劉 銳

一、文獻(xiàn)回顧和政策背景

近年來(lái)，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，政府財(cái)政資金以各種方式轉(zhuǎn)移進(jìn)村，工商企業(yè)資本出于對(duì)政策的敏銳嗅覺(jué)也蜂擁進(jìn)村。如何發(fā)揮資本引領(lǐng)農(nóng)村發(fā)展的作用，防范其對(duì)小農(nóng)利益、產(chǎn)業(yè)安全的沖擊，尤為政府部門(mén)和學(xué)界關(guān)注。

目前，學(xué)界和政府部門(mén)形成廣為接受的研究思路，即基于資本下鄉(xiāng)的過(guò)程-事件及社會(huì)后果研究，探討資本下鄉(xiāng)是否有利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，是否有利于建立“共建共治共享”的治理格局。研究者聚焦20世紀(jì)80年代以來(lái)的農(nóng)地管理體制，認(rèn)為該套體制暗含著保護(hù)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的悖論機(jī)制，在該制度下，資本呈現(xiàn)依附與自主共存，破壞與建設(shè)共生的特征。(1)黃宗智等：《“項(xiàng)目制”的運(yùn)作機(jī)制和效果是“合理化”嗎？》，《開(kāi)放時(shí)代》2014年第5期，第143-159頁(yè)；熊萬(wàn)生、石靜梅：《企業(yè)“帶動(dòng)”農(nóng)戶的可能與限度》，《開(kāi)放時(shí)代》2011年第4期，第85-101頁(yè)；陸文榮、盧漢龍：《部門(mén)下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)與農(nóng)戶再合作——基于村社自主性的視角》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2013年第2期，第44-56頁(yè)。以此為據(jù)，研究者傾向認(rèn)為資本下鄉(xiāng)的瓶頸有兩個(gè)——政策價(jià)值導(dǎo)向和配套政策落實(shí)，突破的關(guān)鍵是構(gòu)建資本下鄉(xiāng)新型政策框架。(2)周立：《“城鄉(xiāng)中國(guó)”時(shí)代的資本下鄉(xiāng)》，《人民論壇》2018年第28期，第70-72頁(yè)；涂圣偉：《工商資本下鄉(xiāng)的適宜領(lǐng)域及期困境擺脫》，《改革》2014年第9期，第73-82頁(yè)；項(xiàng)繼權(quán)、周長(zhǎng)友：《“新三農(nóng)”問(wèn)題的演變與政策選擇》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2017年第10期，第13-25頁(yè)。該研究思路遵循制度-結(jié)構(gòu)邏輯，展現(xiàn)出較為清晰的因果互構(gòu)機(jī)制，暗合當(dāng)前資本與政府互動(dòng)問(wèn)題。依據(jù)該研究視角，一旦兼顧多方主體利益的制度環(huán)境出現(xiàn)，大量城市工商資本就會(huì)迅速下鄉(xiāng)。該思考不僅在學(xué)界而且在公共政策制定部門(mén)產(chǎn)生了廣泛的影響。

上述解釋存在一定問(wèn)題。首先，在概念層面，批判和鼓動(dòng)資本下鄉(xiāng)的研究，對(duì)“資本”基本內(nèi)涵的認(rèn)知是有差異的。如黃宗智借鑒薩繆爾森的定義，從生產(chǎn)力層面考察農(nóng)業(yè)資本，認(rèn)為資本指化肥、農(nóng)藥、機(jī)械等生產(chǎn)要素增加。(3)黃宗智：《沒(méi)有無(wú)產(chǎn)化的資本：中國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展》，《開(kāi)放時(shí)代》2012年第3期，第10-30頁(yè)。從黃宗智的視角出發(fā)，小農(nóng)戶對(duì)接大市場(chǎng)的關(guān)鍵，是提高農(nóng)業(yè)資本化的投入，企業(yè)和小農(nóng)戶有親和性。賀雪峰則借鑒馬克思的定義，從生產(chǎn)關(guān)系層面考察農(nóng)業(yè)資本，認(rèn)為資本的本質(zhì)是占有剩余價(jià)值。(4)賀雪峰：《工商資本下鄉(xiāng)的隱患分析》，《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2014年第3期，第125-131頁(yè)。從賀雪峰的視角出發(fā)，提高小農(nóng)經(jīng)營(yíng)效益的關(guān)鍵，是國(guó)家保護(hù)并供給農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，企業(yè)和小農(nóng)的利益是根本對(duì)立的。

其次，在理論層面，農(nóng)地種植對(duì)象有兩類，分別是糧食和經(jīng)濟(jì)作物。糧食作物有國(guó)家保護(hù)，農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格相對(duì)穩(wěn)定，資本在種植環(huán)節(jié)難賺取利潤(rùn)，只有依賴政府鼓勵(lì)和支持，方能攫取產(chǎn)前產(chǎn)后的壟斷收益。經(jīng)濟(jì)作物的種植環(huán)節(jié)，資本的效率不如小農(nóng)，其盈利主要靠種植高附加值農(nóng)作物。如果只是經(jīng)營(yíng)一般經(jīng)濟(jì)作物，產(chǎn)品具有較高的可替代性，盈利模式同樣與產(chǎn)前產(chǎn)后有關(guān)，資本賺取的仍然是壟斷收益。另外，研究者注意到策略主義治理及政策執(zhí)行碎片化，帶來(lái)的資本獲得超額利潤(rùn)過(guò)程及其問(wèn)題。(5)孫新華：《地方治理便利化：規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的治理邏輯》，《中國(guó)行政管理》2017年第3期，第31-37頁(yè)；溫鐵軍：《部門(mén)和資本“下鄉(xiāng)”與農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2009年第7期，第5-12頁(yè)；陳義媛：《資本下鄉(xiāng)：農(nóng)業(yè)中的隱蔽雇傭關(guān)系與資本積累》，《開(kāi)放時(shí)代》2016年第5期，第92-112頁(yè)。

再次，從經(jīng)驗(yàn)上看，2013年中央一號(hào)文件指示，“鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展”，為資本下鄉(xiāng)釋放了積極信號(hào)。地方政府遂創(chuàng)新制度服務(wù)資本下鄉(xiāng)，包括利用政策刺激和行政幫扶明里或暗里推動(dòng)。從中央到地方形成的有利制度環(huán)境，為資本與政府和村社互動(dòng)提供了機(jī)會(huì)，但是，資本下鄉(xiāng)仍面臨著復(fù)雜的實(shí)踐難題。如有研究發(fā)現(xiàn)，資本改造農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的過(guò)程，面臨分散農(nóng)戶抗?fàn)帯⒒鶎又卫碜儺惖葐?wèn)題，下鄉(xiāng)資本會(huì)對(duì)農(nóng)地進(jìn)行非糧化非農(nóng)化利用，資本種地抑或是為了獲得國(guó)家的涉農(nóng)項(xiàng)目資源。(6)王海娟、夏柱智：《農(nóng)業(yè)治理與分利秩序的形成》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第3期，第43-50頁(yè)；徐宗陽(yáng)：《資本下鄉(xiāng)的社會(huì)基礎(chǔ)——基于華北地區(qū)一個(gè)公司型農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2016年第5期，第63-87頁(yè)；馮?。骸掇r(nóng)民專業(yè)合作社制度異化的鄉(xiāng)土邏輯——以“合作社包裝下鄉(xiāng)資本”為例》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2014年第2期，第2-8頁(yè)。同時(shí)，資本下鄉(xiāng)迎合了離土離鄉(xiāng)農(nóng)民的土地變現(xiàn)需求，而損害了部分農(nóng)民的基本生活，更切斷了小農(nóng)依托土地實(shí)現(xiàn)的靈活生產(chǎn)模式和家庭自我循環(huán)，難以回應(yīng)分化農(nóng)民的土地訴求。(7)陳柏峰、孫明揚(yáng)：《資本下鄉(xiāng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)中的農(nóng)民土地權(quán)益保障》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第3期，第42-50頁(yè)。

