鈄曉東，奚瀟鋒

（寧波大學，浙江寧波315000）

1 生態(tài)補償及海洋生態(tài)補償

1.1 海洋生態(tài)補償?shù)母拍?/h3>

與其他領域的生態(tài)補償相比，海洋生態(tài)補償?shù)膶嵺`與研究起步較晚。2008年國家海洋局提出“推進海洋生態(tài)補償機制”的口號，并在隨后幾年相繼出臺海洋生態(tài)補償?shù)南嚓P辦法，但目前僅在幾個省份小范圍試點推行。

與生態(tài)補償理論建設相同，海洋生態(tài)補償理論建立在經濟、環(huán)境、管理和法學等幾個學科基礎之上，主要包括政策和市場兩種手段，海洋環(huán)境、環(huán)境保護者、受害者三方對象，政府、社會力量和市場參與者多方主體。據此可以對海洋生態(tài)補償下如下定義：特定主體為衡平海洋利益相關人（居民、企業(yè)、政府等）的法益，采用市場、政策等手段，對海洋破壞者要求一定懲罰義務或對海洋保護者提供軟件、硬件上的補償。

1.2 海洋生態(tài)的特點

海洋生態(tài)與陸地、大氣生態(tài)相比，有諸多特殊之處。這導致了海洋生態(tài)補償問題有其矛盾特殊性而更加復雜和難以界定，因而理解海洋生態(tài)補償機制要建立在探究其特殊性基礎之上。

1.2.1 流動性

海洋容量大，水體受地殼運動、全球風帶影響形成洋流，整個海洋與地球水圈互通具有一定更新周期，這是海洋與陸地最大區(qū)別之處。一方面，水體流動可以有效地凈化水體污染物；但與此相對的，洋流會將無法自凈的污染物帶到其他海域，造成嚴重的污染擴散。后者更造成了法律上危害主體的認定困難，危害結果可能由于潛伏時間長、涉及主體多等原因難以探查主體行為與結果之間的因果關系，超過標準的污染排放有可能因為海洋自身凈化而導致難以被檢測。同時流動性擴大了參與海洋的主體范疇，“任何一個國家和地區(qū)都不能輕易獨占海洋資源，從而也在深層次決定了海洋是典型的公共物品”[1]，因而也就更需要多元主體的合作去避免“公地悲劇”的發(fā)生。

1.2.2 立體性

人類對于陸地的立體開發(fā)十分有限，但作為流體的海洋立體性十分明顯，全球海洋平均深度近四千米，這大大增加了海洋開發(fā)的空間范疇。海洋資源本身隨深度而造成的溫度、陽光、陸架的變化而遞變，產生明顯的分異現(xiàn)象。不同主體對于海洋資源的掌控也隨資源本身產生分異：近海漁民多開發(fā)淺層海域的生物資源，遠洋漁船則開發(fā)深海生物資源，石油或燃氣公司則掌握海洋底部的石油、天然氣資源，而國家則統(tǒng)籌開發(fā)管理海域。然而海洋獨特的特征也造成不同主體在開發(fā)資源時很可能對他人的生產生活產生影響，引發(fā)連鎖的反饋效應。

1.2.3 多主體性和主體差異性

與海洋面積的寬廣、資源的豐富相應，海洋參與主體極具多樣性，一是參與主體的絕對數(shù)量多，二是參與主體的種類豐富。不同主體可能造成危害結果因果關系的疊加或存在流行病學的因果關系，造成危害主體的認定困境。同時，不同主體之間差異巨大，燃氣開發(fā)公司與沿岸漁民無論在社會地位、經濟來源、法律認定上都具有較大差異，強勢群體的海洋開發(fā)往往造成漁民等弱勢群體“顯性或隱性”的失去海洋這一生存來源，主體的差異必然造成補償方式和程度上的階梯分化。

