董 俊

二戰(zhàn)后美國大規(guī)模的公路鋪設(shè)適應(yīng)了汽車社會(huì)的發(fā)展需要，對美國交通、經(jīng)濟(jì)和生活方式都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，極大地改變了整個(gè)國家的城市和郊區(qū)景觀。但在公路建設(shè)過程中出現(xiàn)了廣泛的抵制高速公路運(yùn)動(dòng)(freeway revolts)，有些路線因民眾抵制而中斷，有些路線則直接被取消。抵制運(yùn)動(dòng)發(fā)生于20世紀(jì)六七十年代，彼時(shí)美國社會(huì)各類運(yùn)動(dòng)頻發(fā)，熱點(diǎn)問題繁多，因此多以單個(gè)城市為主、較為松散的抵制高速公路運(yùn)動(dòng)并不常見于關(guān)于60年代的敘述之中。(1)特里·安德森曾在書中提及抵制高速公路運(yùn)動(dòng)，但著墨不多。參見Terry H.Anderson, The Movement and the Sixties, New York: Oxford University Press, 1995, pp.386-387.國外相關(guān)的論著多以個(gè)案研究為主，(2)如Raymond Mohl, “Stop the Road: Freeway Revolts in American Cities,” Journal of Urban History, Vol.30, No.5, 2004, pp.674-706; Raymond A.Mohl, “Citizen Activism and Freeway Revolts in Memphis and Nashville: The Road to Litigation,” Journal of Urban History, Vol.40, No.5, 2014, pp.870-893; William Issel, “‘Land Values, Human Values, and the Preservation of the City's Treasured Appearance’: Environmentalism, Politics, and the San Francisco Freeway Revolt,” Pacific Historical Review, Vol.68, No.4, 1999, pp.611-646; Richard O.Baumbach, Jr.and William E.Borah, The Second Battle of New Orleans：A History of the Vieux Carré Riverfront Expressway Controversy, Alabama: University of Alabama Press, 1981; Zachary M.Schrag, “The Freeway Fight in Washington, D.C.: The Three Sisters Bridge in Three Administrations,” Journal of Urban History, Vol.30, No.5, 2004, pp.648-673; C.W.Wells, “From Freeway to Parkway: Federal Law, Grassroots Environmental Protest, and the Evolving Design of Interstate-35E in Saint Paul, Minnesota,” Journal of Planning History, Vol.11, No.1, 2012, pp.8-26.探討城市抵制高速公路的經(jīng)過及結(jié)果，亦有對聯(lián)邦政府對策的探討，(3)Raymond A.Mohl, “The Interstates and the Cities: The U.S.Department of Transportation and the Freeway Revolt, 1966-1973,” Journal of Policy History, Vol.20, No.2, 2008, pp.193-226.國內(nèi)尚無專門的研究。(4)孫群郎教授在分析美國大都市區(qū)交通擁堵問題時(shí)對抵制高速公路運(yùn)動(dòng)做了簡單的論述。參見孫群郎：《當(dāng)代美國大都市區(qū)交通擁堵的治理措施》，《世界歷史》2011年第3期，第24-25頁。鋪設(shè)高速公路是美國政府的一項(xiàng)重要舉措，對于溝通北美大陸具有不可替代的重要作用，但民眾為何會(huì)起而抵制公路鋪設(shè)？參與抵制的主要是哪些人群？抵制運(yùn)動(dòng)的進(jìn)程、政府應(yīng)對措施以及抵制運(yùn)動(dòng)的結(jié)果等問題也需要系統(tǒng)研究。而且抵制高速公路運(yùn)動(dòng)雖然止于1970年代，但它遺留的問題至今仍然影響著美國城市對于公路的看法與決策。本文主要探討美國抵制高速公路運(yùn)動(dòng)的原因、起源、擴(kuò)散、政府應(yīng)對以及影響，權(quán)作拋磚，以就教于方家。

一、美國高速公路的修建與民眾抵制高速公路運(yùn)動(dòng)的由來

為了適應(yīng)汽車社會(huì)發(fā)展、緩解交通擁堵，20世紀(jì)上半葉，美國城市紛紛制定高速公路政策。不過美國早期的高速公路建設(shè)較為零散、不成系統(tǒng)，《1956年聯(lián)邦援建公路法》的通過才拉開了美國系統(tǒng)修建高速公路的大幕，該法案撥款248.25億美元、計(jì)劃在13年內(nèi)(1957—1969)鋪設(shè)4.1萬英里的州際公路——國家州際及防御公路系統(tǒng)(National System of Interstate and Defense Highways)，聯(lián)邦政府對于該公路系統(tǒng)的資助份額高達(dá)90%。(5)Federal-Aid Highway Act of 1956, 70 Stat.374.大規(guī)模的公路援助法案在50年代獲得通過有其時(shí)代背景。從國際方面來說，二戰(zhàn)后美國面臨著核武器的威脅，艾森豪威爾總統(tǒng)認(rèn)為利用高速公路疏散城市是應(yīng)對核威脅的明智選擇，他在二戰(zhàn)時(shí)期已充分地認(rèn)識到德國的高速公路(autobahn)對于國防的價(jià)值。(6)Tom Lewis, Divided Highways：Building the Interstate Highways, Transforming American Life, Ithaca: Cornell University Press, 2013, pp.89-91; Eisenhower's Army Convoy Notes 11-3-1919, U.S.Department of Transportation, Federal Highway Administration, https:∥www.fhwa.dot.gov/infrastructure/convoy.cfm.從國內(nèi)方面來說，汽車的普及、軌道交通的衰落以及郊區(qū)化都增加了對于良好道路系統(tǒng)的需求?？梢哉f，聯(lián)邦政府對于公路的支持主要是出于國防、經(jīng)濟(jì)和城際交通發(fā)展方面的考慮。