其中，周飛舟等的“經(jīng)營(yíng)土地”觀點(diǎn)值得關(guān)注，(8)周飛舟、王紹?。骸掇r(nóng)民上樓與資本下鄉(xiāng)：城鎮(zhèn)化的社會(huì)學(xué)研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第1期，第66-83頁(yè)；焦長(zhǎng)權(quán)、周飛舟：《“資本下鄉(xiāng)”與村莊的再造》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第1期，第100-116頁(yè)。其研究至少在兩個(gè)層面有啟發(fā)意義。一是經(jīng)驗(yàn)層面，他們將宏觀政策、政府治理納入整體情境，采用綜合和多層次視角分析其對(duì)資本下鄉(xiāng)的影響機(jī)制，發(fā)現(xiàn)資本下鄉(xiāng)表面上是在推動(dòng)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)質(zhì)是為了利用土地增減掛鉤政策經(jīng)營(yíng)集體建設(shè)用地。二是理論層面，他們發(fā)現(xiàn)某些隱蔽機(jī)制影響資本下鄉(xiāng)，亟待立足現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景分析政府與資本的關(guān)系，政府構(gòu)建“行政-政治-公司”三位一體機(jī)制，一方面能夠解決資本下鄉(xiāng)的相關(guān)治理問(wèn)題，另一方面會(huì)帶來(lái)深層的政治社會(huì)問(wèn)題。不過(guò)，周飛舟等的研究仍待拓展。一是資本下鄉(xiāng)與制度環(huán)境有緊密的關(guān)系，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的資本經(jīng)營(yíng)“土地”邏輯，相較“套取資源”說(shuō)和“經(jīng)營(yíng)城市”說(shuō)，是否發(fā)生實(shí)質(zhì)變化尚待探討；二是資本下鄉(xiāng)與政府行為有密切關(guān)系，新近研究已關(guān)注到政府避責(zé)，造就的另類農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，(9)劉軍強(qiáng)等：《積極的惰性——基層政府產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的運(yùn)作機(jī)制分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2017年第5期，第140-165頁(yè)；馮猛：《基層政府與地方產(chǎn)業(yè)選擇——基于四東縣的調(diào)查》，《社會(huì)學(xué)研究》2014年第2期，第145-169頁(yè)。相較周飛舟提出的統(tǒng)合化治理，是否發(fā)生新變化亟待研究?；诖耍狙芯吭噲D以農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)為背景，探討新型制度環(huán)境下，政府如何執(zhí)行政策，構(gòu)建與企業(yè)的關(guān)系，誘導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)策略。

城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問(wèn)題較早被學(xué)界關(guān)注。中央2003年提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念后，各級(jí)政府加大了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，仍然無(wú)法阻擋農(nóng)村人財(cái)流失。相關(guān)研究認(rèn)為，如果不改革城鄉(xiāng)土地制度，不放開(kāi)農(nóng)村土地要素市場(chǎng)，農(nóng)村會(huì)持續(xù)凋敝和空心化。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重點(diǎn)，是釋放農(nóng)村土地的要素價(jià)值，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，借用資本力量“以地謀發(fā)展”。(10)周其仁：《還權(quán)賦能——成都土地制度改革探索的調(diào)查研究》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2010年第2期，第54-92頁(yè)；張曙光：《博弈：地權(quán)的細(xì)分、實(shí)施與保護(hù)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年，第136-138頁(yè)。于是，如何改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和管理制度，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地自由入市交易，成為土地制度改革試點(diǎn)的初衷。1998年以來(lái)，我國(guó)實(shí)行土地指標(biāo)化管理制度。一方面，中央為保障一定數(shù)量的耕地，實(shí)施偏緊的建設(shè)用地管理；另一方面，為保證城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，又需要適度增加農(nóng)村建設(shè)用地供給，現(xiàn)實(shí)矛盾帶來(lái)土地利用困境。2008年以來(lái)，中央主動(dòng)“開(kāi)口子”破解建設(shè)用地指標(biāo)稀缺的難題，土地增減掛鉤政策從試點(diǎn)走向全國(guó)。

筆者調(diào)查的A區(qū)，位于省會(huì)城市的西北部，距離省會(huì)城市22公里，2017年總?cè)丝诮?0萬(wàn)人，其中，農(nóng)業(yè)人口26.64萬(wàn)人，約占總?cè)丝诘?3%。作為2008年城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)腹地，A區(qū)較早利用增減掛鉤政策推動(dòng)資本下鄉(xiāng)。據(jù)A區(qū)所在市2012年產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)站通告，投資方通過(guò)投資農(nóng)村土地獲取的建設(shè)用地指標(biāo)，回報(bào)率超過(guò)30%的部分歸還集體和農(nóng)戶。30%的回報(bào)率對(duì)城市資本富有較大吸引力，于是，大量資本在地方政府引導(dǎo)下進(jìn)村。因?qū)r(nóng)村社會(huì)及土地政策考察不透，農(nóng)地開(kāi)發(fā)過(guò)程出現(xiàn)三大問(wèn)題：一是資本投機(jī)問(wèn)題。農(nóng)村土地整治的巨大商機(jī)，帶來(lái)各類資本魚(yú)貫進(jìn)入。部分資本虛報(bào)項(xiàng)目資金，以為類似于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，只要獲得當(dāng)?shù)卣捻?xiàng)目批準(zhǔn)，就可以利用土地抵押投資。啟動(dòng)土地項(xiàng)目后發(fā)現(xiàn)，不按照土地整治要求完成項(xiàng)目驗(yàn)收，地方銀行和政府不同意抵押，資本陷入進(jìn)退兩難的境地。二是整理進(jìn)度問(wèn)題。資本要完成農(nóng)村拆舊建新類項(xiàng)目，不可避免與村民和集體打交道。如果出現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)問(wèn)題，或資方與集體溝通不暢，就會(huì)減緩施工開(kāi)發(fā)進(jìn)度，導(dǎo)致資方財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)超出預(yù)算，乃至無(wú)力完成既定項(xiàng)目要求。三是整治程序問(wèn)題。整理土地需要提供繁瑣資料，如果缺乏地方政府的有力支持，或遭遇相關(guān)部門(mén)推諉拖延，項(xiàng)目從報(bào)批到落地，需要半年以上時(shí)間。如此，置換出的土地指標(biāo)不能及時(shí)流轉(zhuǎn)，極易造成資方周轉(zhuǎn)資金的告急。

面對(duì)上述問(wèn)題，基層政府自知能力有限，只能鼓勵(lì)資本繼續(xù)投入。有些資本發(fā)現(xiàn)，即使追加投入更多的資金，不僅難以在短期內(nèi)獲得明顯收益，甚至讓固定投資變成沉沒(méi)成本，導(dǎo)致完工周期拖延或直接逐步停工，等待政府上門(mén)督促、協(xié)調(diào)和‘幫助’；有些資本試圖回籠投入的資金，就轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)；有些資本借勢(shì)圈占大量土地，坐等農(nóng)村土地制度的漸進(jìn)變革，客觀結(jié)果是項(xiàng)目進(jìn)度大大放緩，資本下鄉(xiāng)陷入經(jīng)營(yíng)性困境。由于土地指標(biāo)驗(yàn)收權(quán)歸屬市級(jí)政府，基層政府不能參與政策制定，只能盡量平息土地整治矛盾。其中最主要的矛盾是，拆舊建新項(xiàng)目沒(méi)按時(shí)完工，農(nóng)民或者拿不到安置房，在外過(guò)渡需要花費(fèi)租金；或者安置區(qū)配套設(shè)施缺失，遷入戶無(wú)法正常生活，集體和農(nóng)民的怨言較大。從A區(qū)政府角度看，推動(dòng)土地審批和管理制度改革，方能化解土地整治遺留問(wèn)題。

