■ 王

（山東大學(xué)，山東 青島 266237）

一、問題的提出

在經(jīng)濟(jì)全球化、貿(mào)易自由化的市場(chǎng)背景下，企業(yè)在選擇對(duì)某一地區(qū)進(jìn)行投資時(shí)，往往會(huì)基于理性經(jīng)濟(jì)人的考量，到營商環(huán)境更加健全的地區(qū)進(jìn)行落戶和發(fā)展，因此營商環(huán)境的優(yōu)化成為目前各市域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重點(diǎn)目標(biāo)。法治為優(yōu)化營商環(huán)境的核心要素，無論是國家還是某一市域范圍經(jīng)濟(jì)制度的有效運(yùn)行和落實(shí)，均需要依靠立法、執(zhí)法、司法的保障以及全民守法觀念的樹立。因此，打造良好的法治營商環(huán)境成為優(yōu)化營商環(huán)境的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

營商環(huán)境的好壞是一個(gè)抽象的判斷，因此需要將其通過一定的方式轉(zhuǎn)化為可量化、可視的結(jié)果進(jìn)行呈現(xiàn)，從而使得市場(chǎng)主體能夠便捷地考量某一市域營商環(huán)境的具體情況，政府也能夠通過此種結(jié)果對(duì)營商環(huán)境的某些環(huán)節(jié)進(jìn)行改善。目前，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究和實(shí)踐是國際、國內(nèi)對(duì)營商環(huán)境進(jìn)行量化評(píng)價(jià)的先進(jìn)方法。所謂指標(biāo)體系，即一套統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，以其來描述社會(huì)狀況的指數(shù)，據(jù)此制定社會(huì)規(guī)劃、進(jìn)行社會(huì)分析、對(duì)現(xiàn)狀和未來做出評(píng)估[1]。法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系既是營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中對(duì)法治環(huán)境指標(biāo)的具體化、專業(yè)化，也是在共識(shí)性的基礎(chǔ)上更加體現(xiàn)地域性特色的一類評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。鑒于青島市目前尚未形成正式的法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，因此在市域范圍內(nèi)積極對(duì)標(biāo)先進(jìn)，構(gòu)建法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系亟需提上日程，通過建立評(píng)價(jià)機(jī)制讓法治營商環(huán)境得以量化，從而改善營商環(huán)境，提升城市招商引資的競(jìng)爭(zhēng)力。

二、法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)與營商環(huán)境評(píng)價(jià)的關(guān)系

（一）營商環(huán)境與法治營商環(huán)境的關(guān)系

從概念界定和體系來看，“營商環(huán)境”這一概念受到廣泛關(guān)注是源自世界銀行于2002年起每年發(fā)布的《營商環(huán)境報(bào)告》（Doing Business Report），營商環(huán)境在世界銀行2020年的報(bào)告中被解釋為企業(yè)在開辦、雇傭員工、辦理施工許可、獲得電力、登記財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、保護(hù)少數(shù)投資者、跨境貿(mào)易、納稅、與政府簽訂合同、執(zhí)行合同及辦理破產(chǎn)等一系列活動(dòng)中的便利程度[2]。我國《優(yōu)化營商環(huán)境條例》將營商環(huán)境定義為企業(yè)等市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件。也有學(xué)者將其定義為“除基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)進(jìn)步等硬環(huán)境外與企業(yè)開辦及經(jīng)營有關(guān)的‘軟環(huán)境’的總稱”[3]。法治營商環(huán)境的概念在我國最早可追溯至黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中明確提出“建設(shè)法治化營商環(huán)境”。法治營商環(huán)境一般指的是營商環(huán)境的法治化程度或法治環(huán)境。具體來說，法治營商環(huán)境涉及到與營商環(huán)境有關(guān)的立法、執(zhí)法、司法以及守法環(huán)境等體現(xiàn)營商環(huán)境法治化程度的環(huán)節(jié)[4]。