但是彼時(shí)地方政府支持修建公路的目的之一是通過改善交通來復(fù)興中心城市。美國自1920年城市人口超過農(nóng)村人口之后便進(jìn)入新型城市化階段，在傳統(tǒng)城市化弊病顯露與新型城市化發(fā)展過程中，首當(dāng)其沖的便是中心城市的衰落。(7)城市化理論認(rèn)為城市化水平超過50%之后，會(huì)向大都市區(qū)化(metropolitanization)轉(zhuǎn)型，也即從傳統(tǒng)城市化的單核心、集聚模式向分散化和多中心模式轉(zhuǎn)變。因?yàn)楫?dāng)有限的城市空間因集聚經(jīng)濟(jì)的發(fā)展出現(xiàn)飽和時(shí)，負(fù)面問題便會(huì)接踵而至，具體表現(xiàn)在土地、交通、住房、環(huán)境以及社會(huì)問題等方面。參見王旭：《大都市區(qū)的形成與發(fā)展：二十世紀(jì)中期以來世界城市化轉(zhuǎn)型綜論》，《歷史研究》2014年第6期，第130-146頁。關(guān)于美國中心城市衰落的相關(guān)研究，可參考梁茂信：《當(dāng)代美國大都市區(qū)中心城市的困境》，《歷史研究》2001年第6期，第120-133頁。交通擁堵亦是城市痼疾，城市商業(yè)利益團(tuán)體認(rèn)為交通擁堵有礙市中心通達(dá)，影響城市發(fā)展，而修建公路能夠滿足汽車時(shí)代的新要求。(8)羅伯特·福格爾森：《下城：1880—1950年間的興衰》，周尚意、志丞、吳莉萍譯，上海：上海人民出版社，2010，第57-143頁。在城市商業(yè)群體和市政官員看來，修建高速公路不僅能夠緩解交通擁堵，還有助于加強(qiáng)市中心的通達(dá)性，鼓勵(lì)人口與商業(yè)回流，從而達(dá)到復(fù)興市中心的目的。無論是宏觀上大規(guī)模城市重組的提議，還是只求挽救自身投資的建議，修建新的高速公路都占有一席之地。(9)Mark H.Rose, Interstate：Express Highway Politics, 1939-1989, Knoxville: The University of Tennessee Press, 1990, p.55-56.

如此，聯(lián)邦政府與地方政府對于修建高速公路的預(yù)期及目標(biāo)便有差異，并產(chǎn)生了新的問題，一方面《1956年聯(lián)邦援建公路法》主要試圖改善的是城際交通，并沒有考慮到州際公路對城市區(qū)域的影響。(10)Martin V.Melosi, “The Automobile Shapes the City,” http:∥www.autolife.umd.umich.edu/Environment/E_Casestudy/E_casestudy4.htm.但是公路穿過城市勢必會(huì)損傷已經(jīng)存在的城市肌理，造成大規(guī)模社區(qū)破壞、房屋拆除、人口搬遷以及環(huán)境問題。(11)Mohl, “Stop the Road,” p.674.在這些問題中，尤以房屋拆除問題最受矚目，1957—1968年間，至少有33萬間城市房屋遭到破壞，特別是在60年代早期，每年平均有3.24萬戶家庭因修建高速公路而搬遷。(12)Raymond A.Mohl, “Planned Destruction: The Interstates and Central City Housing,” in Raymond A.Mohl and Roger Biles, eds., The Making of Urban America, Lanham:Rowman & Littlefield Publishers, Inc., 2012, p.288.這造成了民眾的不滿。

另一方面，在選址過程中，公路規(guī)劃者不僅將公眾意見排除在路線討論之外，還抱著“一石二鳥”的心態(tài)，有意使高速路線穿過窮人區(qū)和少數(shù)族裔(多為非洲裔或者西班牙裔美國人)社區(qū)，這些地區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)地位通常不高，規(guī)劃者試圖利用聯(lián)邦援助公路的資金來清理內(nèi)城衰敗區(qū)域，提升市中心的地產(chǎn)價(jià)值，同時(shí)解決交通問題。(13)Mohl, “Planned Destruction,” in Mohl and Biles, eds., The Making of Urban America, pp.287-302.少數(shù)族裔社區(qū)在此過程中遭到了極大的破壞。

此外，搬遷補(bǔ)償工作的滯后也加劇了居民不滿，《1956年聯(lián)邦援建公路法》只提到為各州公共設(shè)施的搬遷提供資金補(bǔ)償，(14)Federal-Aid Highway Act of 1956, 70 Stat.374, SEC.111(a).不涉及住宅搬遷。直到1962年，聯(lián)邦才明確要求對搬遷給予補(bǔ)償，但那時(shí)傷害已經(jīng)造成。在州際公路建設(shè)的前6年中，只有8個(gè)州提供了小部分的搬遷援助。(15)Bernard J.Frieden and Lynne B.Sagalyn, Downtown, Inc.：How America Rebuilds Cities, Cambridge: The MIT Press, 1989, p.30.路線選址帶來的拆遷、環(huán)境、種族問題以及補(bǔ)償工作的滯后都招致了民眾的不滿，引發(fā)了對公路的抵制活動(dòng)。