2015年，中央辦公廳和國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)《農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，決定在全國(guó)選取33個(gè)區(qū)縣進(jìn)行土地改革試點(diǎn)，A區(qū)便是其中之一。A區(qū)試點(diǎn)的主要任務(wù)是探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市(以下簡(jiǎn)稱“集建地”)。集建地入市有四種：就地入市、調(diào)整入市、城中村整治入市及綜合類集體建設(shè)用地分割登記入市。(11)有關(guān)入市方式的詳細(xì)說(shuō)明參見(jiàn)劉世錦等：《推進(jìn)集體建設(shè)用地入市為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)釋放發(fā)展空間》，《發(fā)展研究》2014年第4期，第4-7頁(yè)。調(diào)整入市和就地入市與增減掛鉤交叉，不同處是指標(biāo)既可以自用，亦可以在區(qū)縣范圍交易，項(xiàng)目驗(yàn)收由區(qū)縣實(shí)施，不再由省市主導(dǎo)推動(dòng)。集建地改革試點(diǎn)以來(lái)，A區(qū)共入市39宗地，其中，36宗是就地入市、3宗是調(diào)整入市。集建地改革政策的出臺(tái)，意味著前期需要3-4年驗(yàn)收的項(xiàng)目，現(xiàn)在僅需短短幾個(gè)月。對(duì)下鄉(xiāng)資本而言，意味著能很快拿到土地批文，投資土地的動(dòng)力再次被激活。

2018年10月、2019年4月，筆者及團(tuán)隊(duì)在川西A區(qū)開(kāi)展一個(gè)月的實(shí)地調(diào)查，兩次調(diào)查均采用深度訪談法和參與觀察法搜集資料，訪談對(duì)象包括區(qū)鄉(xiāng)干部、部門(mén)負(fù)責(zé)人、村莊精英和下鄉(xiāng)資本持有人等。為避免調(diào)研范圍擴(kuò)大帶來(lái)的研究操作難題，本研究中的制度環(huán)境指向資本下鄉(xiāng)面臨的制度激勵(lì)和政府約束，主要聚焦政策文本模糊和弱激勵(lì)帶來(lái)的執(zhí)行難題，推動(dòng)政府基于風(fēng)險(xiǎn)管控思路、以“平衡主義”方式落實(shí)政策。

二、制度環(huán)境與試點(diǎn)政策執(zhí)行

集建地入市改革對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略至關(guān)重要，理應(yīng)有政府部門(mén)和相關(guān)文件對(duì)接。實(shí)際情形是，集建地入市并無(wú)國(guó)家層級(jí)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，只有由若干文件構(gòu)成的模糊政策。而且，集建地制度改革試點(diǎn)與現(xiàn)行制度抵牾，具體表現(xiàn)有三：

一是政策配套少。集建地入市改革試點(diǎn)的制度目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同等入市和“同權(quán)同價(jià)”，建立兼顧多方的土地收益分配機(jī)制。在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，地方政府稅收的大頭被中央拿走，地方政府要想維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，僅依靠自上而下的轉(zhuǎn)移支付遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須依靠征地帶來(lái)的增值收益。允許農(nóng)村集體建地入市、縮小政府征地范圍，意味著地方政府不再能無(wú)差別征地。2017年，A區(qū)土地出讓收入約53億元，超過(guò)當(dāng)年政府財(cái)政收入的60%。非公益性項(xiàng)目的土地增值收益大，當(dāng)集體和農(nóng)戶獲得的收益額增多，就會(huì)造成全區(qū)財(cái)政收入的斷崖式下降。如何解決改革后的財(cái)政缺口，未出臺(tái)明確的配套政策。

二是協(xié)調(diào)難度大。2017年，國(guó)土部發(fā)布《關(guān)于有序開(kāi)展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)編制村土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌安排土地利用。集建地入市政策的實(shí)施不僅與國(guó)土部門(mén)有關(guān)，還涉及規(guī)劃、環(huán)保、交通等多個(gè)部門(mén)。按照試點(diǎn)政策的改革精神，土地規(guī)劃編制由區(qū)縣政府部署，國(guó)土局主導(dǎo)協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)。盡管中央組建自然資源部，試圖統(tǒng)籌土地資源的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)監(jiān)管，實(shí)施空間規(guī)劃體系存有制度空間，但是，隨著科層部門(mén)垂直半垂直力度加強(qiáng)，如何依法協(xié)調(diào)科層部門(mén)間的關(guān)系，成為橫亙?cè)诘胤降年P(guān)鍵議題。例如，農(nóng)村土地建設(shè)涉及基礎(chǔ)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，既需要修改部門(mén)的“三定”方案，又需要統(tǒng)籌規(guī)劃周期和節(jié)點(diǎn)，政策支持聯(lián)盟的構(gòu)建存在操作難度。

三是執(zhí)行難題多。農(nóng)村建設(shè)用地主要有三類，集建地、宅基地、設(shè)施用地。集建地主要指《土地管理法》出臺(tái)前，集體經(jīng)濟(jì)組織興辦鄉(xiāng)村企業(yè)占地。多數(shù)中西部地區(qū)在2000年前，幾乎沒(méi)有經(jīng)歷“村村點(diǎn)火”辦企業(yè)的階段，就沒(méi)有多少集建地可入市交易。A區(qū)如果嚴(yán)格遵守集建地入市政策，集建地的數(shù)量就相對(duì)有限，與政策要求的規(guī)模有差距。更大的問(wèn)題是，集建地入市要協(xié)調(diào)經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)用地的關(guān)系，土地不可移動(dòng)帶來(lái)集建地的細(xì)碎化插花化。按照國(guó)土空間規(guī)劃管理要求，集建地入市要協(xié)調(diào)多重空間關(guān)系，遵循土地功能分區(qū)制度難以落實(shí)任務(wù)。

在政府大部門(mén)制改革沒(méi)有大功告成，集建地入市缺乏配套的背景下，地方政府貫徹政策試點(diǎn)的路徑模糊。如果嚴(yán)格遵循垂直式的政策執(zhí)行流程，利用自上而下過(guò)程管理進(jìn)行控制，政策執(zhí)行手段不足及考核要求過(guò)高，會(huì)帶來(lái)地方形式主義應(yīng)對(duì)態(tài)勢(shì)。多個(gè)被訪的A區(qū)干部表示，他們收到的指示是創(chuàng)新方式方法落實(shí)政策，前提是堅(jiān)持依法依規(guī)。與政策路徑模糊對(duì)應(yīng)的是，試點(diǎn)達(dá)到何種具體目標(biāo)，中央沒(méi)有指出明確標(biāo)準(zhǔn)，只是提出“構(gòu)建親清新型政商關(guān)系”“保證農(nóng)民公平分享土地增值收益”，用從嚴(yán)治黨和強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的方式，嚴(yán)查“新官不理舊賬”“吃子孫飯”等行為。當(dāng)政策試點(diǎn)政績(jī)指標(biāo)較抽象，中央的總體要求高大全面，(12)中央多次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村土地制度改革“牽一發(fā)動(dòng)全身”，要求改革基礎(chǔ)扎實(shí)、注意系統(tǒng)推動(dòng)。就不會(huì)實(shí)行強(qiáng)有力的檢查，更難進(jìn)行精準(zhǔn)評(píng)估驗(yàn)收。集建地入市政策目標(biāo)模糊，推動(dòng)A區(qū)承擔(dān)多重執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。如果按照“同地同權(quán)”的思路改革，被征地農(nóng)民會(huì)產(chǎn)生攀比心理，會(huì)對(duì)照新政策要求找補(bǔ)土地利益，縣域治理將遭遇多重挑戰(zhàn)；當(dāng)被征者由支持變?yōu)橛^望，會(huì)延緩企業(yè)的進(jìn)駐時(shí)間，影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平；既然遵照試點(diǎn)政策集建地即可入市，為何相鄰的和周邊的土地不是可入市的集建地，如果集體和村民不接受地類劃分，要求按照集建地入市政策流轉(zhuǎn)現(xiàn)有土地，收取土地收益調(diào)節(jié)金會(huì)遭遇阻力。