從功能來看，營商環(huán)境代表的是某一國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要影響因素，能夠宏觀性、全面性地展現(xiàn)出該國家或地區(qū)在招商引資、幫助企業(yè)良性發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)水平穩(wěn)定增長方面的競(jìng)爭(zhēng)力，正如有學(xué)者將營商環(huán)境的功能總結(jié)為“一個(gè)國家或地區(qū)有效開展交流、合作以及參與競(jìng)爭(zhēng)的依托，體現(xiàn)了該國或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)軟實(shí)力”[5]。法治營商環(huán)境當(dāng)然也發(fā)揮著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升競(jìng)爭(zhēng)力的作用，但更多地表現(xiàn)出微觀、具體的功能，其通過法治化程度對(duì)法治營商環(huán)境的現(xiàn)狀進(jìn)行反映，從而以法治思維和方式建立健全公平公正的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，例如，通過完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)執(zhí)法力度，以激勵(lì)企業(yè)對(duì)于研發(fā)投資的增加，從而提升企業(yè)的創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而促進(jìn)該地區(qū)或國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）營商環(huán)境評(píng)價(jià)與法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)的關(guān)系

從指標(biāo)體系來看，營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系集中在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、法治環(huán)境以及基礎(chǔ)設(shè)施、自然生態(tài)環(huán)境等方面，涉及的領(lǐng)域較為多元化、綜合化。例如世界銀行的《營商環(huán)境報(bào)告》重點(diǎn)關(guān)注的是從企業(yè)開辦起的各個(gè)環(huán)節(jié)涉及到的程序、時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本；《2019年中國城市營商環(huán)境指數(shù)評(píng)價(jià)報(bào)告》中將我國營商環(huán)境指數(shù)評(píng)價(jià)體系的一級(jí)指標(biāo)分為硬環(huán)境指數(shù)和軟環(huán)境指數(shù)。硬環(huán)境指數(shù)包括自然環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境2個(gè)二級(jí)指標(biāo)；軟環(huán)境指數(shù)包括技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境、人才環(huán)境、金融環(huán)境、文化環(huán)境和生活環(huán)境等5個(gè)二級(jí)指標(biāo)[6]。

當(dāng)前對(duì)于法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)主要存在兩種路徑：一種方式是基于營商環(huán)境的基本框架，將法治元素作為營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的重點(diǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)，從而體現(xiàn)法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)的法治化程度；另一種方式為目前學(xué)界和實(shí)踐的主流做法，即基于法治的基本框架，將其與企業(yè)創(chuàng)辦、經(jīng)營、破產(chǎn)等與企業(yè)有關(guān)的環(huán)節(jié)和因素緊密結(jié)合，即在立法、司法、執(zhí)法、守法框架下，充分體現(xiàn)與優(yōu)化營商環(huán)境有關(guān)的營商成分[7]。

從評(píng)價(jià)目的來看，對(duì)一個(gè)國家或地區(qū)進(jìn)行營商環(huán)境評(píng)價(jià)的主要目的在于以量化方式反映該國家或地區(qū)商業(yè)投資、企業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量提升方面的現(xiàn)狀和不足，通過“以評(píng)促建”的思維方式衡量營商環(huán)境，進(jìn)而優(yōu)化營商環(huán)境，進(jìn)一步提升國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。法治化營商環(huán)境評(píng)價(jià)能夠彌補(bǔ)現(xiàn)有國內(nèi)外營商環(huán)境評(píng)價(jià)體系未展現(xiàn)營商環(huán)境優(yōu)化與法治建設(shè)之間聯(lián)系的不足，通過法治視角具體、有針對(duì)性地評(píng)價(jià)營商環(huán)境中的法治環(huán)境，從而從立法、司法、執(zhí)法、守法多個(gè)層次審視法治營商環(huán)境的問題并提出優(yōu)化法治營商環(huán)境的有效舉措。

三、青島市法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的現(xiàn)狀

2018年9月14日，青島市政府制發(fā)《青島市營商環(huán)境評(píng)價(jià)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》，確定青島市的營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)主要為“企業(yè)開辦”“辦理施工許可”“獲得信貸”“繳納稅費(fèi)”“政府采購”“社會(huì)服務(wù)”“勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)督”等7個(gè)方面、22個(gè)子項(xiàng)目。相較于世界銀行的營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，青島市營商環(huán)境評(píng)價(jià)未將“獲得電力”“登記財(cái)產(chǎn)”“保護(hù)少數(shù)投資者”“跨境交易”“執(zhí)行合同”以及“解決破產(chǎn)”納入指標(biāo)體系，但增加了“社會(huì)服務(wù)”的一級(jí)指標(biāo)；與山東省營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系相比，減少了“獲得電力”指標(biāo)，增加了“政府采購”“社會(huì)服務(wù)”及“勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)督”的指標(biāo)。

