陳秋月 ，王守清 ，3

（1. 清華大學(xué) 建設(shè)管理系，北京 100084，E-mail：chenqiuyue16@163.com；2. 清華大學(xué) 恒隆房地產(chǎn)研究中心，北京 100084；3. 清華大學(xué) PPP研究中心，北京 100084）

隨著投融資模式的創(chuàng)新和中央政府的鼓勵(lì)，PPP（Public-Private Partnership，政府和社會(huì)資本合作）模式自 2014年起得到了廣泛應(yīng)用，涌現(xiàn)出許多成功案例，但也有PPP項(xiàng)目以失敗告終。因此，對(duì)成功PPP項(xiàng)目的特征進(jìn)行分析，從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)今后的PPP實(shí)踐具有重要意義。

目前，對(duì)于成功PPP案例的研究已有不少，但一方面，過(guò)去研究的案例大多開(kāi)始時(shí)間較早，對(duì)于近年來(lái)在新的法律和制度框架下開(kāi)始實(shí)施的項(xiàng)目及未來(lái)待實(shí)施的項(xiàng)目而言，其經(jīng)驗(yàn)缺乏代表性及參考價(jià)值；另一方面，由于學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)于“什么樣的項(xiàng)目是成功的”尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，因此過(guò)去研究選取的成功案例的代表性和普適性不足。

基于此，本文通過(guò)文獻(xiàn)調(diào)研和專家訪談建立PPP項(xiàng)目成功標(biāo)準(zhǔn)清單，再?gòu)呢?cái)政部PPP中心項(xiàng)目庫(kù)中收集40個(gè)2014～2019年間的PPP國(guó)家示范項(xiàng)目的信息，將項(xiàng)目信息與成功標(biāo)準(zhǔn)清單進(jìn)行比對(duì)，從中識(shí)別出成功項(xiàng)目做進(jìn)一步的案例分析，而后從文獻(xiàn)中梳理出PPP項(xiàng)目的14個(gè)關(guān)鍵成功因素，并基于這些成功因素對(duì)成功PPP項(xiàng)目的共性特征進(jìn)行分析，并基于這些共性成功特征為未來(lái)PPP項(xiàng)目的實(shí)施提出建議。

1 PPP 項(xiàng)目成功標(biāo)準(zhǔn)清單的建立

1.1 建設(shè)項(xiàng)目成功標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)內(nèi)外關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目的成功已有大量的研究，但是學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目成功的定義一直有爭(zhēng)議，并未得出一份公認(rèn)的成功標(biāo)準(zhǔn)清單。一般來(lái)說(shuō)，成本、工期、質(zhì)量被認(rèn)為是評(píng)估項(xiàng)目成功的重要標(biāo)準(zhǔn)，也即是 Atkinson[1]所提出的“鐵三角標(biāo)準(zhǔn)”，但是 Atkinson強(qiáng)調(diào)衡量項(xiàng)目的成功不應(yīng)只用“鐵三角標(biāo)準(zhǔn)”，應(yīng)同時(shí)考慮項(xiàng)目交付階段和交付后運(yùn)營(yíng)階段的成功，將干系人獲益等因素加以考慮。

Chan A.P.C等[2]認(rèn)為項(xiàng)目成功的評(píng)價(jià)框架應(yīng)在鐵三角標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，綜合考慮安全健康、項(xiàng)目參與者的滿意度、使用者期望、環(huán)境績(jī)效良好、商業(yè)價(jià)值等因素。Ahadzie等[3]通過(guò)對(duì)戛納的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的觀點(diǎn)進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，借助因子分析法，發(fā)現(xiàn)除了鐵三角標(biāo)準(zhǔn)外，環(huán)境影響、顧客滿意度也是發(fā)展中國(guó)家住房建設(shè)項(xiàng)目的重要成功標(biāo)準(zhǔn)。Tripathi K K等[4]借助實(shí)證研究的方法，從組織的角度對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行識(shí)別分析，發(fā)現(xiàn)盈利能力與資產(chǎn)管理、關(guān)鍵干系人的滿意度、時(shí)間和成本的可預(yù)測(cè)性、環(huán)境健康與安全（EHS）、質(zhì)量品質(zhì)及較低的員工流失率是評(píng)價(jià)項(xiàng)目成功的重要指標(biāo)。