一般說(shuō)來(lái)，政府執(zhí)行激勵(lì)有兩種：財(cái)政激勵(lì)和晉升激勵(lì)。A區(qū)推動(dòng)集建地改革試點(diǎn)后，2018年土地財(cái)政收益降低至20億元，已經(jīng)影響正常公益項(xiàng)目建設(shè)，雖然中央和省市多個(gè)部門(mén)多次過(guò)來(lái)視察，A區(qū)多次借機(jī)提出獎(jiǎng)勵(lì)撥款請(qǐng)求，并沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)的補(bǔ)救答案。筆者初次調(diào)查時(shí)，以為A區(qū)既然申請(qǐng)成為政策試點(diǎn)，理應(yīng)對(duì)試點(diǎn)執(zhí)行有高積極性，區(qū)國(guó)土局的回答卻是，“政府認(rèn)識(shí)到改革的重要性，實(shí)際操作沒(méi)有多少行動(dòng)”。雖然從改革機(jī)構(gòu)配置上看，A區(qū)副區(qū)長(zhǎng)任組長(zhǎng)，但是，A區(qū)距離省會(huì)城市城區(qū)近，政府治理任務(wù)繁多沉重，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為“就是個(gè)部門(mén)工作”。沒(méi)有區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的高位推動(dòng)，其他部門(mén)不僅不予支持，甚至加強(qiáng)行政監(jiān)督力度。A區(qū)政府和相關(guān)部門(mén)的“不作為”，源于集建地改革是專項(xiàng)任務(wù)，即使改革成功主要是國(guó)土系統(tǒng)的榮譽(yù)，對(duì)其他部門(mén)或主體幫助并不大。反之，土地改革涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)方方面面且風(fēng)險(xiǎn)程度不可估量，在“政治承包責(zé)任制”和“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”環(huán)境下，無(wú)論政府還是部門(mén)均不愿因“亂作為”被終身問(wèn)責(zé)困擾。(13)劉銳：《治理困境背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義的生成邏輯》，《西北師大學(xué)報(bào)》2021年第2期，第26-35頁(yè)。如此，國(guó)土局作為改革實(shí)施主體，即使有較強(qiáng)落實(shí)試點(diǎn)政策的積極性，為了獲得整體支持順利完成任務(wù)，被迫強(qiáng)化行政依附，遵從區(qū)級(jí)政策意圖。

A區(qū)在評(píng)估制度環(huán)境和政策風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，采取“以不變應(yīng)萬(wàn)變”的思路細(xì)化方案，具體可以分為兩個(gè)方面：一是強(qiáng)化農(nóng)民權(quán)益政策保障。下鄉(xiāng)資本首先要整治農(nóng)村土地，拆舊建新過(guò)程要保證多數(shù)村民滿意。為防止資本利用優(yōu)勢(shì)地位侵害農(nóng)民權(quán)益，A區(qū)要求所有待入市的土地進(jìn)行地價(jià)評(píng)估，供地地價(jià)要獲得多數(shù)村民同意，不得低于所在區(qū)域的基準(zhǔn)地價(jià)，基準(zhǔn)地價(jià)由區(qū)國(guó)土局牽頭制定，底線是等于拆舊建新總成本?？紤]到部分資本隨意投資和撤資，易引發(fā)工程爛尾和后續(xù)治理問(wèn)題，A區(qū)要求審核下鄉(xiāng)資本資金實(shí)力，將土地經(jīng)營(yíng)資金打到專用的賬戶，拆舊建工作新須率先完成，且要通過(guò)政府檢查驗(yàn)收，否則，禁止交易置換出的土地。鑒于農(nóng)民利益包括居住和耕種兩類，農(nóng)民上樓無(wú)法種地會(huì)降低收入，A區(qū)提出土地流轉(zhuǎn)租金確定應(yīng)獲得全體村民自愿同意。二是合理劃分收益分配比例。按照政策改革精神，集建地入市是政府、集體和農(nóng)民共同努力的結(jié)果，三方理應(yīng)共享土地增值收益。A區(qū)就基于“多方兼顧、保障公平”原則，構(gòu)建針對(duì)外部分配的“分級(jí)調(diào)節(jié)”、針對(duì)內(nèi)部分配的“二八原則”。具體是，政府與集體利益分配方面，增值收益調(diào)節(jié)金從土地價(jià)款收取，比例不低于交易總價(jià)款的13%；集體與農(nóng)民利益分配方面，將土地凈收益的20%作為分紅，80%作為集體公積金、公益金和風(fēng)險(xiǎn)金；資本與農(nóng)民利益分配方面，預(yù)留5%發(fā)展用地用于公共支出，要求下鄉(xiāng)資本幫助村社集體以地生財(cái)。

單從政策文本內(nèi)容和密集的細(xì)則來(lái)看，集建地入市所有風(fēng)險(xiǎn)均被控制，余下的議題應(yīng)是，落實(shí)政策性要求推動(dòng)資本有序下鄉(xiāng)，實(shí)際并不如此。當(dāng)A區(qū)既是一線執(zhí)行者，又是實(shí)際的政策制定者，A區(qū)希望嵌入自身利益，與政策目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，既利用政策試點(diǎn)盤(pán)活存量資本，消解資本無(wú)序經(jīng)營(yíng)的治理危機(jī)，又引導(dǎo)和規(guī)范增量下鄉(xiāng)資本，打造鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略典型。兩重目標(biāo)存在一定張力，對(duì)政府行為提出了考驗(yàn)。A區(qū)采取平衡主義治理方式，在表面層次清晰實(shí)則關(guān)鍵內(nèi)容模糊的條款外，以行政手段實(shí)現(xiàn)政績(jī)與風(fēng)險(xiǎn)平衡。具體可以分為兩類：