由此可見，青島市對(duì)于營商環(huán)境的評(píng)價(jià)主要參考了世界銀行和發(fā)改系統(tǒng)、統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)有關(guān)評(píng)價(jià)體系以及山東省評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)的重點(diǎn)指標(biāo)放在了對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范、有序、高效運(yùn)行方面。青島市營商環(huán)境評(píng)價(jià)結(jié)合現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)一步調(diào)整、整合了有關(guān)指標(biāo)，將更多具體服務(wù)環(huán)節(jié)納入“社會(huì)服務(wù)”指標(biāo)予以評(píng)價(jià)，同時(shí)在“政府采購”方面與世界銀行營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的最新發(fā)展相協(xié)調(diào)。但目前青島市未形成專門針對(duì)法治營商環(huán)境的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，與法治相關(guān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)被部分涵蓋在營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中。

四、青島市法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的不足

（一）現(xiàn)有營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的法治元素不足

青島市對(duì)于營商環(huán)境的評(píng)價(jià)主要集中在行政權(quán)力的規(guī)范、有序、高效運(yùn)行方面，而對(duì)于法治環(huán)境的評(píng)價(jià)主要體現(xiàn)在企業(yè)開辦、運(yùn)營過程中涉及到的政府職能履行、行政執(zhí)法工作機(jī)制創(chuàng)新以及監(jiān)督機(jī)制健全等方面，對(duì)于立法、司法、守法營商環(huán)境，目前青島市營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中未有充分體現(xiàn)。青島作為我國東部沿海的重要經(jīng)濟(jì)中心、港口城市以及中日韓自貿(mào)區(qū)的前沿地帶，營商環(huán)境的優(yōu)化是目前經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容，因此也是法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)鍵所在，而現(xiàn)有的營商環(huán)境評(píng)價(jià)無法滿足當(dāng)前法治營商環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需求，亟需構(gòu)建一套獨(dú)立的市域法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

目前青島市對(duì)于優(yōu)化法治營商環(huán)境的工作重點(diǎn)體現(xiàn)在相關(guān)的情況報(bào)告、方案等規(guī)范性文件中，由于缺少評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，因而缺失“以評(píng)促建”的內(nèi)外部動(dòng)力，僅依靠政法機(jī)關(guān)或有關(guān)部門通過營創(chuàng)法治營商環(huán)境情況報(bào)告或方案的方式并不能直觀、客觀地反映出青島市法治營商環(huán)境的狀況，缺少可量化指標(biāo)和賦分便難以對(duì)當(dāng)?shù)胤ㄖ螤I商環(huán)境的優(yōu)化產(chǎn)生激勵(lì)和推動(dòng)作用。

（二）地方立法權(quán)在法治營商環(huán)境指標(biāo)中的作為空間有待發(fā)揮

對(duì)于立法環(huán)節(jié)的營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)，結(jié)合《山東省優(yōu)化營商環(huán)境條例》《青島市優(yōu)化營商環(huán)境條例》，以及其他省市已出臺(tái)的立法環(huán)節(jié)評(píng)價(jià)指標(biāo)來看，基本圍繞完善促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展法規(guī)制度以及立法程序兩方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

青島市當(dāng)前在營商立法環(huán)境建設(shè)中主要存在兩方面不足，從而制約了對(duì)營商立法環(huán)境的評(píng)價(jià)工作。一方面，青島市在促進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化的重點(diǎn)領(lǐng)域立法不充分，因此無法全面地對(duì)“重點(diǎn)領(lǐng)域立法”這一指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。根據(jù)《立法法》第72條的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人大及常委會(huì)有權(quán)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。根據(jù)全國人大常委會(huì)法律委員會(huì)《關(guān)于立法法修正案(草案)審議結(jié)果的報(bào)告》來看，關(guān)于設(shè)區(qū)的市的人大及常委會(huì)的地方立法權(quán)限，其范圍是比較寬的，從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等[8]。因此，關(guān)于優(yōu)化市域法治營商環(huán)境、完善市域法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)的任務(wù)，可以被歸入市政管理這一層次進(jìn)行立法，充分發(fā)揮青島作為“設(shè)區(qū)的市”的立法權(quán)優(yōu)勢(shì)。對(duì)于優(yōu)化立法營商環(huán)境的具體制度供給，青島市目前并未針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行傾向性的資源配置，正如有學(xué)者指出，“設(shè)區(qū)的市地方立法基礎(chǔ)建設(shè)薄弱，立法資源配置亟待完善”[9]。由于《立法法》第8條關(guān)于法律保留的規(guī)定，民事基本制度以及基本經(jīng)濟(jì)制度、財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度屬于法律保留的事項(xiàng)，但這并不意味著地方立法在民商事等優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)域絕對(duì)不存在可作為的空間。

