件便存在疑問，即可能導(dǎo)致案件事實(shí)不清，并且即便進(jìn)入審判階段，能否有效控訴也存在疑問。

1.4 檢察機(jī)關(guān)自身所導(dǎo)致的困境

要想充分發(fā)揮檢察監(jiān)督在環(huán)境“兩法”銜接中的作用，檢察機(jī)關(guān)自身也需要下功夫，然而就目前實(shí)際情況來看，部分檢察機(jī)關(guān)對環(huán)境“兩法”銜接中檢察監(jiān)督的職能缺乏足夠的認(rèn)識(shí)與重視。筆者于廣西壯族自治區(qū)北海市人民檢察院調(diào)研時(shí)便發(fā)現(xiàn)，長期對于環(huán)境行政機(jī)關(guān)的相關(guān)執(zhí)法情況的監(jiān)督缺失，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在獲取了相關(guān)執(zhí)法信息后，對于該方面的監(jiān)督并不精通，由此也導(dǎo)致在實(shí)際監(jiān)督中，檢察機(jī)關(guān)過度拘泥于監(jiān)督形式。目前檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能主要被應(yīng)用于訴訟階段，而長期對于行政執(zhí)法監(jiān)督的忽視，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對于相關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)限的理論認(rèn)識(shí)并不充分。因此，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)自身的相關(guān)建設(shè)也是十分重要的。

2 環(huán)境“兩法”銜接中加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督的建議

2.1 建立長效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

環(huán)境“兩法”銜接涉及到多個(gè)部門，就環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)來說，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職權(quán)的啟動(dòng)，有賴于有效的環(huán)境行政執(zhí)法信息，故有必要建立長效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從而避免出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)獲取信息不暢的問題。《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》中明確提出，要推行執(zhí)法公示制度，推進(jìn)執(zhí)法信息公開。故可通過建立信息互動(dòng)共享平臺(tái)來破解長期以來檢察機(jī)關(guān)想要介入環(huán)境“兩法”銜接進(jìn)行監(jiān)督卻一直無從下手的困局。建立信息共享平臺(tái)后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行全方位監(jiān)督，如執(zhí)法啟動(dòng)、執(zhí)法過程、執(zhí)法形成的證據(jù)、執(zhí)法案件信息錄入、信息公示等。目前從我國的現(xiàn)實(shí)情況上看，已有部分地區(qū)對信息互動(dòng)共享平臺(tái)方面進(jìn)行構(gòu)建，如昆明出臺(tái)了《關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見》，以此來加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)的合作[16]；貴陽在加強(qiáng)環(huán)境“兩法”銜接的信息共享機(jī)制方面也進(jìn)行了積極的探索，并取得了一定的效果[17]。

2.2 健全刑事立法，提高立法層級(jí)

有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)將生態(tài)環(huán)境不受侵害作為法益，將致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或人身傷亡的嚴(yán)重后果僅作為量刑情節(jié)予以考慮，對擅自進(jìn)口固體廢物罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪等罪名的構(gòu)成要件進(jìn)行完善[2]138。以此來破除目前案件移送標(biāo)準(zhǔn)與生態(tài)環(huán)境損害特質(zhì)相矛盾的局面。還需要提及的是，雖然環(huán)境“兩法”銜接受到中央的高度重視，近幾年出臺(tái)了各種文件來加強(qiáng)環(huán)境“兩法”銜接，但目前出臺(tái)的文件，都并非出自立法機(jī)關(guān)之手，由此導(dǎo)致了目前的各種政策文件缺乏一定的權(quán)威性。這也是環(huán)境“兩法”銜接中檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行相關(guān)監(jiān)督行為時(shí)，外界質(zhì)疑其法律依據(jù)不足的原因之一。故提高環(huán)境“兩法”銜接的立法層級(jí)，以此來避免外界的不斷質(zhì)疑是十分必要的。并且就規(guī)范性文件層面來說，《立法法》的相關(guān)規(guī)定也表明，檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)屬于只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)，由此也說明了提高相關(guān)立法層級(jí)不僅是必要，而且是必須。