一類是用組織命令細(xì)化入市規(guī)制。理論上講，只要符合土地利用規(guī)劃和用途管制，下鄉(xiāng)資本就可以從事工商、文旅等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。A區(qū)權(quán)衡集建地入市影響后，提出禁止在集建地上開(kāi)發(fā)房產(chǎn)。A區(qū)意識(shí)到，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的類型不同，資本下鄉(xiāng)的風(fēng)險(xiǎn)有差異，只有選擇風(fēng)險(xiǎn)總體可控的產(chǎn)業(yè)，或風(fēng)險(xiǎn)大但有特色的產(chǎn)業(yè)，方能促進(jìn)資本與己相向而行。基于此，A區(qū)先編制村莊土地規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，再以其為基礎(chǔ)協(xié)調(diào)部門(mén)專項(xiàng)規(guī)劃，健全“多規(guī)合一”的規(guī)劃體系并引進(jìn)適宜產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，A區(qū)以“產(chǎn)業(yè)興旺”作為目標(biāo)，推動(dòng)代表性產(chǎn)業(yè)類型落地，如在條件好的村發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，在城郊村發(fā)展田園綜合體。如果資本經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)沒(méi)有亮點(diǎn)，無(wú)法測(cè)量明顯的政策效益，政府就提高資本進(jìn)入的門(mén)檻，加強(qiáng)對(duì)其經(jīng)營(yíng)過(guò)程的監(jiān)控。鑒于資本與村組織互動(dòng)過(guò)程復(fù)雜，可能出現(xiàn)資本吸納村組織，造就村莊企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，或者資本與村組織合謀，帶來(lái)治理寡頭化等現(xiàn)象，A區(qū)健全土地交易程序、強(qiáng)化制度監(jiān)管措施，暢通資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)渠道、完善土地整治流程，在村級(jí)成立集體資產(chǎn)管理公司，要求并動(dòng)員其作為集建地入市主體，出臺(tái)《集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》防止社會(huì)勢(shì)力干預(yù)，推動(dòng)集體組織與資本形成“共建共治共營(yíng)”的伙伴關(guān)系。為促進(jìn)分配型民主的有效實(shí)現(xiàn)，A區(qū)創(chuàng)立“四維模式+三個(gè)民主”機(jī)制，提出集建地入市的利益分配，由集體組織成員民主決策，凡集體經(jīng)濟(jì)組織重大事務(wù)，必須交由村民代表大會(huì)討論。

另一類是以行政治理誘導(dǎo)資本發(fā)展。為誘導(dǎo)資本發(fā)展特定產(chǎn)業(yè)，A區(qū)采取兩種干預(yù)方式：一是抓住多個(gè)典型。A區(qū)認(rèn)識(shí)到，集建地入市是為了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，上級(jí)提出的“產(chǎn)業(yè)興旺”業(yè)態(tài)清晰，A區(qū)先確定典型的產(chǎn)業(yè)類型，梳理?xiàng)l件合適的村莊引進(jìn)典型資本，再加大對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的扶持力度。抓典型是個(gè)復(fù)雜過(guò)程，典型生產(chǎn)有賴行政扶持。國(guó)土局的人財(cái)物等資源較有限，要保證試點(diǎn)達(dá)到驗(yàn)收要求，必須順從區(qū)政府抓典型的思路，提升典型產(chǎn)業(yè)的典型程度。A區(qū)政府聯(lián)合國(guó)土局，不斷邀請(qǐng)各級(jí)主流媒體，發(fā)掘典型村的產(chǎn)業(yè)成績(jī)；多次組織專題學(xué)術(shù)會(huì)議，提煉典型村發(fā)展經(jīng)驗(yàn)；組織專題研究鼓勵(lì)專家提煉典型，概括特色農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的政策價(jià)值。當(dāng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)紛紛視察褒揚(yáng)典型產(chǎn)業(yè)，并召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)專題討論集建地入市的經(jīng)驗(yàn)，宣傳的蝴蝶效應(yīng)引發(fā)上級(jí)競(jìng)相支持。二是推動(dòng)典型發(fā)展。為保障典型產(chǎn)業(yè)順利落地發(fā)展，A區(qū)設(shè)置激勵(lì)機(jī)制激發(fā)資本投資。如按照法定集建地劃分時(shí)間點(diǎn)，(14)現(xiàn)行集建地有兩大來(lái)源，一是2004年前的鄉(xiāng)村企業(yè)發(fā)展占地，二是2004年后政府、集體和個(gè)人違規(guī)占地，主要指商服用地和工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地?？梢匀胧械募ǖ夭粯?gòu)成規(guī)模，A區(qū)就模糊“存量”和“增量”標(biāo)準(zhǔn)，打通“經(jīng)營(yíng)性”與“非經(jīng)營(yíng)性”建設(shè)用地界限，宅基地、公共設(shè)施用地均成為集建地，只要資本有意下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)，就可以獲得成塊的集建地。另外，考慮到資本投資農(nóng)村，對(duì)現(xiàn)金流的要求較高，很可能出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)“意外”，A區(qū)就鼓勵(lì)本地金融機(jī)構(gòu)快速放款，將集建地使用權(quán)納入抵押范圍，經(jīng)反復(fù)溝通協(xié)調(diào)后按4∶6的比例，由風(fēng)險(xiǎn)基金分擔(dān)資本經(jīng)營(yíng)凈損失，以解除金融機(jī)構(gòu)和投資人的顧慮。不僅如此，A區(qū)還用積極行政予以保障，如除開(kāi)建設(shè)完善的服務(wù)設(shè)施，還幫助申請(qǐng)項(xiàng)目并協(xié)調(diào)部門(mén)，優(yōu)化和完善資本下鄉(xiāng)的外部環(huán)境。此外，A區(qū)主動(dòng)與下鄉(xiāng)資本溝通，幫助其整理資料向上級(jí)報(bào)批，推動(dòng)鄉(xiāng)村兩級(jí)組織做好服務(wù)，加強(qiáng)群眾動(dòng)員化解各類糾紛，更有甚者，A區(qū)適度放寬農(nóng)村用地諸限制，默許典型資本打擦邊球的行為。

表面的制度建設(shè)與背后的行政運(yùn)作，造就下鄉(xiāng)資本的分類管理格局。一方面，A區(qū)嚴(yán)格篩選下鄉(xiāng)資本，對(duì)潛在的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)全方位干預(yù)，使得不少資本難以及時(shí)用地；另一方面，A區(qū)積極支持少數(shù)典型資本，對(duì)典型產(chǎn)業(yè)全方位支持，以激發(fā)和提升資本經(jīng)營(yíng)成效。當(dāng)下鄉(xiāng)資本利用政府的政績(jī)依賴獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)強(qiáng)化反向?qū)ぷ猓?15)耿曙、陳瑋：《政企關(guān)系、雙向?qū)ぷ馀c中國(guó)的外資奇跡》，《社會(huì)學(xué)研究》2015年第5期，第141-163頁(yè)。就會(huì)形成特定的土地經(jīng)營(yíng)路徑。

三、政策后果與資本經(jīng)營(yíng)路徑

2008年以來(lái)，A區(qū)曾引進(jìn)48家資本經(jīng)營(yíng)特色農(nóng)業(yè)。5年后“10個(gè)項(xiàng)目9個(gè)保本1個(gè)賺錢”，原區(qū)統(tǒng)籌委干部感慨，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌主打農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，10年實(shí)驗(yàn)證明不成功”。不少下鄉(xiāng)資本在A區(qū)摸爬滾打多年，熟知經(jīng)營(yíng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的困難。目前仍活躍在農(nóng)村的資本，大多是為了獲得集建地開(kāi)發(fā)房產(chǎn)。因此，當(dāng)集建地入市試點(diǎn)落戶A區(qū)，資本整理集建地的熱情復(fù)活。不過(guò)，當(dāng)中央和地方共同塑造的激勵(lì)和約束結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出遠(yuǎn)比公開(kāi)文本復(fù)雜的制度環(huán)境，下鄉(xiāng)資本就基于情境性認(rèn)知，選取恰當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致特定的資本發(fā)展路徑。筆者結(jié)合典型案例，分四類分別說(shuō)明。

一是行政篩選與資本二元發(fā)展。按照A區(qū)的集建地改革方案，只要資本遵照“多規(guī)合一”要求，就能利用置換出的集建地。但是，資本投資要遭遇行政盤(pán)查。A區(qū)為貫徹中央改革精神，剛開(kāi)始要求新房不超過(guò)4層，后來(lái)縮減為樓層不超過(guò)3層。從1.8到1.2的容積率，土地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度變?nèi)?，?yán)重影響建筑開(kāi)發(fā)收益，資本經(jīng)營(yíng)的常規(guī)動(dòng)力減弱?？紤]到要完成試點(diǎn)政策目標(biāo)，A區(qū)對(duì)符合要求的資本不僅會(huì)高抬貴手，還通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)口頭指示的方式突破行政規(guī)定。