二、美國民眾抵制高速公路運(yùn)動(dòng)的興起

美國抵制高速公路運(yùn)動(dòng)發(fā)起于1950年代的舊金山，由于市民的強(qiáng)烈反對，該市在1959年和1966年兩次取消了高速公路的線路規(guī)劃。舊金山的高速公路規(guī)劃可以追溯到1940年代，不過正式的公路項(xiàng)目始于1951年的《交通線路規(guī)劃》(The Trafficways Plan)。規(guī)劃中的公路線包括英巴卡迪諾高速(Embarcadero Freeway)、西部高速(Western Freeway)、南方高速(Southern Freeway)等在內(nèi)的數(shù)十條公路?！?956年聯(lián)邦援建公路法》通過之后，西部高速、英巴卡迪諾高速、金門高速被納入州際高速公路體系，這一公路體系的建設(shè)目標(biāo)是連接舊金山-奧克蘭海灣大橋和金門大橋，并將兩座大橋和都市區(qū)的環(huán)路連接起來。(16)James R.McCarthy and Reuben H.Owens, Trafficways in San Francisco：A Reappraisal, Department of City Planning and Public Works, 1960, pp.9-11.這些路段也按照州際公路編號規(guī)則進(jìn)行了編號。

首先遭到抵制的是英巴卡迪諾高速，該公路是雙層、8車道設(shè)計(jì)，旁邊是舊金山著名地標(biāo)輪渡大廈。這條路開始修建不久便引起了民眾不滿，市民們稱其為“混凝土怪物”，(17)Lyn Shepard, “Alternate Transportation Pushed ‘Freeway Revolt’ Leaps forward in San Francisco,” The Christian Science Monitor, Jun.11, 1968，p.3.認(rèn)為它破壞美感、遮擋海灣視線。(18)Herbert M.Goodwin, California's Growing Freeway System, Ph.D.Dissertation, University of California, 1969, p.422.雙層高架結(jié)構(gòu)的英巴卡迪諾高速在設(shè)計(jì)上的確毫無優(yōu)雅感可言，甚至很多高速公路工程師都認(rèn)為它太扎眼了。(19)Shepard, “Alternate Transportation Pushed ‘Freeway Revolt’ Leapsforward in San Francisco,”p.3.一些公共機(jī)構(gòu)也極力反對英巴卡迪諾高速的修建。例如，州立公園委員會(huì)主席喬斯·諾蘭(Jose R.Knowland)聲稱，如果英巴卡迪諾高速直接建在輪渡大廈前面，那么委員會(huì)將會(huì)拒絕所有在輪渡大廈前修建公園的計(jì)劃。諾蘭認(rèn)為公路應(yīng)該呈曲線狀繞開輪渡大廈，這樣才能留出空間修建公園。(20)Goodwin, “California's Growing Freeway System,” p.424.此外，由于舊金山的服務(wù)業(yè)與旅游業(yè)日益發(fā)展，關(guān)心旅游業(yè)的人士也加入了反對陣營，他們認(rèn)為巨大的高速公路與舊金山老式的景觀不協(xié)調(diào)，擔(dān)心公路修建會(huì)影響旅游業(yè)的發(fā)展。(21)Issel, “‘Land Values, Human Values, and the Preservation of the City's Treasured Appearance’,” p.624.

除了英巴卡迪諾高速以外，1951年規(guī)劃中的其他路線也引發(fā)爭議，這些反對之聲讓抵制運(yùn)動(dòng)愈演愈烈。其中爭議最大的是金門高速和西部高速，這兩條公路都屬于州際公路線，是通向市中心的放射狀線路。它們都會(huì)穿過富人區(qū)，金門高速還會(huì)經(jīng)過漁人碼頭，這些社區(qū)的地產(chǎn)所有者成立了“地產(chǎn)主協(xié)會(huì)”，并且聯(lián)合了同樣會(huì)受到影響的商人提出了反對意見，他們認(rèn)為高價(jià)值的居民社區(qū)和商業(yè)區(qū)域不應(yīng)該為了方便馬林縣和圣馬特奧縣的通勤者去舊金山市中心工作和購物而受到損害。(22)Seymour M.Adler, “The Political Economy of Transit in the San Francisco Bay Area, 1945-1963,” Ph.D.dissertation, University of California, Berkeley, 1980, pp.311-312; McCarthy and Owens, Trafficways in San Francisco, p.14.

可以說，反對公路修建的主要是受影響的居民以及環(huán)境保護(hù)主義者。他們主要通過直接郵寄(direct mailing)和挨家挨戶游說的方式組織抵抗活動(dòng)，通過這兩種方式，他們組織了數(shù)次千人集會(huì)。同時(shí)，反對者們還給《舊金山紀(jì)事報(bào)》寫信表達(dá)對公路鋪設(shè)的不滿。(23)Jason Mark Henderson, Street Fight：The Politics of Mobility in San Francisco, Amherst: University of Massachusetts Press, 2013, pp.43-44.公眾的不滿迫使舊金山監(jiān)事會(huì)(San Francisco Board of Supervisors)開啟了對西部高速公路線的評估調(diào)查，在評估尚未完成時(shí)，抗議者又向市政廳提交了一份3萬人簽名的請?jiān)笗?，并且得到了包括市民俱樂部中央理事?huì)和區(qū)域商會(huì)理事會(huì)在內(nèi)的民間團(tuán)體的支持。在接到請?jiān)笗螅f金山監(jiān)事會(huì)在1959年的45-49號決議中否決了1951年規(guī)劃修建的西部高速、中央高速(部分路段)、金門高速(部分路段)在內(nèi)的7條路線。(24)McCarthy and Owens, Trafficways in San Francisco, pp.8, 14-16.但是舊金山抵制公路運(yùn)動(dòng)并未就此結(jié)束。