2.3 健全證據(jù)銜接制度

目前證據(jù)轉(zhuǎn)化的整體思路是合理恰當(dāng)?shù)?。但由于生態(tài)環(huán)境損害本身具有自我凈化的功能，而我國又未建立環(huán)境檔案制度[15]3，并且在生態(tài)環(huán)境受損后，實(shí)踐中又不能實(shí)時(shí)監(jiān)測，在以上背景下，應(yīng)當(dāng)在生態(tài)環(huán)境遭到損害后，進(jìn)行全程實(shí)時(shí)監(jiān)測，從而有效記錄相關(guān)情況，避免言辭類證據(jù)在重新收集時(shí)，由于生態(tài)環(huán)境損害程度已經(jīng)發(fā)生了變化，而相關(guān)行為人辯稱其未造成嚴(yán)重?fù)p害，導(dǎo)致無法形成證據(jù)鏈，從而造成案件不符合提起公訴的條件，或者在審判階段無法有效控訴。需要提及的是，有學(xué)者認(rèn)為經(jīng)過偵查機(jī)關(guān)的審查后，在行政執(zhí)法中取得的證據(jù)便可以作為刑事證據(jù)使用的證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則可能架空非法證據(jù)排除規(guī)則[18]；也有學(xué)者認(rèn)為,偵查機(jī)關(guān)對行政證據(jù)的嚴(yán)格審查，就是為了以合法主體認(rèn)定行政證據(jù)在刑事案件中的效力，解決了行政證據(jù)作為刑事證據(jù)使用所面臨的證據(jù)收集主體不適格的問題，這種審查絕不是簡單“漂白”證據(jù)；當(dāng)審查過程中發(fā)現(xiàn)行政證據(jù)存在刑訊逼供、誘供等違反非法證據(jù)排除規(guī)則的情形，就可以直接排除該證據(jù)的適用，因此在嚴(yán)格證據(jù)審查背景下的證據(jù)轉(zhuǎn)換不僅不會(huì)架空非法證據(jù)排除規(guī)則，而且這種證據(jù)轉(zhuǎn)換完全需要遵循非法證據(jù)排除規(guī)則[2]140。筆者也認(rèn)為，在嚴(yán)格證據(jù)審查背景下的證據(jù)轉(zhuǎn)換是不會(huì)架空非法證據(jù)排除規(guī)則。

2.4 檢察機(jī)關(guān)自身完善建議

首先，轉(zhuǎn)變固有觀念，加強(qiáng)對于行政執(zhí)法監(jiān)督的重視。其次，從檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置來講，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)合理，各部門的職責(zé)應(yīng)當(dāng)分明并相互配合，也就是說，檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)權(quán)能都可以對應(yīng)到內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)(或人員)來各自承擔(dān)，不能出現(xiàn)遺漏，也避免重復(fù)[19]。目前對于行政執(zhí)法的監(jiān)督，并未有專門的人員及機(jī)構(gòu)，故檢察機(jī)關(guān)可以設(shè)定專職人員來從事行政執(zhí)法監(jiān)督，以此來保證環(huán)境“兩法”銜接工作的人員保障，而就行政檢察機(jī)構(gòu)來說，建議可以嘗試將民事行政檢察部門中的行政檢察部門獨(dú)立出來，這樣不僅明晰了檢察工作的民行界限，還會(huì)加強(qiáng)環(huán)境“兩法”銜接的監(jiān)督效果和監(jiān)督力度。在轉(zhuǎn)變固有的觀念，設(shè)立專門的人員以及將民事行政檢察部門中的行政檢察部門獨(dú)立出來后，形式化監(jiān)督嚴(yán)重的問題可能會(huì)隨之解決。

3 展 望

由于檢察機(jī)關(guān)在經(jīng)費(fèi)來源等方面與地方政府有千絲萬縷的關(guān)系，所以在解決困境過程中，如何避免地方政府的干預(yù)，也是目前的難題。從2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革至今，檢察機(jī)關(guān)與地方政府關(guān)系問題一直未得到有效解決，而此問題不僅會(huì)影響到環(huán)境“兩法”銜接過程中檢察監(jiān)督的獨(dú)立開展，還會(huì)影響到其他行政執(zhí)法中檢察監(jiān)督的獨(dú)立開展，故該難題是未來改革中需要重點(diǎn)解決的問題。