2015年，中央一號(hào)文件提出“一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”，A區(qū)提出以鄉(xiāng)村旅游為載體“開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能”。2017年，中央一號(hào)文件首次提出“田園綜合體”概念，A區(qū)又要求利用農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)開(kāi)展鄉(xiāng)村振興試點(diǎn)，后調(diào)整表述為打造“農(nóng)商文旅體綜合發(fā)展生態(tài)圈”，核心內(nèi)容是“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)+鄉(xiāng)村旅游+田園綜合體”。在此背景下，A區(qū)加大對(duì)鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)休閑、文化教育類產(chǎn)業(yè)的支持，不僅加強(qiáng)對(duì)該類產(chǎn)業(yè)的用地保障，而且進(jìn)行整體的支持和幫扶，包括調(diào)用政策貸款促進(jìn)產(chǎn)業(yè)達(dá)到一定規(guī)模，墊付項(xiàng)目建設(shè)所需的設(shè)施開(kāi)支，高效完成土地開(kāi)發(fā)和入市程序。當(dāng)A區(qū)產(chǎn)業(yè)政策偏好越發(fā)明顯，資本就漸進(jìn)調(diào)整經(jīng)營(yíng)方案。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前A區(qū)各類下鄉(xiāng)資本中，提出發(fā)展田園綜合體的有20余家，培育農(nóng)耕體驗(yàn)園的有50余家，其余則是宣稱要打造鄉(xiāng)村旅游示范點(diǎn)。(16)引自A區(qū)區(qū)委區(qū)政府：《建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)改革試點(diǎn)工作報(bào)告》，2018年5月。下鄉(xiāng)資本中獲得支持的25家，依據(jù)時(shí)間大致分為兩類：一類是前期下鄉(xiāng)的存量資本，他們?cè)噲D利用政策試點(diǎn)契機(jī)，投資政府期許的產(chǎn)業(yè)類型，盡快通過(guò)驗(yàn)收拿到可以入市的土地，于是多方籌措資金繼續(xù)投入，重建與政府的合作關(guān)系。一類是政策試點(diǎn)后的新增資本，2015年以來(lái)全區(qū)僅寥寥數(shù)家，且大多遵照A區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。以多寶公司為例，公司本欲在農(nóng)村建設(shè)別墅群，在摸清A區(qū)的政策方向后，提出要發(fā)展“田園綜合體”。公司以“觀光休閑養(yǎng)生”作為經(jīng)營(yíng)主題，建起特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園呼應(yīng)政策，打造符合要求的類別墅房屋以變相的方式出售，銷售宣傳稱是為延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，用“市民農(nóng)莊”形式發(fā)掘農(nóng)業(yè)的多功能性。

除開(kāi)有政績(jī)效應(yīng)的典型資本受到支持，非典型產(chǎn)業(yè)及資本被A區(qū)擱置，它們多是2008—2015年間進(jìn)入A區(qū)，與諸多利益相關(guān)者關(guān)系復(fù)雜的，被作為治理隱患的問(wèn)題型資本。因擔(dān)心資本流轉(zhuǎn)集建地拿錢跑路，A區(qū)沒(méi)有確認(rèn)新型產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)前，會(huì)拖延土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收，督促存量資本盡快做出產(chǎn)業(yè)。受A區(qū)的政策方案影響，現(xiàn)金流大的資本成為政府看重的新型主體，政府鼓勵(lì)采取“大魚(yú)吃小魚(yú)”的方式，流轉(zhuǎn)問(wèn)題資本經(jīng)營(yíng)不善的土地。暫時(shí)沒(méi)有被替換掉的存量資本，不符合政府的期待和要求，但政府出于維持村莊穩(wěn)定考慮，督促其按時(shí)支付土地租金，資本陷入更為窘迫的境地。

二是工具治理與資本不穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)。從常規(guī)政策制定看，各部門(mén)遵循避責(zé)原則，消極對(duì)待集建地入市改革，導(dǎo)致改革方案實(shí)施碎片化。具體說(shuō)來(lái)，相關(guān)部門(mén)設(shè)有部門(mén)規(guī)劃，制定規(guī)劃的參考數(shù)據(jù)不一致。自然資源部要求空間規(guī)劃職能整合，但是，不少部門(mén)頒布的規(guī)劃具有法定性，即使國(guó)土局牽頭“多規(guī)合一”，不僅涉及復(fù)雜的統(tǒng)籌成本，相關(guān)部門(mén)還以制度作為脫辭。換個(gè)角度看，A區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)管理主體，既有“條條”上的科層部門(mén)，還有“塊塊”上的黨委政府，即使科層部門(mén)有意阻擋改革過(guò)程，政府只要認(rèn)可資本發(fā)展路徑，就可以發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌的權(quán)力推動(dòng)“條塊結(jié)合”。但是，中央推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，不僅對(duì)政府治理法治化科層化有高要求，而且加大督查考核的力度，要求政府做好痕跡管理。規(guī)劃制度的剛性增大了條塊合作難度，政府只愿意在“政績(jī)安全區(qū)”創(chuàng)新實(shí)踐，(17)張翔、ZHAO Wenyao G：《地方政府創(chuàng)新何以持續(xù)：基于“政績(jī)安全區(qū)”的組織學(xué)解釋——對(duì)一個(gè)縣級(jí)市“智慧市”項(xiàng)目過(guò)程案例觀察》，《公共管理學(xué)報(bào)》2020年第5期，第98-108頁(yè)。無(wú)意進(jìn)行政治動(dòng)員增加無(wú)謂的風(fēng)險(xiǎn)。

條塊矛盾帶來(lái)的規(guī)劃協(xié)調(diào)不足只是表象，實(shí)際上，條塊會(huì)基于共同目標(biāo)實(shí)施工具治理。中央推動(dòng)集建地入市改革，沒(méi)有明確的政績(jī)排名要求，只是強(qiáng)調(diào)改革慎重穩(wěn)妥。從土地經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)看，產(chǎn)業(yè)失敗多在幾年后顯現(xiàn)，且越到后期民怨會(huì)越激烈。如果說(shuō)在晉升錦標(biāo)賽體制下，亂決策不用承擔(dān)后續(xù)治理惡果，十八大后的重大決策終身追責(zé)制度，使地方政府對(duì)土地改革諸風(fēng)險(xiǎn)有清醒認(rèn)識(shí)。A區(qū)基于“事本主義”原則行事，更重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)可控，對(duì)土地政策的連續(xù)性穩(wěn)定性思考少，為下鄉(xiāng)資本的長(zhǎng)線經(jīng)營(yíng)帶來(lái)困惑。比如，集建地入市的改革實(shí)質(zhì)是利用政策模糊性(即通常所謂的“打擦邊球”)，以試點(diǎn)名義進(jìn)行改革，那么當(dāng)集建地入市政策出現(xiàn)變化，資本投入的成本如何計(jì)算，部分已建設(shè)的項(xiàng)目是否算違建？又如，A區(qū)制定30年集建地入市期，地上利益30年后如何分配，宅基地的“三權(quán)”關(guān)系如何穩(wěn)妥分置？工具治理帶來(lái)改革過(guò)程權(quán)宜化，多數(shù)資本無(wú)法形成穩(wěn)定預(yù)期，就將政策性投機(jī)作為經(jīng)營(yíng)思路。筆者搜集了2015年以來(lái)A區(qū)入市的25宗集建地資料，發(fā)現(xiàn)除5宗地塊按照合同要求正常開(kāi)工，3宗地塊受政府支持正常運(yùn)營(yíng)，其余17宗地塊均是待建或停工狀態(tài)，大片置換出的集建地上長(zhǎng)滿雜草。訪談后得知，資本的計(jì)劃是先拿到入場(chǎng)券，等待中央的土地政策變明朗，A區(qū)有明確方案后再開(kāi)發(fā)，否則，利用土地管理漏洞讓集建地閑置。區(qū)國(guó)土局解釋說(shuō)，主要是貸款的地方農(nóng)商行實(shí)力弱，其他銀行顧及集建地入市風(fēng)險(xiǎn)，不愿參與農(nóng)村土地投資項(xiàng)目。事實(shí)是，資本下鄉(xiāng)深層問(wèn)題未有解決，資本擔(dān)心未來(lái)政策風(fēng)向會(huì)退步，多方探聽(tīng)專業(yè)意見(jiàn)和內(nèi)幕消息，基于時(shí)勢(shì)認(rèn)知采取不同策略，外在看來(lái)，資本下鄉(xiāng)呈現(xiàn)不連續(xù)、不穩(wěn)定、停滯化的特征。