1959年決議作出后不久，公路倡導(dǎo)者又試圖復(fù)活一些路線，因?yàn)椤靶藿ü反龠M(jìn)城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展”仍舊是更普遍且深入人心的看法。比如，勞工組織和市中心的商業(yè)利益集團(tuán)就一直極力支持修建高速公路，勞工組織認(rèn)為修建高速公路能夠?yàn)楣?huì)工人提供工作，而商業(yè)集團(tuán)則需要維持灣區(qū)在商業(yè)和零售方面的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，他們認(rèn)為高速公路能夠促進(jìn)城市間的汽車和卡車運(yùn)輸，從而增強(qiáng)舊金山市在大都市區(qū)分散化過程中的競爭力。(25)Issel, “‘Land Values, Human Values, and the Preservation of the City's Treasured Appearance’,” p.623.對交通擁堵的擔(dān)心也促使相關(guān)部門重提公路修建，1960年11月，城市規(guī)劃部和公共事務(wù)部聯(lián)合提交了一份高速公路線評估報(bào)告，認(rèn)為舊金山現(xiàn)存的街道和高速公路不足以應(yīng)對15年內(nèi)的交通增長，報(bào)告肯定了西部高速在擴(kuò)大交通量、增強(qiáng)市中心與郊區(qū)聯(lián)系方面的重要性，并且修改了西部高速的路線規(guī)劃。(26)McCarthy and Owens, Trafficways in San Francisco, p.4,14-17.不過該提議再次遭到了臨近社區(qū)的抗議，加之州公路部門對該報(bào)告不滿，擬議路線在1961年4月再次遭到否決。(27)Katherine M.Johnson, “Captain Blake Versus the Highwaymen: Or, How San Francisco Won the Freeway Revolt,” Journal of Planning History, Vol.8, No.1, 2009, pp.63-64.

1962年6月，舊金山監(jiān)事會(huì)重提修建西部高速，將潘漢德爾公園納入公路線選擇。(28)Johnson, “Captain Blake Versus the Highwaymen,” pp.66-68.潘漢德爾公路計(jì)劃毫無意外地再次引發(fā)了抵制活動(dòng)，1964年5月17日，反對者在波羅球場(Polo Grounds)舉行抗議，將舊金山抵制公路活動(dòng)推向了新的高潮。集會(huì)上，著名詩人肯尼斯·雷克斯羅特(Kenneth Rexroth)發(fā)表了演講，左翼民謠歌手瑪爾維娜·雷諾茲(Malvina Reynolds)演唱了一首專門為此創(chuàng)作的歌曲《水泥八爪魚》(Cement Octopus)。歌詞如下(節(jié)選)：

請與我一起保護(hù)那棵樹免遭高速公路的毒手/……八爪魚像科幻小說中的瘟疫/海灣和輪渡大廈已經(jīng)看不見了/……我們知道高速公路工人需要工作/請讓他們?nèi)シN植樹木/去修建給孩子們玩耍的新公園/推開那個(gè)水泥怪物/請與我一起保護(hù)那棵樹免遭高速公路的毒手

抗議者頭戴標(biāo)語涌入市政廳示威，并且通過給市政官員寫信和征集請?jiān)笗姆绞奖磉_(dá)不滿。最后共有77個(gè)社區(qū)參與了抵制活動(dòng)，他們給舊金山監(jiān)事會(huì)的交通委員會(huì)寫了2萬封信，提交了一份有1.5萬人簽名的請?jiān)笗?966年3月21日，監(jiān)事會(huì)以6∶5的投票結(jié)果否決了潘漢德爾公路計(jì)劃。(29)See Chris Carlsson, “The Freeway Revolt,” Shaping San Francisco's Digital Archive, http:∥www.foundsf.org/index.php?title=The_Freeway_Revolt.舊金山的抵制高速公路運(yùn)動(dòng)到此結(jié)束。

三、抵制高速公路運(yùn)動(dòng)的蔓延與聯(lián)邦政府的應(yīng)對

在舊金山首先爆發(fā)抵制公路運(yùn)動(dòng)后，美國其他城市也出現(xiàn)了抵制運(yùn)動(dòng)。在波士頓，不同種族和階層的市民聯(lián)合起來反對內(nèi)環(huán)路(主要路段屬于695號州際公路)的修建。在華盛頓特區(qū)，居民們組成了名為“交通危機(jī)緊急委員會(huì)”的跨種族組織，反對特區(qū)的州際公路建設(shè)。(30)Mohl, “The Interstates and the Cities,” p.197.在紐約，以簡·雅各布斯為首的抗議者極力阻止羅伯特·摩西的下曼哈頓高速公路規(guī)劃，并取得了勝利。(31)Joseph F.C.DiMento and Cliff Ellis, Changing Lanes：Visions and Histories of Urban Freeways, Cambridge: The MIT Press, 2013, pp.157-160.在俄亥俄州的謝克海茨，290號州際公路規(guī)劃因?yàn)閷Ψ课菖c環(huán)境的巨大破壞引起了居民反對。(32)Megan Lenore Chew, Shaker Heights' Revolt against Highways, MA Thesis, Ohio State University, 2009.在孟菲斯，公路反抗組織成功阻止了40號州際公路穿過宏偉的奧弗頓公園；在納什維爾，黑人社區(qū)圍繞40號公路的規(guī)劃進(jìn)行了不懈的抗?fàn)?，但最終失敗。(33)Mohl, “Citizen Activism and Freeway Revolts in Memphis and Nashville,” pp.870-893.在西雅圖，R.H.湯姆森高速公路(R.H.Thomson Expressway)、海灣高速(Bay Freeway，連接西雅圖市中心與5號州際公路)以及90號州際公路都引發(fā)巨大爭議。(34)The Seattle Public Library, “Seattle's Freeway Revolt: A Directory of Historical Resources,” http:∥cdm16118.contentdm.oclc.org/cdm/ref/collection/p15015coll6/id/8732.在德克薩斯州的圣安東尼奧，市民對北方高速(North Expressway)提起了訴訟；在佛羅里達(dá)州的勞德代爾堡和波姆龐帕諾灘，95號州際公路沿著黑人社區(qū)規(guī)劃，激起了強(qiáng)烈的反對，反對者認(rèn)為該公路規(guī)劃存在種族歧視；在南卡羅來納州的哥倫比亞，全國有色人種協(xié)進(jìn)會(huì)組織黑人社區(qū)抗議20號州際公路支線的修建。(35)Raymond A.Mohl, “The Interstates and the Cities: Highways, Housing, and the Freeway Revolt,” Poverty and Race Research Action Council, 2002, pp.68-69.在新奧爾良，反對者組織了聲勢浩大的反抗活動(dòng)來抵制老廣場水濱高速公路(Vieux Carré Riverfront Expressway，310號州際公路)的修建，并最終獲得了成功，使歷史悠久的法國區(qū)免遭高速公路的破壞。(36)Baumbach, Jr.and Borah, The Second Battle of New Orleans.