2 海洋生態(tài)補償?shù)恼x原則

2.1 風險原則

正義不強人所難，風險原則是生態(tài)補償?shù)那疤?，它是指政府應當在合理范疇內代表全體公民承擔允許企業(yè)或個人生產生活過程中可能造成對環(huán)境污染的風險，對于超出風險的責任，由政府和環(huán)境破壞者共同承擔。所謂“合理范疇”，應當在是考慮了環(huán)境自我凈化的能力基礎之上，并且保證污染不會對基本生產生活造成嚴重影響的污染排放范疇。其原則基礎在于衡平經濟發(fā)展和環(huán)境保護的困難，如果國家都難以實現(xiàn)完美意義上的循環(huán)生產，就更不應該要求作為經濟理性人的市場參與者在未來不確定狀況下放棄大量的現(xiàn)成利益。目前條件下，利益與環(huán)境的沖突使絕對化的污染限制喪失了期待可能性。事前治理固然重要，但在現(xiàn)有條件下完全放棄事后治理是不合理的，政府應當考慮到未來各種條件的提高而產生事后治理的可能性。容忍風險存在的好處在于減少生活或經營時的成本，合理地衡平經濟環(huán)境發(fā)展。該項原則往往表現(xiàn)為對排放物中某一物質含量的具體規(guī)定，例如美國對企業(yè)二氧化碳排放量的限額。由于海洋生態(tài)環(huán)境的巨大差異，規(guī)定物質的排放量應當依據各個地方的實際生態(tài)承受能力設計，為此我國根據實際情況劃分了生態(tài)功能區(qū)。值得一提的是美國允許企業(yè)之間的碳排放交易，不同企業(yè)對環(huán)境污染費用的承載能力不同，這一規(guī)定的好處在于避免政策根據企業(yè)規(guī)模限定排放量，而是運用市場力量來協(xié)調大小企業(yè)之間的生產排放，同時保證國家整體碳平衡，減少了政府工作量。

2.2 公正原則

“公正即是正義”①，公正是羅爾斯正義理念的基本命題，公正與正義在一定程度上具有相同的意味。海洋生態(tài)補償中的公正理念在于個人或組織應當?shù)葍r地為他的所作所為負責，實現(xiàn)權利與義務的統(tǒng)一。以往的經濟發(fā)展模式中，經濟參與者產生的外部性往往不被納入成本考慮；而公民對于環(huán)境這一公共物品的保護也被認為是無償?shù)?。破壞者并未為他的行為付出代價，保護者也未為其利他行為獲得報酬，這顯然是不公正的。而生態(tài)補償?shù)某霈F(xiàn)，實際上是將原有不納入考慮的外部性內化至市場經濟之中。

將市場規(guī)則外的行為納入市場內，其原因在于公正的失衡給社會和生態(tài)造成了嚴重的威脅。處于社會不利地位的人往往被證明是生態(tài)利益受損最嚴重卻又繳納環(huán)境整治費用的人，這也同時表現(xiàn)在國際社會之中，世界銀行首席經濟顧問薩默斯曾經提出一份備忘錄，荒謬地指出由于非洲國家環(huán)境良好、環(huán)境費用低，發(fā)達國家應當將污染轉移至非洲國家。②美國拉夫運河案和沃倫縣抗議事件都體現(xiàn)了社會中地位較低者承擔了高度的生態(tài)壓迫，有色人種和貧民窟成為了社會上層的垃圾場。管制之外的行為為國家制度與國際利益之上的不平等和非正義提供了一種途徑，生態(tài)補償事實上是一種將原有的灰色地帶暴露至光明之下，至少在程序上做到了正義。公正理念所強調的個人與組織對自己的行為負責是實現(xiàn)代內平等的基本立場。

除此之外公正理念還要求代際之間的正義。生態(tài)位社會和經濟發(fā)展提供一個大環(huán)境，生態(tài)補償最終實現(xiàn)的可持續(xù)發(fā)展是建立在生態(tài)可持續(xù)之上的社會與經濟可持續(xù)，使人類在“類”的意義上能持續(xù)發(fā)展。而原有粗放型經濟發(fā)展模式造成的生態(tài)斷層使生態(tài)基礎上的社會結構以及經濟模式受到嚴重影響，下一代生活所需要的自然資本和社會資本就不能得到良好的保障。羅爾斯在強調代際之間的正義時論述差異原則不適用于代際之間，各代不應對自己生存的時空產生偏愛而損害后代的生存環(huán)境，后代的受惠很大程度上依賴前代儲藏原則的資源積累。生態(tài)資源不僅是空間意義上的橫向展開，也是時間意義上的縱向飛升，人類社會意義上的生態(tài)資源應當包括歷史上出現(xiàn)過、出現(xiàn)中和將出現(xiàn)的人類。代際之間的公正為人類提供了發(fā)展的可能性。