三是政策分散與資本經(jīng)營(yíng)懸浮化。按照A區(qū)的土地整治規(guī)定，拆舊建新由資本負(fù)責(zé)。相較盡早拿地的財(cái)務(wù)成本，拆舊建新的成本并不高，還能獲得政府配套支持，資本是愿意適度讓利于民的。我們?cè)致怨浪惴课菅b修，統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建每戶支出3萬(wàn)～5萬(wàn)元，統(tǒng)規(guī)自建每戶花費(fèi)20萬(wàn)元，2人戶以下基本不用花錢。住新房能享受便利設(shè)施，支出在農(nóng)戶承受范圍，因此，除個(gè)別農(nóng)戶不愿意搬遷，騰地過(guò)程極為順利。資本的困惑是，如何基于A區(qū)政策目標(biāo)，獲得自身穩(wěn)定的盈利空間。為保障上樓農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)益，A區(qū)要求租金不低于“雙700”，當(dāng)?shù)胤N植兩季作物平均畝產(chǎn)“雙700”，資本要保證投資的回報(bào)率，必須種高附加值的作物。但是，A區(qū)十多年間發(fā)展的特色苗木、花卉園林等產(chǎn)業(yè)幾乎全軍覆沒(méi)，有資本形容發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是“開(kāi)著奧迪車進(jìn)村，騎著自行車出村”。早期下鄉(xiāng)資本慣常操作是，整理土地后將指標(biāo)握在手中，伺機(jī)將其覆蓋在待用地塊，或出售給有需要的開(kāi)發(fā)商。至于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)，主要依賴非農(nóng)收益補(bǔ)貼。有資本說(shuō)“只要項(xiàng)目推起走，土地整治是穩(wěn)賺的”。相較城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的一般要求，集建地入市試點(diǎn)對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)要求高。不少資本試圖依賴舊有路徑，待4-5年后集建地經(jīng)營(yíng)成功，將農(nóng)地分割分批流轉(zhuǎn)出去。但是，A區(qū)汲取發(fā)展教訓(xùn)，要求資本自持修建物，主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)農(nóng)村諸項(xiàng)目。問(wèn)題是，自持比例如何確定，自持是否有明確憑據(jù)。

一方面，資本作為市場(chǎng)主體不是公共部門(mén)，不會(huì)無(wú)故承擔(dān)政府的政策目標(biāo)。另一方面，政策目標(biāo)多元賦予資本更多社會(huì)角色，不顧及其逐利本性保障盈利空間，下鄉(xiāng)資本便利用政策縫隙，采取懸浮式策略謀求發(fā)展。筆者歸納出兩種路徑：一是將“三產(chǎn)帶一產(chǎn)、一產(chǎn)三產(chǎn)化”作為經(jīng)營(yíng)方向，推動(dòng)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游相結(jié)合，主動(dòng)與村社組織合作共建產(chǎn)業(yè)。具體策略是，推動(dòng)以集體為主體向政府籌資，進(jìn)行設(shè)施建設(shè)和村莊改造，置換出的集建地流轉(zhuǎn)給資本，集體依托地方政府信用擔(dān)保，向銀行貸款自營(yíng)發(fā)展項(xiàng)目。資本拍得集建地后，一方面從事類房產(chǎn)開(kāi)發(fā)，退出不穩(wěn)定盈利項(xiàng)目，一方面支持集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支持。資本與村組織的“共治”路徑，既可以是入股土地合作社共同經(jīng)營(yíng)，又可以是提供商業(yè)計(jì)劃壯大集體經(jīng)濟(jì)。該種合作模式的好處是，資本將土地生產(chǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)分散，村組織與政府是準(zhǔn)上下級(jí)關(guān)系，政府有責(zé)任兜底集體經(jīng)濟(jì)，那么，資本就會(huì)獲得相對(duì)權(quán)力優(yōu)勢(shì)，利用政府和村組織的聯(lián)結(jié)縫隙，抽身出來(lái)壟斷特定盈利項(xiàng)目。以仙境公司為例，公司與村社達(dá)成旅游協(xié)議，由村組織流轉(zhuǎn)所有土地，分片轉(zhuǎn)包種植景觀作物，公司開(kāi)發(fā)旅游綜合體，將一樓建成商鋪直接出售，二三樓建成公寓式酒店，以“共享經(jīng)濟(jì)”的名義出租，購(gòu)買的市民擁有酒店所有權(quán)，要將經(jīng)營(yíng)權(quán)交給公司運(yùn)營(yíng)，按比例共享酒店經(jīng)營(yíng)收益。由此，既符合不分割建筑物產(chǎn)權(quán)的要求，又穩(wěn)定獲得房產(chǎn)商業(yè)收益。

四是風(fēng)險(xiǎn)下沉與資本嵌入行政網(wǎng)絡(luò)。資本要在模糊環(huán)境獲得長(zhǎng)足發(fā)展，需要獲得A區(qū)的綜合有力支持以全面規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。具體說(shuō)來(lái)，既然A區(qū)對(duì)產(chǎn)業(yè)類型有偏向，有發(fā)展訴求的資本就會(huì)調(diào)適經(jīng)營(yíng)策略，產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑逐步趨近一致。譬如，雖然資本宣傳口號(hào)有差異，有的突出“市民農(nóng)莊”“造夢(mèng)樂(lè)園”主題，有的突出“多彩民俗”“鄉(xiāng)愁記憶”主題，有的突出“休閑農(nóng)業(yè)”“體驗(yàn)農(nóng)業(yè)”主題，實(shí)際都是在集建地上發(fā)展房產(chǎn)，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)組合出售房屋，發(fā)展農(nóng)業(yè)只是為了營(yíng)造環(huán)境，襯托出居住區(qū)的優(yōu)雅氣質(zhì)，從而增加待售房屋的市值。無(wú)論是興建“薰衣草基地”，還是打造“玫瑰莊園”，都是為了宣傳生活品質(zhì)，制造需求迅速變現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年8月，入市的39宗地中28宗是商服用地，大多用于建設(shè)所謂“產(chǎn)權(quán)式酒店”。資本傾心的“產(chǎn)權(quán)式酒店”，并非一般城市商業(yè)酒店。A區(qū)某試點(diǎn)鎮(zhèn)曾在2010年吸引資本傾力打造“酒店集群”。但是，該鎮(zhèn)與市區(qū)距離近，普通游客大多不在鎮(zhèn)上過(guò)夜消費(fèi)；八項(xiàng)規(guī)定限制政府接待規(guī)格，高端酒店無(wú)穩(wěn)定消費(fèi)對(duì)象；將高端酒店改成普通飯店，村民消費(fèi)熱情雖然高漲，但人均消費(fèi)少，飯店收益低。該鎮(zhèn)一度開(kāi)設(shè)十多家酒店，幾年后僅有一家勉強(qiáng)存活。當(dāng)A區(qū)此次推動(dòng)集建地入市，下鄉(xiāng)資本很快得出結(jié)論，開(kāi)設(shè)酒店的市場(chǎng)前景不明朗，前期投入很可能嚴(yán)重虧本。資本推崇的“產(chǎn)權(quán)式酒店”盈利核心，是在有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的地段出售商業(yè)房產(chǎn)。