廣泛的抵制高速公路運(yùn)動(dòng)讓60年代的美國社會(huì)更加動(dòng)蕩，迫使聯(lián)邦政府采取了一系列措施來平息公眾的反對情緒。這些措施主要可以分為兩部分：一是制定搬遷援助和保護(hù)環(huán)境的政策和法令；二是交通部對美國交通問題進(jìn)行了統(tǒng)籌調(diào)解，在平息高速公路紛爭方面發(fā)揮了重要作用。

早期的搬遷援助法令如《1962年聯(lián)邦援建公路法》要求為搬遷者提供咨詢服務(wù)，并為搬遷的個(gè)人(或家庭)提供不超過200美元、為搬遷的商業(yè)公司提供不超過3000美元的經(jīng)濟(jì)援助。該法令還要求商務(wù)部長與各州制定長期的高速公路項(xiàng)目規(guī)劃，以構(gòu)建有效、均衡的交通運(yùn)輸模式。(37)Federal-Aid Highway Act of 1962, 76 Stat.1145.此后的《1968年聯(lián)邦援建公路法》重申了公路搬遷援助問題，《1970年搬遷援助和不動(dòng)產(chǎn)收購政策法案》更全面地討論了援助問題，旨在為所有因聯(lián)邦項(xiàng)目及聯(lián)邦援助項(xiàng)目而搬遷的人提供公平公正的援助。(38)Uniform Relocation Assistance and Real Property Acquisition Policies Act of 1970, 84 Stat.1713.

環(huán)境保護(hù)法令則致力于限制公路鋪設(shè)對環(huán)境的破壞?！?966年國家歷史保護(hù)法》創(chuàng)設(shè)了國家歷史古跡注冊程序，要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在批準(zhǔn)聯(lián)邦項(xiàng)目(或者聯(lián)邦援助項(xiàng)目)時(shí)必須考慮該項(xiàng)目對國家史跡名錄收錄在冊的歷史遺跡的影響，而且要為歷史保護(hù)咨詢委員會(huì)提供機(jī)會(huì)評估待批準(zhǔn)的項(xiàng)目。(39)National Historic Preservation Act of 1966, 80 Stat.915.該法的通過為歷史遺跡保護(hù)提供了重要法律支持，也為高速公路抵制者提供了法律武器，孟菲斯、新奧爾良、巴爾的摩以及圣安東尼奧都利用該法案保護(hù)了自己的歷史文化區(qū)免遭公路鋪設(shè)的破壞。此外，隨著美國現(xiàn)代環(huán)保運(yùn)動(dòng)的興起，環(huán)境問題成為一個(gè)顯著的社會(huì)問題，抵制高速公路運(yùn)動(dòng)和環(huán)保運(yùn)動(dòng)在保護(hù)環(huán)境方面有相同的訴求，因而促進(jìn)了環(huán)保運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，而環(huán)保法案的通過反過來也為高速公路抵制運(yùn)動(dòng)提供了更多的支持。例如《1969年國家環(huán)境政策法案》要求所有對環(huán)境質(zhì)量有重大影響的聯(lián)邦項(xiàng)目都需要提交環(huán)境評估報(bào)告，以避免對環(huán)境造成不利影響。(40)National Environmental Policy Act of 1969, 84 Stat.852.這些法案為公路修建及汽車通行提出了新的要求，也成為了抵制高速公路的新武器。(41)Mohl, “Stop the Road,” p.681.