2.3 平等原則

2.3.1 破壞者賠償

平等原則首先表現(xiàn)在破壞者賠償上，該項決定了補償?shù)闹黧w。公共物品的本質在于使用機會的均等，不具有排他性和競爭性。但實際使用過程中如果由于某人的破壞導致其他人對該物品或其他物品的公平使用機會受到影響就應該支付賠償。不過在此認為我國破壞者賠償與資本主義國家的受益者補償有所區(qū)別，原因在于資本主義國家的生態(tài)資本允許個人所有，受益者無論是否造成資本本身的損害都限制了資源所有者的使用機會；而我國《憲法》就規(guī)定了礦藏、水流、森林、山嶺等自然資源屬國家所有，本身是作為公共物品為全體公民而非私人服務的。風險之外的折舊使公共物為私人服務而使他人的機會受影響，而公共物品的建設、維護等費用卻是向全民收取的，因而損害者必須付出費用補償。

2.3.2 差異式受惠

其次平等原則表現(xiàn)在補償程度上。該原則與羅爾斯的正義第二原則的差異子原則相應，即要求所有人都應有公正的機會平等，并只允許最有利于最不利者的差別存在。③差異式受惠表現(xiàn)在再分配和軟件優(yōu)惠而不是訴訟損害賠償上，因為按公正原則來說折舊者在海洋生態(tài)補償時根據實際損害的法益進行補償，但政府在財物分配或軟件上優(yōu)惠時應當考慮被補償者的實際情況，修正自然與社會因素造成的不公正環(huán)境權益侵害，從而應當考慮海洋參與主體中最不利者群體的補償額度。而實際實行過程中，單一的物質補償可能由于個體之間差異或補償量太小而無效率，可以兼采軟補償?shù)姆绞?，對像漁民這類生產技能少的群體加以技術培訓作為補償或給予政策優(yōu)惠。

3 海洋生態(tài)補償?shù)恼x局限

3.1 風險原則的限縮

風險原則的限縮表現(xiàn)在補償資金不足、來源單一和實際責任主體的限縮上，理論上風險應是以社會整體承擔的，政府僅為一個契約性代表。但目前我國絕大部分海洋生態(tài)補償?shù)闹黧w為政府，由政府出資修復受破壞的環(huán)境、獎勵環(huán)境保護者，行政、民事處罰對于整體海洋價值來說仍是杯水車薪。而政府資金的來源主要為上下級之間的轉移支付，2019年節(jié)能環(huán)保支出占公共預算的3%左右，與“十一五”相比幾乎翻了一番，然而僅僅依托政府公共支出具有極大的局限性，具有資金來源單一、環(huán)境定價低等問題。各地方財政之間差異巨大，難以建立一個統(tǒng)一的補償標準。同時資金的管理名目太多缺乏統(tǒng)一管理，使用分散喪失了效率，中間折損多。這一現(xiàn)象背后反映的是我國風險承擔的不公，政府實際上獨自承擔巨大的補償責任，難以發(fā)動社會力量建立社會融資機制。

就整治資金方面來說，一方面要做好開源工作，完善稅收制度，循序漸進地設立一部分環(huán)保稅，擴大環(huán)境資金來源。另一方面要用好資金，整合環(huán)境保護資源，設立專門海洋環(huán)境基金用以統(tǒng)一調動，發(fā)揮資金的量化效應；同時完善全程監(jiān)管制度，做到支出名目公正公開；設立相應的績效考評，實行權責統(tǒng)一。同時補償責任的社會共擔性要求生態(tài)補償過程中應發(fā)揮社會補償?shù)牧α浚瑒訂T一些環(huán)保NGO或個人化的環(huán)境愛護者，整合社會力量。良好的社會應是能發(fā)揮公眾善且能運用公開的正義調解沖突的，環(huán)境的公共性將其與全體公民聯(lián)系起來，環(huán)境正義標準之下的責任調解也涉及公眾善性的參與，國家對公民的正義教育也應著重于環(huán)境權利之上。