以往研究結(jié)果顯示，僅采用鐵三角標(biāo)準(zhǔn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的成功進(jìn)行評(píng)價(jià)是片面的、不充分的，因此對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目特別是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的PPP項(xiàng)目而言，建立一套合理有效的成功標(biāo)準(zhǔn)，不僅對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)有著重要意義，同時(shí)對(duì)于未來(lái)項(xiàng)目的發(fā)展具有指導(dǎo)作用。

1.2 基于文獻(xiàn)調(diào)研的PPP項(xiàng)目成功標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別

本文從Elsevier ScienceDirect與ProQuest平臺(tái)搜集12篇與PPP項(xiàng)目成功標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的文獻(xiàn)，并進(jìn)行梳理，得到15個(gè)成功標(biāo)準(zhǔn)（見(jiàn)表1）。

1.3 基于專家訪談的PPP項(xiàng)目成功標(biāo)準(zhǔn)修正

本文采用半結(jié)構(gòu)化訪談，選取5名工作單位覆蓋高校、建設(shè)管理公司、律師事務(wù)所、銀行等的財(cái)政部和/或發(fā)改委的 PPP專家作為訪談對(duì)象，根據(jù)訪談目的設(shè)置問(wèn)題，對(duì)文獻(xiàn)調(diào)研得出的PPP項(xiàng)目成功標(biāo)準(zhǔn)清單進(jìn)行修正，修正過(guò)程如表2所示。

最終得到9個(gè)成功標(biāo)準(zhǔn)，如表3所示。

表1 PPP 項(xiàng)目成功標(biāo)準(zhǔn)清單統(tǒng)計(jì)

表2 訪談修正情況及依據(jù)

表3 PPP 項(xiàng)目成功標(biāo)準(zhǔn)清單

2 2014～2019年我國(guó)成功PPP項(xiàng)目的識(shí)別

本文從財(cái)政部的4批國(guó)家PPP示范項(xiàng)目中進(jìn)行案例選取，挑選交通運(yùn)輸、水務(wù)行業(yè)、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)4個(gè)領(lǐng)域作為研究對(duì)象，并選擇已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目，每個(gè)領(lǐng)域選取10個(gè)PPP項(xiàng)目作為案例進(jìn)行分析，共選取 40個(gè)國(guó)家級(jí) PPP示范項(xiàng)目。而后將成功標(biāo)準(zhǔn)清單與這些示范項(xiàng)目的特征一一比對(duì)，進(jìn)行成功PPP項(xiàng)目的識(shí)別，最終得到29個(gè)成功PPP項(xiàng)目，識(shí)別過(guò)程如表4所示。

表4 2014～201 9年成功PPP項(xiàng)目識(shí)別

其中部分項(xiàng)目不能完全滿足 PPP項(xiàng)目成功標(biāo)準(zhǔn)，主要原因是項(xiàng)目進(jìn)度滯后，故不被本文選為成功案例進(jìn)行研究，但是許多項(xiàng)目也存在獨(dú)特的可取之處，例如貴陽(yáng)市觀山湖區(qū)小灣河環(huán)境綜合整治工程PPP項(xiàng)目為貴陽(yáng)市唯一獲評(píng)“貴州省2017年基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP樣板工程”的項(xiàng)目，孝感市文化中心項(xiàng)目在設(shè)計(jì)方面獨(dú)具一格，成了孝感市新地標(biāo)。

3 成功PPP項(xiàng)目的特征梳理

3.1 基于文獻(xiàn)調(diào)研的PPP項(xiàng)目關(guān)鍵成功因素清單

本文從Elsevier ScienceDirect全文庫(kù)搜集12篇與PPP項(xiàng)目關(guān)鍵成功因素相關(guān)的文獻(xiàn)，并進(jìn)行梳理，基于參與主體、外部環(huán)境、合同與采購(gòu)3個(gè)維度[17]對(duì)關(guān)鍵成功因素進(jìn)行整理，共得到14個(gè)PPP項(xiàng)目關(guān)鍵成功因素，如表5所示。