1966年10月美國交通部成立后，(42)交通部吸收了31個(gè)分散的交通組織，設(shè)立了五大類管理機(jī)構(gòu)，分別是美國海岸警衛(wèi)隊(duì)(United States Coast Guard)、聯(lián)邦航空管理署(Federal Aviation Administration)、聯(lián)邦公路管理署(Federal Highway Administration)、聯(lián)邦鐵路管理署(Federal Railroad Administration)、圣勞倫斯航道發(fā)展公司(Saint Lawrence Seaway Development Corporation)，還建立了新的國家交通安全局(National Traffic Safety Bureau)。參見“Origins of the Department of Transportation,” https:∥www.transportation.gov/sites/dot.gov/files/docs/origins%20of%20DOT.pdf.也致力于平息高速公路紛爭、完成州際公路修建以及建立均衡的交通系統(tǒng)。第一任交通部長艾倫·博伊德(Alan Boyd)既希望完成州際公路系統(tǒng)的建設(shè)，也希望高速公路能得到社區(qū)支持，同時(shí)還要保護(hù)環(huán)境、考慮公路鋪設(shè)的政治和社會(huì)影響，他認(rèn)為高速公路應(yīng)該成為社區(qū)的一部分，而不是變成侵蝕城市空間的水泥障礙。在他的領(lǐng)導(dǎo)下，交通部開始改變公共道路局(43)公共道路局(Bureau of Public Roads)是聯(lián)邦公路管理署的前身，最早成立于1893年。長久以來工程至上的觀念，支持公民參與公路建設(shè)決策過程，以安撫高速公路抵制者。(44)Mohl, “The Interstates and the Cities,” pp.200, 202.博伊德委任洛厄爾·伯賴德韋爾(Lowell K.Bridwell)為聯(lián)邦公路管理署署長，1968年2月伯賴德韋爾在賓夕法尼亞州公路部研討會(huì)上的發(fā)言清晰地表明了這種轉(zhuǎn)變：“公路設(shè)施和它所服務(wù)社區(qū)之間的密切關(guān)系在很多情況下都沒有根據(jù)當(dāng)?shù)厝祟惢顒?dòng)和周圍環(huán)境的具體情況進(jìn)行充分評估、分析和規(guī)劃，這是城市接連爆發(fā)激烈抵制的根本原因，……這些抵制表明了城市居民與公路建設(shè)者在價(jià)值觀、設(shè)想和目標(biāo)方面的斷裂。雙方?jīng)]有進(jìn)行溝通來縮小這種誤差，其結(jié)果是延誤交通設(shè)施的供給，也給城市帶來了運(yùn)輸之外的麻煩?！?45)“Highway Research Record, Number 220, Team Concepts for Urban Highways and Urban Design,” 1968, p.2.http:∥onlinepubs.trb.org/Onlinepubs/hrr/1968/220/220.pdf.伯賴德韋爾直接參與了公路紛爭的調(diào)解，例如他曾造訪新奧爾良，召集公開會(huì)議探討老廣場高速公路的替代路線。(46)Lewis, Divided Highways, pp.203-206.交通部還積極推動(dòng)出臺(tái)相關(guān)法案，《1968年聯(lián)邦援助公路法》的通過就離不開交通部的推動(dòng)以及伯賴德韋爾在國會(huì)聽證會(huì)上的大力提倡。(47)Mohl, “The Interstates and the Cities,” p.206.

公路建設(shè)爭議中的一個(gè)重要因素是市民們沒有充分地參與路線的討論?！?956年聯(lián)邦援建公路法》雖然規(guī)定所有參與聯(lián)邦援建公路項(xiàng)目的城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村都要召開公共聽證會(huì)，但是這一規(guī)定關(guān)注的重點(diǎn)在于討論公路選址對經(jīng)濟(jì)的影響，(48)Federal-Aid Highway Act of 1956, 70 Stat.374, SEC.116(c).并不是要考慮公眾意見。1969年初，聯(lián)邦公路管理署修改了這一流程，要求所有公路項(xiàng)目都要召開兩次聽證會(huì)，將公眾意見納入決策過程。第一場為“走廊聽證會(huì)”(corridor public hearing)，在路線選址決定之前召開，旨在為市民提供機(jī)會(huì)探討鋪設(shè)公路的必要性以及路線選址問題。第二場是“公路設(shè)計(jì)聽證會(huì)”(highway design public hearing)，關(guān)注具體的路線位置以及設(shè)計(jì)特征。這一新的流程除了像早前關(guān)注經(jīng)濟(jì)影響之外，還需要考慮社會(huì)與環(huán)境影響。(49)Edward Weiner, Urban Transportation Planning in the United States：An Historical Overview, Washington, D.C.: U.S.Department of Transportation, 1988, pp.71-72.聽證會(huì)程序的改變?yōu)楣妳⑴c公路項(xiàng)目論證提供了機(jī)會(huì)。

第二任交通部長約翰·沃爾普(John A.Volpe)在任期間致力于建立均衡的交通系統(tǒng)，取得了重要進(jìn)步。例如，《1970年城市公共交通援助法》為公共交通提供了為期12年、至少100億美元的援助，(50)Urban Mass Transportation Assistance Act of 1970, 84 Stat.962.是聯(lián)邦政府首次對公共交通提供長期援助，對于城市公共交通的發(fā)展具有重要意義。新奧爾良、波士頓、巴爾的摩、芝加哥、西雅圖、紐約等城市的高速公路紛爭也在沃爾普的調(diào)解下得到了平息，有爭議的路線要么被取消、要么改選了其他路線，長達(dá)數(shù)十年的抵制高速公路運(yùn)動(dòng)在70年代逐漸落下帷幕。(51)Mohl, “The Interstates and the Cities,” pp.216-217.