經(jīng)營(yíng)“產(chǎn)權(quán)式酒店”的關(guān)鍵是政府同意，如果資本利用政府的政策執(zhí)行壓力做大做強(qiáng)，并反向嵌入行政網(wǎng)絡(luò)成為典型，就能獲得地方政府默許，拿到區(qū)位好的農(nóng)村土地，獲得高額甚至是壟斷性回報(bào)。畢竟，當(dāng)制度本身模糊，產(chǎn)業(yè)內(nèi)容雷同，誰(shuí)占領(lǐng)市場(chǎng)先機(jī)，與政府深度捆綁，誰(shuí)就會(huì)獲得暴利。為此，資本間既不會(huì)互通關(guān)鍵信息，與同行建立協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制，更不會(huì)組建行業(yè)類組織，推動(dòng)與政府協(xié)商共治，而是私自調(diào)整策略，不斷呼應(yīng)A區(qū)思路，演變?yōu)闇?zhǔn)下級(jí)組織。訪談的多個(gè)下鄉(xiāng)資本，雖一致對(duì)政府不滿，但都渴望得到政府支持。已經(jīng)獲得支持的資本，為促進(jìn)政府長(zhǎng)期穩(wěn)定的保護(hù)，快速?gòu)?qiáng)化自身的政績(jī)顯示度，甚至成為各種政績(jī)的展示載體，由此，就能實(shí)行跳躍式滾動(dòng)開(kāi)發(fā)機(jī)制，在“依附式自主”格局下不斷尋找獲利點(diǎn)。(18)王詩(shī)宗、宋程成：《獨(dú)立抑或自主：中國(guó)社會(huì)組織特征問(wèn)題重思》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第5期，第50-66頁(yè)。比如，陌上公司號(hào)稱有40億現(xiàn)金，獲得的集建地超1000畝，老總是A區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的座上賓，區(qū)域經(jīng)理指出，公司提出10年產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，投入巨額資金，就是想與區(qū)上共生共榮，畢竟，“風(fēng)險(xiǎn)很大、勝者為王”。未獲得支持的資本，不具備明確依據(jù)維護(hù)權(quán)益，就會(huì)伺機(jī)采取“鬧大”的方式，抓住地方行政的軟肋，爭(zhēng)取行政嵌入機(jī)會(huì)。具體路徑是，資本延緩產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)進(jìn)度，拖延支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，當(dāng)村民在外過(guò)渡有問(wèn)題，缺乏基本的居住生活來(lái)源，就會(huì)頻頻到市縣政府上訪，政府頂著巨大政治壓力，被迫下訪與資本平等溝通。資本趁機(jī)提出經(jīng)營(yíng)中的困難，希望政府先解決自身問(wèn)題，自己再設(shè)法支付過(guò)渡費(fèi)。以湖景公司為例，公司在整村流轉(zhuǎn)土地，修建一期安置房后，發(fā)現(xiàn)遵循政策沒(méi)前途，所謂的行政支持不明確、不穩(wěn)定，就逐級(jí)停工并觀望形勢(shì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府威脅再不投資，就收回土地重新拍賣。就此訪談公司負(fù)責(zé)人，回答稱看到同行用地很艱難，擔(dān)心遲遲辦不下來(lái)(土地)證，“不將一產(chǎn)和三產(chǎn)互動(dòng)，農(nóng)業(yè)根本做不起來(lái)”，“這樣做是被逼的，不然一直虧下去”。

四、結(jié)論與討論

相較周飛舟等的土地增減掛鉤政策實(shí)踐研究，集建地入市政策實(shí)踐差異在于制度環(huán)境變化。一方面，集建地入市政策蘊(yùn)含多重目標(biāo)，中央向下下沉風(fēng)險(xiǎn)，又提供弱政策激勵(lì)，地方政府要兼顧多重治理目標(biāo)，艱難尋找政策執(zhí)行的均衡點(diǎn)。另一方面，中央采用政發(fā)包制將改革任務(wù)全權(quán)交給地方政府，要求其將依法治理和控制風(fēng)險(xiǎn)結(jié)合，地方政府因地制宜嵌入自身治理目標(biāo)，帶來(lái)土地政策執(zhí)行的“平衡治理”模式。

平衡治理源于政策模糊及均衡績(jī)效導(dǎo)向，與政策目標(biāo)單一及強(qiáng)激勵(lì)弱問(wèn)責(zé)機(jī)制引發(fā)的政府-資本合謀及土地治理無(wú)序，有著本質(zhì)區(qū)別。在新型制度環(huán)境和模糊政策背景下，(19)黃曉春：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第9期，第146-164頁(yè)。地方政府內(nèi)部不再是鐵板一塊，條塊組織均要承擔(dān)屬地責(zé)任，合作的主因是政策執(zhí)行壓力。通過(guò)地方政府的規(guī)劃、分類和運(yùn)作，下鄉(xiāng)資本要承擔(dān)不同社會(huì)角色，土地要素推動(dòng)的權(quán)力、利益和績(jī)效互動(dòng)，造就出資本經(jīng)營(yíng)土地的不同路徑。當(dāng)政府采取非正式治理策略，資本既無(wú)正式制度來(lái)保障權(quán)益，又要面對(duì)不確定的縣域情境，創(chuàng)新方式強(qiáng)化行政確定性，成為其經(jīng)營(yíng)土地的漸變性重點(diǎn)。資本迎合政府的產(chǎn)業(yè)偏好，抓住軟肋進(jìn)行間歇性反制，帶來(lái)其與政府的復(fù)雜互動(dòng)。

政府和資本相互借勢(shì)“經(jīng)營(yíng)土地”，將對(duì)農(nóng)村社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展依附于資本，農(nóng)民生活利益依附于資本，農(nóng)業(yè)變得景觀化和附屬化，村莊就與資本榮辱與共。當(dāng)資本下鄉(xiāng)依附于行政治理，政府又運(yùn)用不同的治理工具，在不同層面完成不同目標(biāo)，就會(huì)帶來(lái)不同的政企關(guān)系形態(tài)。政府圍繞模糊政策建立起的治理路徑，雖能規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)，卻先天存在著內(nèi)在的實(shí)踐悖論。即由政府主導(dǎo)的良性循環(huán)體系，其核心任務(wù)是實(shí)現(xiàn)權(quán)力與政績(jī)的互構(gòu)，資本是否盈利不在其考慮范圍。當(dāng)土地制度改革陷入鎖定狀態(tài)，資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)也會(huì)陷入鎖定狀態(tài)，當(dāng)政府和資本相互捆綁相互要挾，村莊和村民作為弱勢(shì)的一方，很可能承擔(dān)關(guān)鍵政策改革的最終代價(jià)。

如何評(píng)估集建地入市與鄉(xiāng)村發(fā)展和有效治理的關(guān)系，運(yùn)用多重治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的協(xié)同，在有效利用資本盤(pán)活農(nóng)村土地的同時(shí)，營(yíng)造穩(wěn)固友善的制度環(huán)境，促進(jìn)政府與資本精誠(chéng)合作，建立資本下鄉(xiāng)的長(zhǎng)效治理機(jī)制，將是土地改革和“產(chǎn)業(yè)興旺”的關(guān)鍵。