3.2 公正原則的失衡

正義的主題為社會基本結構的構建，社會結構的失衡導致公正的困境，在此表現(xiàn)為海洋行政結構、法理制度和補償機制的漏洞。

我國海洋行政結構的劃分與陸域按地域縱向劃分為主、橫向職能劃分為輔不同，主要職能劃分為主，原因在于海洋的流體性質單以地域層級劃分容易產生權責不統(tǒng)一。但即使如此在海洋環(huán)境保護問題上，我國《海洋環(huán)境保護法》過于籠統(tǒng)，海洋行政部門、海事部門、漁業(yè)部門管轄范圍存在一定交叉。同時，海域與陸域在理論上同級，管理全境海洋的國家海洋局卻被定位于職能管理部門，承擔起草法律法規(guī)、制定相關制度、開發(fā)海島等十項責任，然而其職能管理部門的性質決定他必須與其他部門配合工作，其十項職能也難以涵蓋海洋開發(fā)的所有問題，造成海洋行政結構的紕漏，使一部分權益難以得到保障。人民通過契約建立政府來將人作為目的，其基本責任在于保障權利的實現(xiàn)以促進公正，但目前管理灰色地帶的存在讓權利侵犯有機可乘。

“社會和經濟立法的積累效果就是對社會基本結構的詳細說明?！雹荜P于海洋領域的立法是海洋正義這一基本結構的體現(xiàn)，但我國海洋法理問題仍可以從蓬萊19?3溢油事故看出。首先該案中漁民與養(yǎng)殖戶等相關利益受損者和國家海洋局都對康菲中國提起訴訟，但《海洋環(huán)境保護法》卻認定海洋環(huán)境污染應以海洋環(huán)境監(jiān)管部門提起訴訟，該案中對公民法律知識普及不深導致訴訟利益重疊問題；同時海洋監(jiān)管部門包括海事、漁業(yè)、海洋局等多個管理部門，訴訟主體界定不清難以落實公正。其次，該法并未對海洋生態(tài)損害責任進行清除界定，導致相關法益受侵害難以被保護，于此相比美國在墨西哥溢油事故中就制定了十幾條賠償標準，理清責任實現(xiàn)公正。法律是對正義觀念與公共規(guī)則的現(xiàn)實化而用以保護自由權利，強調性的公開期望建立了人們行動的框架；不過法律在陳述與意向上也應當為人所熟知并被公開地宣傳；同時設計一種對司法的監(jiān)督制度追溯判決促進司法公正。

關于市場機制的構建，羅爾斯主張將政府與市場結合可以既發(fā)揮市場的低成本性同時在公共利益分配上又不失公正，“政治經濟與公共部門及適當形態(tài)的背景制度有密切的關系,這些背景制度運用稅收、財產權和市場結構等等來調節(jié)經濟活動”。⑤孔凡斌將目前生態(tài)補償機制劃分為基本補償、產業(yè)結構調整補償、生態(tài)效益外溢補償三階段。第一階段著手基本政治、法律等制度的完善。第二階段則運用市場機制將自然資源資本化同時通過產業(yè)重組發(fā)展生態(tài)產業(yè)，強調產業(yè)轉型以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。最后一階段則是對上一階段的鞏固與維護，各地在良性循環(huán)基礎之上持續(xù)支出生態(tài)服務費用。⑥目前我國僅處于第一階段，靠政府財政支出補償，而各國的實踐已經證明這種方法是無效率的，引入市場機制，將生態(tài)資源資本化，可以有效減少資源浪費并利用生態(tài)付費實現(xiàn)社會公正。Pagiola等學者發(fā)現(xiàn)拉美地區(qū)采取生態(tài)支付（PES）將生態(tài)資源資本化能在一定程度上解決社會貧困，推進社會平等。⑦市場調節(jié)的迅速有效結合政府手段可以更好地落實生態(tài)補償長效機制，實現(xiàn)生態(tài)正義。