四、美國民眾抵制高速公路運(yùn)動(dòng)的成敗及影響

由于歷史、地理環(huán)境、人口構(gòu)成各不相同，路線規(guī)劃也存在差異，不同城市公路抵制運(yùn)動(dòng)的成效不一。學(xué)術(shù)界對抵制高速公路運(yùn)動(dòng)的成敗有過一些論述，(52)如歷史學(xué)家雷蒙德·莫爾認(rèn)為成功的抵制高速公路運(yùn)動(dòng)大概有以下幾個(gè)特點(diǎn)：1.需要有持續(xù)的社區(qū)行動(dòng)，堅(jiān)定的地方領(lǐng)導(dǎo)，大范圍、跨越階層和多種族的聯(lián)盟；2.需要有強(qiáng)有力的支持，如來自地方政客和有影響力媒體的支持；3.有歷史規(guī)劃傳統(tǒng)的城市對高速公路威脅的反應(yīng)更加強(qiáng)烈和有效；4.必要的法律介入；5.需要來自法庭、最高公路機(jī)構(gòu)或者州長的最終終止決定。他還強(qiáng)調(diào)了運(yùn)動(dòng)爆發(fā)時(shí)機(jī)與持續(xù)時(shí)間對抵制的成敗的影響。參見 Mohl, “Stop the Road,” pp.674-706; Mohl, “Citizen Activism and Freeway Revolts in Memphis and Nashville,” pp.870-893.在這些個(gè)案研究之外，筆者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)地位低下的群體以及黑人的弱勢地位是非常值得強(qiáng)調(diào)的。因?yàn)殡m然各個(gè)城市的抵制成效不一，但總體而言，白人社區(qū)和跨種族富裕群體的反對活動(dòng)更容易取得成功，“大多數(shù)抵制高速公路的勝利都屬于白人中產(chǎn)階級和富裕的社區(qū)，它們能夠集結(jié)資源迫使州公路部門讓步，但公路抵制的勝利不會(huì)發(fā)生在有色種族社區(qū)”。(53)Eric Avila, The Folklore of the Freeway：Race and Revolt in the Modernist City, Minneapolis: University of Minnesota Press, 2014, p.2.公路抵制運(yùn)動(dòng)最終否決的也只是那些通過中上層階級住宅區(qū)的路線，而那些主要經(jīng)過工業(yè)區(qū)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位不高的社區(qū)的路線則沒有被取消，例如，在最先爆發(fā)公路抵制運(yùn)動(dòng)的舊金山，也有市民發(fā)起游行來抗議南部高速的修建，但是并沒有成功，因?yàn)檫@條路穿過的社區(qū)沒有什么政治影響力。(54)Henderson, Street Fight, p.45.

新奧爾良克萊本高速(Claiborne Expressway)是另一個(gè)明顯的例子，克萊本高速是10號州際公路的一段，和老廣場水濱高速幾乎是同期規(guī)劃，后者因抵制運(yùn)動(dòng)而被取消，前者卻順利修建，其主要原因是克萊本高速穿過的是黑人區(qū)?？巳R本大街是新奧爾良最古老的非裔美國人社區(qū)特蕾梅(Tremé)區(qū)的主要街道，橡樹綿延、店鋪林立、下店上宅，充滿了商業(yè)與生活氣息，每年都會(huì)成為馬蒂·格拉斯狂歡節(jié)的中心，熱鬧非凡。10號州際公路的修建讓這片區(qū)域迅速衰落了下去，橡樹被高架路取代，人口與商業(yè)外遷，犯罪率上升，狂歡節(jié)也轉(zhuǎn)移了陣地。但是10號州際公路修建的時(shí)候卻幾乎沒有遇到抵抗，鋪設(shè)公路的決定十分突然，居民們來不及反應(yīng)，而且當(dāng)?shù)鼐用裾蔚匚坏拖?，沒有能力拒絕；保護(hù)主義者只關(guān)注法國區(qū)和花園區(qū)，不關(guān)心黑人社區(qū)。(55)Lewis, Divided Highways, pp.187-188.那些為阻止水濱高速而抗?fàn)幍谋Ｗo(hù)主義者甚至對克萊本高速的修建樂見其成，認(rèn)為可以將其作為水濱高速的替代路線。(56)Mohl, “The Interstates and the Cities,” pp.22-23.總體來看，帶有強(qiáng)烈種族色彩的抵制高速公路運(yùn)動(dòng)只有在多種族、多群體的參與下，在有強(qiáng)有力的地方領(lǐng)導(dǎo)的帶領(lǐng)以及強(qiáng)大公眾輿論的壓力下才有可能取得成功，而且越到后期越能利用公路抵制運(yùn)動(dòng)帶來的紅利取得反抗的勝利。

20世紀(jì)60年代于美國而言是一個(gè)紛擾的時(shí)代，在外部，冷戰(zhàn)讓人們籠罩在核戰(zhàn)爭的陰影之下，美國又深陷越戰(zhàn)泥潭難以自拔；在內(nèi)部，黑人運(yùn)動(dòng)、反戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)、環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)等風(fēng)起云涌，加劇了社會(huì)不安。發(fā)生在此種背景之下的抵制高速公路運(yùn)動(dòng)，顯然是這些社會(huì)運(yùn)動(dòng)的重要內(nèi)容。抵制公路運(yùn)動(dòng)和環(huán)保運(yùn)動(dòng)的聯(lián)系較為密切，抵制公路運(yùn)動(dòng)不僅促進(jìn)了環(huán)保運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，也突出了人們對于宜居環(huán)境的訴求。高速公路鋪設(shè)和抵制公路運(yùn)動(dòng)實(shí)際可以納入環(huán)境正義的討論之中。環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)反映了少數(shù)族裔和低收入群體追求住所、社區(qū)及工作場所中平等環(huán)境權(quán)益的訴求，它的興起是出于對有毒廢棄物傾倒地和處理點(diǎn)集中分布于有色種族和低收入社區(qū)的關(guān)注。(57)關(guān)于環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)的研究，可參考高國榮：《美國環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)的緣起、發(fā)展及其影響》，《史學(xué)月刊》2011年第11期，第99-109頁。對于交通公平的討論也應(yīng)當(dāng)在其列，因?yàn)橄噍^于白人和富有社區(qū)，高速公路線侵入有色種族和低收入社區(qū)更為常見，這些社區(qū)對于公路的抵制正是他們對于這種不公平現(xiàn)象的抗議。此外，抵制高速公路運(yùn)動(dòng)爆發(fā)之時(shí)，黑人民權(quán)運(yùn)動(dòng)正如火如荼地進(jìn)行，雖然筆者尚未發(fā)現(xiàn)抵制公路運(yùn)動(dòng)成員和民權(quán)運(yùn)動(dòng)群體合作的相關(guān)史料，但抵制公路運(yùn)動(dòng)擴(kuò)展了民權(quán)運(yùn)動(dòng)的訴求，高速公路官員在規(guī)劃路線時(shí)有意讓路線穿過黑人社區(qū)，造成了“白人的道路穿過黑人的房屋”(58)Charles Martin Sevilla, “Asphalt through the Model Cities: A Study of Highways and the Urban Poor,” Journal of Urban Law, Vol.49, No.2, 1971, p.299.的不公現(xiàn)象，聚居的黑人奮起反抗公路鋪設(shè)加諸給他們的不公，是黑人斗爭的一部分。