表5 PPP 項(xiàng)目關(guān)鍵成功因素清單

3.2 成功PPP項(xiàng)目特征梳理

以表 5中的 PPP項(xiàng)目關(guān)鍵成功因素清單為基礎(chǔ)，對(duì)識(shí)別出的29個(gè)成功PPP項(xiàng)目的特征進(jìn)行梳理，可以看出上述29個(gè)成功PPP項(xiàng)目存在一些共性特征。其中，出現(xiàn)頻率超過(guò)三分之一的特征包括：強(qiáng)大的社會(huì)資本、合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)透明的采購(gòu)程序、合理的定價(jià)機(jī)制、政府支持和有效的政府監(jiān)管。

4 建議

基于上述通過(guò)案例分析得出的成功PPP項(xiàng)目的5個(gè)共性特征，對(duì)PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施提出如下建議：

（1）選擇實(shí)力雄厚的社會(huì)資本。社會(huì)資本的實(shí)力在很大程度上影響著PPP項(xiàng)目的實(shí)施，例如，融資實(shí)力強(qiáng)的社會(huì)資本可以保障項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的資金供應(yīng)，從而為項(xiàng)目的成功實(shí)施奠定基礎(chǔ)，其他實(shí)力為項(xiàng)目的實(shí)施注入了專業(yè)的人才、技術(shù)及管理能力，以及企業(yè)自身寬闊的融資渠道和多元化的業(yè)務(wù)，可為項(xiàng)目實(shí)施鋪平道路。

（2）建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。在項(xiàng)目的前期工作中就應(yīng)該建立識(shí)別項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的所有風(fēng)險(xiǎn)并合理的分配風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)考慮參與主體控制風(fēng)險(xiǎn)的能力以及控制風(fēng)險(xiǎn)的成本，讓最具有控制風(fēng)險(xiǎn)能力以及風(fēng)險(xiǎn)控制成本最低的參與主體進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，同時(shí)，還應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)和收益相匹配。

（3）保證采購(gòu)程序中的競(jìng)爭(zhēng)性與透明度。政府應(yīng)面向所有社會(huì)資本方進(jìn)行公平公開(kāi)的招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性磋商，保證每一個(gè)環(huán)節(jié)的公開(kāi)和透明，避免社會(huì)資本不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、采購(gòu)機(jī)構(gòu)腐敗等問(wèn)題的出現(xiàn)，讓PPP項(xiàng)目的采購(gòu)在陽(yáng)光下進(jìn)行，保證公平與效率。

（4）建立合理的定價(jià)機(jī)制。合理的定價(jià)及調(diào)價(jià)機(jī)制可以對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行激勵(lì)，可將目前大多數(shù)項(xiàng)目所采用的項(xiàng)目前期就確定運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)的模式轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)調(diào)整付費(fèi)依據(jù)的模式，將項(xiàng)目上一年的運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)作為下一年的付費(fèi)依據(jù)，以鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)提高效率來(lái)節(jié)約成本，通過(guò)創(chuàng)新、優(yōu)化管理、提高效率等方式來(lái)獲取合理的利潤(rùn)。

（5）加大監(jiān)管力度。有效的監(jiān)管是 PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的重要保證，政府在項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中應(yīng)保證全過(guò)程監(jiān)管可控，同時(shí)，還應(yīng)及時(shí)公開(kāi)和披露項(xiàng)目的信息，讓公眾了解項(xiàng)目的進(jìn)度，真正參與到PPP項(xiàng)目監(jiān)督中。

5 結(jié)語(yǔ)

隨著PPP模式的推廣與應(yīng)用，從已經(jīng)實(shí)施的成功項(xiàng)目中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)對(duì)于提高PPP項(xiàng)目的實(shí)施效率有著重要意義，未來(lái)研究可進(jìn)一步跟蹤本文中所選成功案例的實(shí)施情況，從全生命周期的角度去總結(jié)PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)，為政府、社會(huì)資本及公眾提供參考。