3.3 平等原則的偏差

3.3.1 沃倫縣抗議與漁民困境

1978年北卡羅來納州從沃倫縣購買一個主要由黑人組成的社區(qū)用來儲存危險廢棄物多氯化聯(lián)苯后遭到了居民的強烈反對，經三年的反對無效，1982年沃倫縣爆發(fā)抗議，該社區(qū)作為美國最窮社區(qū)的同時65%的居民為黑人，因而抗議運動牽扯到“環(huán)境種族主義”和“社會正義”，9年后美國第一屆有色人種環(huán)境領導人峰會召開，提出了17條環(huán)境正義原則，強調了種族在環(huán)境權利上的平等。沃倫縣抗議被認為是第一場環(huán)境正義的抗議運動，由于對環(huán)境權利的忽視，社會中弱勢群體常常陷入困境，最后爆發(fā)階級沖突，強勢群體掌握信息權力而使無知之幕變得單向化最終造成社會不公正。與此類似的，與海洋息息相關卻處于社會弱勢的漁民也面臨著困境。漁民是指從事漁業(yè)生產，依托漁業(yè)為生，居住在漁業(yè)村、漁業(yè)鄉(xiāng)的人，即在空間上處于漁業(yè)生產集聚，經濟上以漁業(yè)獲取自然社會資源的人。海洋為漁民的唯一生活資料來源，同時塑造著漁民的社會個性。然而根據《2019中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒》，我國捕撈產量逐年下降，2018年與2017相比下降4.73%；從事漁業(yè)人口逐年減少，2018年減少53.12萬人，其中一半為專業(yè)漁業(yè)人員；水產養(yǎng)殖面積減少3.48%。工礦用海、交通運輸用海、排污傾倒用海等大量擠占中國漁民生存空間。漁民失海的現(xiàn)象在我國十分嚴重。然而在實際情況中我國的補償金額卻較低，例如在渤?？捣浦袊缬褪鹿手?，平均每噸油補償只有2600元，與此相比國際的價格為34000元/噸，受嚴重影響的漁民利益難以得到補償。同時在我國相關法律規(guī)定行政監(jiān)管部門作為訴訟主體對海洋破壞者提起訴訟的情況下，漁民的訴求無法直接表達。

3.3.2 硬件分配與軟件補償?shù)木窒?/p>

與體制構建保障基本權利的目的不同，分配機制的目的在于經濟上實現(xiàn)社會正義。羅爾斯差異化的分配試圖排除自然特征和社會選擇對個人成功影響，在不影響激勵機制基礎上保障弱勢群體的利益。我國經濟社會逐漸向海洋發(fā)展，但兼具“強海洋依賴性”和“弱勢主體性”的漁民卻被迫離開海洋。⑧018年我國漁民平均收入僅為19885元，是名副其實的社會弱勢群體，而政府生產補貼僅占該數(shù)值的2.09%，遠低于其他國家，盡管財政補貼逐漸增加，但在改善漁民生活上仍具有很大局限性。同時在補償結構上多在于環(huán)境工程，而不太注重環(huán)境投資后的產業(yè)轉型。補貼的范圍、資金管理標準等都具有紕漏之處。軟補償?shù)膶嵺`多體現(xiàn)在政策支持與生態(tài)修復上，政策優(yōu)惠在一定程度上減少了目前指出保障財政整體健康，但不如直接財政補償作用迅速；生態(tài)修復耗時久、成本高，但在難以估計受損生態(tài)價值時是最有效的方案。目前生態(tài)補償原因有如下四種：一是基于支出增加或收入減少的生態(tài)補償；二是基于財產權受限的生態(tài)補償；三是基于公用征收的生態(tài)補償；四是基于發(fā)展權受限的生態(tài)補償。⑨對諸如財產權和發(fā)展權等抽象權利難以用價格估算，而生態(tài)修復則可以有效解決問題。然而我國技術補償實踐較少，尤其在漁民失海后的狀況下，政府教授漁民新技術新知識以讓其適應失海后的職業(yè)競爭；除此之外，政府聘請專家指導生態(tài)修復，傳授生態(tài)修復技術和循環(huán)生產方法，提高漁民綜合競爭力?？傮w來說，目前政府差異化補償資金、手段有限，難以滿足漁民需要。