抵制高速公路運(yùn)動(dòng)是一個(gè)自下而上的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，不僅反映了民眾對于公路破壞社區(qū)與環(huán)境的抗議，也體現(xiàn)了民眾對于多種交通模式的訴求，有益于促進(jìn)均衡交通模式的發(fā)展。前述雅各布斯反對修建下曼哈頓高速就體現(xiàn)了這一點(diǎn)。雅各布斯認(rèn)為人口密集的城市社區(qū)應(yīng)該依賴公共交通、步行或者自行車通行，而不是汽車。著名城市理論家劉易斯·芒福德(Lewis Mumford)也評論說美國人通過高速公路項(xiàng)目時(shí)并不知道自己到底在做什么，等他們意識到的時(shí)候，高速公路對城市與農(nóng)村的破壞已經(jīng)難以挽回了。芒福德批評為了私人汽車通行而犧牲其他交通方式的做法，認(rèn)為好的交通政策應(yīng)該是充分利用多種交通模式。(59)Lewis Mumford, The Highway and the City, New York: Harcourt, Brace &World, Inc., 1963, pp.234-246.美國交通政策在20世紀(jì)中期對高速公路的單一扶持造成了美國陸上交通模式的單一化，也壓縮了其他交通形式的發(fā)展空間，到1970年美國才開始對公共交通進(jìn)行大規(guī)模援助。《1973年聯(lián)邦援建公路法》首次允許將聯(lián)邦公路援助資金用于公共交通建設(shè)。(60)Weiner, Urban Transportation Planning in the United States, pp.71-72.有學(xué)者認(rèn)為，1973年法案的通過是抵制公路運(yùn)動(dòng)的高潮，抵制公路組織的抗議與游說給國會(huì)施加了巨大壓力，促進(jìn)了法案的通過。(61)Mohl, “The Interstates and the Cities,” pp.212-213.盡管筆者不太認(rèn)同這種看法，但抵制高速公路運(yùn)動(dòng)確實(shí)有助于促進(jìn)多種交通模式的發(fā)展。

抵制高速公路運(yùn)動(dòng)雖然終止于1970年代，但它遺留的問題至今仍然影響著美國城市對于公路的看法與決策。抵制運(yùn)動(dòng)迫使城市取消了城市公路系統(tǒng)里的部分線路，如此一來，剩下的線路無法按照原計(jì)劃組成一個(gè)公路系統(tǒng)，也因此無法被充分使用。還有一些公路在修建之時(shí)就不受歡迎，當(dāng)這些路段老化或者受到損毀的時(shí)候，如何處理也成為一個(gè)新的問題。隨著宜居性越來越成為影響城市發(fā)展的重要因素，有一些城市拆除了部分公路段，英巴卡迪諾高速就于1990年代被拆除。過去的選擇影響我們今天的選擇，抵制公路運(yùn)動(dòng)以這種方式“延續(xù)”到了現(xiàn)在。

五、結(jié) 語

抵制高速公路運(yùn)動(dòng)是美國民眾在民權(quán)和環(huán)保意識日漸高漲時(shí)期對高速公路鋪設(shè)帶來的負(fù)面影響的抗議，是1960年代美國社會(huì)運(yùn)動(dòng)的一部分。從積極方面來說，公路抵制運(yùn)動(dòng)推動(dòng)了一系列法案的通過，不僅加強(qiáng)了這一時(shí)期公路建設(shè)的審查力度、為公路反抗者提供了法律武器，也促進(jìn)了環(huán)保運(yùn)動(dòng)的發(fā)展；交通部的成立以及公共交通法案的通過也有利于建設(shè)均衡的交通模式。只是公路抵制運(yùn)動(dòng)又帶有強(qiáng)烈的種族色彩，在路線制定時(shí)便有失偏頗，普遍將少數(shù)族裔(尤其是非裔美國人)社區(qū)作為犧牲品；在執(zhí)行階段又缺乏合理充分的補(bǔ)償；即便在抵制階段，若是沒有其他群體(白人社區(qū)或者環(huán)保主義者)的參與，處于弱勢地位的少數(shù)族裔也很難取得勝利。最后，抵制公路運(yùn)動(dòng)成功地取消了一部分極具爭議的路線，被取消的路線或是已經(jīng)修建了一部分、中途停止，或是從未修建，但是抵制高速公路運(yùn)動(dòng)并沒有說明這些已經(jīng)修建的路段要如何處理，因此形成了歷史遺留問題，為近年來的城市公路拆除埋下了伏筆。