王東，王彬潔，胡鑫，范龍

（四川省環(huán)境應急與事故調(diào)查中心，四川成都610041）

隨著跨界流域突發(fā)環(huán)境事件不斷發(fā)生，2008年，原環(huán)境保護部下發(fā)了《關(guān)于預防與處置跨省界水污染糾紛的指導意見》（環(huán)發(fā)〔2008〕64號），提出“在跨省界重點河流、湖泊、海域建立跨省際聯(lián)防治污機制”，督促指導各級生態(tài)環(huán)境部門重視跨省界流域環(huán)境污染問題，建立預防和處置跨省界水污染事件的長效工作機制[1]。2008年以來，四川省高度重視環(huán)境應急聯(lián)動工作，先后共簽訂各類突發(fā)環(huán)境事件應急聯(lián)動協(xié)議100余份，環(huán)境應急聯(lián)防聯(lián)控體系初步形成。本文對四川省環(huán)境應急聯(lián)動情況進行統(tǒng)計分析，旨在剖析面臨的形勢和存在的問題，提出強化環(huán)境應急聯(lián)動的意見和建議。

1 環(huán)境應急聯(lián)動現(xiàn)狀

通過對四川省環(huán)境應急與事故調(diào)查中心提供的截至2020年11月底四川省環(huán)境應急聯(lián)動協(xié)議簽訂數(shù)據(jù)分析，四川省共簽訂各類突發(fā)環(huán)境事件應急聯(lián)動協(xié)議127份，其中省級17份，市（州）級59份，縣（區(qū)、市）級51份，基本實現(xiàn)行政區(qū)域、跨界流域、主要部門應急聯(lián)動全覆蓋，切實提升了全省環(huán)境風險防控能力。

1.1 省級環(huán)境應急聯(lián)動情況

建立上下游聯(lián)防聯(lián)控機制，是預防和應對跨省流域突發(fā)水污染事件，防范重大生態(tài)環(huán)境風險的有效保障。2009年以來，四川省生態(tài)環(huán)境廳先后與相鄰省份省級生態(tài)環(huán)境部門簽訂環(huán)境應急聯(lián)動協(xié)議14份，其中與陜西省簽訂的數(shù)量最多。此外，四川省生態(tài)環(huán)境廳還積極與省直有關(guān)部門建立環(huán)境應急聯(lián)動機制，先后與四川省氣象局、四川省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、四川省交通運輸廳等各簽訂1份應急聯(lián)動協(xié)議。

1.2 市（州）環(huán)境應急聯(lián)動情況

市（州）級環(huán)境應急聯(lián)動協(xié)議簽訂數(shù)量較多的有樂山市、眉山市，分別為12份和9份；瀘州市、廣元市、遂寧市、廣安市和巴中市等5個市簽訂了跨省環(huán)境應急聯(lián)動協(xié)議；遂寧市以市政府名義簽訂3份環(huán)境應急聯(lián)動協(xié)議。

1.3 縣（區(qū)、市）級環(huán)境應急聯(lián)動情況

成都市有14個縣（區(qū)、市）、綿陽市有8個縣（區(qū)）、涼山州有7個縣（區(qū)）簽訂環(huán)境應急聯(lián)動協(xié)，其中成都市新津縣簽訂的環(huán)境應急聯(lián)動協(xié)議數(shù)量最多，為6份。消防部門在突發(fā)環(huán)境事件應急處置中具有重要作用[2]，眉山市是全省唯一與公安和消防部門簽訂環(huán)境應急聯(lián)動協(xié)議的市；廣元市朝天區(qū)生態(tài)環(huán)境局是唯一簽訂跨省應急聯(lián)動協(xié)議的縣級生態(tài)環(huán)境部門。

2 存在的主要問題

2.1 黨委政府重視不夠

通過簽訂的127份環(huán)境應急聯(lián)動協(xié)議可以看出，僅遂寧市以政府的名義與重慶市潼南區(qū)、德陽市、資陽市簽訂了3份協(xié)議；自貢市大安區(qū)與內(nèi)江市隆昌市以政府名義簽訂1份協(xié)議。其余123份協(xié)議都是以生態(tài)環(huán)境部門的名義簽訂的，部門間的環(huán)境應急聯(lián)動機制不健全[3]，無法有效調(diào)動轄區(qū)內(nèi)的所有環(huán)境應急資源，容易出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部門單打獨斗的尷尬局面。生態(tài)環(huán)境安全的屬地責任在黨委政府，環(huán)境應急聯(lián)動是保障生態(tài)環(huán)境安全的重要手段，跨界突發(fā)環(huán)境事件牽扯的部門較多[4]，環(huán)境應急聯(lián)動需要由黨委政府牽頭，才能有效調(diào)動區(qū)域內(nèi)的所有優(yōu)勢資源，形成工作合力，方能最大程度減輕污染損害。

2.2 協(xié)議內(nèi)容效力不強

目前，各地簽訂的聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議只是一種簽訂具體合同或其他合作的意向，不具有合同的效力，違反框架協(xié)議只負締約過失責任。協(xié)議約束力不強直接導致部分地方未嚴格落實協(xié)議約定的內(nèi)容，不及時通報突發(fā)環(huán)境事件信息，未開展聯(lián)合應急演練等，最終致使部分環(huán)境應急聯(lián)動協(xié)議流于形式。