4 海洋正義之表達彰顯

將海洋生態(tài)補償擴展開，人類面臨的是21世紀海洋人類命運共同體和海洋正義命題。羅爾斯在《正義論》將其正義理論擴展至國際社會中，然而其存在的兩個問題使正義假設在國際社會難以落實。其一在于理論基本假設的理想化，羅爾斯之正義建立于無知之幕基礎上，社會表現(xiàn)出均值化的合作沖突?？墒窍喾吹模瑖H社會無論在信息獲取上還是綜合實力上體現(xiàn)出極大的不平等，這種強弱差距形成以資本主義強國主導的國際體系，均值的合作沖突被集中的壓迫取代。其二在于將正義理論的實現(xiàn)割裂成兩個平行的原則。自由優(yōu)先原則體現(xiàn)政治正義；而公平機會平等原則和差異原則體現(xiàn)社會正義，然而政治、社會地位和經濟勢力都是密不可分的，經濟自由造成的自然、社會機遇差異基礎上的政治分化必然不會導向完全理性的社會分配差異，從而也就無法落實正義的第二原則。由于第一原則確保的基本權利而獲取優(yōu)勢的人不會放棄其所取得的超越正義界限份額。羅爾斯差異原則的反而淪為明面上的程序，“包含了較大成分的純粹程序正義?！雹?/p>

《聯(lián)合國海洋法公約》前言期望“各國意識到各海洋區(qū)域的種種問題都是彼此密切相關的，有必要作為一個整體加以考慮”。海洋的流動性、立體性、多主體性決定了海洋開發(fā)與保護不能由某個國家獨立完成，而是由國際社會共同協(xié)調，國際海洋正義是發(fā)展的正義，更是協(xié)調的正義，包括人與自然的協(xié)調、發(fā)達國家與發(fā)展中國家的協(xié)調。國際海洋正義的建立在于以海洋人類命運共同體為思維導向，建立完善新國際秩序解決國際海洋安全、國際海洋領土共同開發(fā)及環(huán)境保護、海洋界限爭端等重要議題，在設立《聯(lián)合國海洋法公約》等國際法實現(xiàn)程序正義外合理分配國際權利義務，實現(xiàn)實質正義。對海洋正義的追求既是根據正義基本理念構建國際社會秩序，也是對善這一目標的追求，個人善意的建立從“社會聯(lián)合”再到“國際聯(lián)合”，最終實現(xiàn)人“類”意義本身的統(tǒng)一和最終目的的實現(xiàn)。

①約翰·羅爾斯.正義論[M].北京：中國社會科學出版社，2001.

②戴維·哈維.正義、自然和差異地理學[M].上海：上海人民出版社，2010.

③約翰·羅爾斯.正義論[M].北京：中國社會科學出版社，2001.

④約翰·羅爾斯.正義論[M].北京：中國社會科學出版社，2001.

⑤約翰·羅爾斯.正義論[M].北京：中國社會科學出版社，2001.

⑥孔凡斌.中國生態(tài)補償機制：理論、實踐與政策設計[M].北京：中國環(huán)境出版社，2010.

⑦Pagiola S,Agostin A,Platais G.Can payments for environmental services help re‐duce poverty?An exploration of the issues and the evidence to date from Latin America[J].World Development,2004,33(2):237-253.

⑧黃秀蓉,鈄曉東.海洋生態(tài)補償概念及其內涵辨析[J].生態(tài)經濟,2016,32(11):170-174.

⑨張建偉.生態(tài)補償中的政府責任——論政府生態(tài)行政補償[J].學習論壇,2007(12):67-69.

⑩約翰·羅爾斯.正義論[M].北京：中國社會科學出版社，2001.