2.3 應急基礎(chǔ)能力不足

一是環(huán)境應急管理人員嚴重不足。目前，全省除成都、瀘州等9市單獨成立環(huán)境應急管理機構(gòu)外，其余12個市（州）無獨立機構(gòu)及專職人員，大多數(shù)地方承擔環(huán)境應急管理職能的機構(gòu)為環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)。隨著省以下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革工作的推進，部分環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)不再承擔環(huán)境應急管理職能，環(huán)境應急管理機構(gòu)缺失、職能職責不清等問題將更加凸顯。二是環(huán)境應急裝備物質(zhì)缺乏。目前，四川省僅成都市、德陽市、瀘州市等8個市（州）建立環(huán)境應急物資儲備庫，其余市（州）環(huán)境應急物資儲備嚴重不足，一旦發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件，往往需要臨時從外地調(diào)撥環(huán)境應急物資，容易錯過應急處置的最佳時間；此外，部分地方缺少應急監(jiān)測設(shè)備，無法快速準確提供監(jiān)測數(shù)據(jù)，嚴重影響應急處置方案的制定。三是部分企業(yè)環(huán)境風險防控措施建設(shè)不到位。相當一批企業(yè)未進行過環(huán)境風險評價，也未建設(shè)和落實相應風險防范措施及必要應急設(shè)施。如部分企業(yè)?；穬Υ鎴龅匚唇ㄔO(shè)圍堰；部分企業(yè)未建設(shè)應急事故池，有的建了卻另作它用；個別企業(yè)雨水、污水、清凈下水管網(wǎng)混亂，雨污未分流；多數(shù)企業(yè)應急設(shè)施自動化程度不高。

3 對策建議

3.1 積極推進環(huán)境應急聯(lián)動入法，以法治手段助推流域聯(lián)防聯(lián)控

為有效夯實屬地黨委政府環(huán)境安全責任，四川省頒布實施《四川省沱江流域水環(huán)境保護條例》，將流域聯(lián)防聯(lián)控納入《條例》內(nèi)容，規(guī)定“定期召開聯(lián)席會議，建立沱江流域水環(huán)境保護聯(lián)合協(xié)調(diào)機制”，賦予其法律效力，將大力推動沱江流域的聯(lián)防聯(lián)控工作。建議盡快出臺嘉陵江、岷江等重點流域水環(huán)境保護條例，將流域聯(lián)防聯(lián)控納入條例內(nèi)容，一方面能有效提高地方黨委政府對流域聯(lián)防聯(lián)控的重視程度，壓緊壓實各級黨委政府生態(tài)環(huán)境保護屬地責任；另一方面也能提高聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議的約束力，繼而推動流域聯(lián)防聯(lián)控落到實處。

3.2 持續(xù)加大政府財政投入力度，以能力建設(shè)筑牢流域聯(lián)防聯(lián)控

一是各級生態(tài)環(huán)境部門應充分利用機構(gòu)改革的契機，積極爭取設(shè)置專門環(huán)境應急管理機構(gòu)，配齊配強專職環(huán)境應急人員；二是結(jié)合流域分布、園區(qū)特征污染物情況探索建設(shè)與之相匹配的應急物資儲備庫，逐步實現(xiàn)全省環(huán)境應急物資儲備庫全覆蓋；三是進一步加大資金投入，配備常見的環(huán)境應急設(shè)備和快速監(jiān)測設(shè)備，以提高現(xiàn)場處置的反應能力。

3.3 探索建立區(qū)域環(huán)境管理機構(gòu)，以統(tǒng)一監(jiān)管落實流域聯(lián)防聯(lián)控

為進一步強化流域海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，加強流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、重大水污染糾紛調(diào)處、重特大突發(fā)水污染和海洋生態(tài)環(huán)境事件的應急處置等工作，生態(tài)環(huán)境部成立長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼、太湖等7個流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局，由流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局統(tǒng)一實施流域突發(fā)環(huán)境事件協(xié)調(diào)處置工作，有效提高了環(huán)境應急處置效率。建議參照生態(tài)環(huán)境部的做法，探索建立區(qū)域或流域環(huán)境管理機構(gòu)，整合流域優(yōu)勢資源，統(tǒng)籌處置區(qū)域或流域發(fā)生的突發(fā)環(huán)境事件。

3.4 大力推行生態(tài)環(huán)境損害賠償，以經(jīng)濟手段鞏固流域聯(lián)防聯(lián)控

2018年，四川省印發(fā)實施《四川省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案》，規(guī)定“發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的”應依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。建議建立完善流域上下游生態(tài)補償機制[5]，充分利用電視、報紙和新媒體等載體，加大宣傳力度，促進社會各階層牢固樹立“生態(tài)環(huán)境有價、損害必須賠償”的理念，讓污染者付出代價，污染的環(huán)境得到及時修復，切實維護人民群眾環(huán)境權(quán)益。通過大力推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，利用經(jīng)濟手段倒逼流域上下游各方加強監(jiān)管，協(xié)同共治，共同守護流域環(huán)境安全。