另一方面，地方立法在制度供給層面僅對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法數(shù)量進(jìn)行評(píng)價(jià)無法做到從實(shí)質(zhì)層面對(duì)該市域范圍內(nèi)的立法環(huán)境進(jìn)行評(píng)估，因此更應(yīng)當(dāng)關(guān)注制度供給真正對(duì)市場(chǎng)主體產(chǎn)生的紅利，即需要關(guān)注立法的質(zhì)量；同時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)地方性法規(guī)、政府規(guī)章等規(guī)范性文件“立改廢釋”的整體過程進(jìn)行評(píng)價(jià)，而非僅關(guān)注訂立法規(guī)規(guī)章這一微觀環(huán)節(jié)。

（三）對(duì)營商執(zhí)法環(huán)境中政府職能的評(píng)價(jià)不全面

目前青島市營商執(zhí)法環(huán)境的工作重點(diǎn)主要集中在政務(wù)服務(wù)提升、規(guī)范行政執(zhí)法行為、政府信息公開等方面。盡管涵蓋了大部分優(yōu)化營商環(huán)境的主要環(huán)節(jié)，但存在體系性不強(qiáng)、評(píng)價(jià)不全面的問題。

政府職能根據(jù)國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》可劃分為四類：依法界定和規(guī)范經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理及公共服務(wù)。在青島市營商執(zhí)法環(huán)境的評(píng)價(jià)中突出強(qiáng)調(diào)了公共服務(wù)，例如深化行政服務(wù)改革，進(jìn)一步精簡行政審批事項(xiàng)，簡化審批手續(xù)；在法律服務(wù)方面，提出整合公共法律服務(wù)平臺(tái)職能，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)一站式辦理。但對(duì)于其他三項(xiàng)職能的評(píng)價(jià)內(nèi)容較少，這一不足之處在其他市域的法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中也同樣存在，例如蘇州市法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中關(guān)于“政府職能依法全面履行，政務(wù)服務(wù)親商惠商安商”的二級(jí)指標(biāo)，其指標(biāo)內(nèi)容集中在行政審批制度完善、政府職能明確規(guī)范、政府服務(wù)規(guī)范高效便民、市場(chǎng)監(jiān)管優(yōu)化創(chuàng)新、應(yīng)急管理措施健全這幾方面，而社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的職能并未體現(xiàn)過多，此種將行政主體的工作目標(biāo)和推進(jìn)情況作為評(píng)價(jià)重點(diǎn)的評(píng)價(jià)方式較為單一，未根據(jù)政府職能形成評(píng)價(jià)營商執(zhí)法環(huán)境的體系性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（四）在營商司法環(huán)境中未形成對(duì)于破產(chǎn)案件等涉企案件的具體評(píng)價(jià)方式和量化標(biāo)準(zhǔn)

世界銀行在“辦理破產(chǎn)”指標(biāo)中下設(shè)“回收率”和“破產(chǎn)框架力度”兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)。商業(yè)破產(chǎn)的時(shí)間、成本及辦理破產(chǎn)的結(jié)果是“回收率”的衡量因素；“破產(chǎn)程序的便利啟動(dòng)”“管理債務(wù)人資產(chǎn)指數(shù)”“重整程序指數(shù)”“債權(quán)人參與指數(shù)”等則屬于“破產(chǎn)框架力度”的衡量因素。在回收率計(jì)算的公式中，相比破產(chǎn)程序的時(shí)間、成本而言，破產(chǎn)程序的結(jié)果對(duì)于回收率的計(jì)算結(jié)果最具影響力。盡管山東高院、青島中院對(duì)于破產(chǎn)案件的審理提出了諸如健全破產(chǎn)案件繁簡分流及快速審理機(jī)制、暢通企業(yè)破產(chǎn)退出通道和“執(zhí)轉(zhuǎn)破”渠道以及積極探索自然人債務(wù)清理、預(yù)重整、跨境破產(chǎn)等多項(xiàng)優(yōu)化法治營商環(huán)境的舉措，但目前并未制定系統(tǒng)可操作性的評(píng)估方式，注重的更多的是破產(chǎn)審理工作機(jī)制的審判效率優(yōu)化，對(duì)于“回收率”指標(biāo)中“破產(chǎn)程序的結(jié)果”以及“破產(chǎn)框架力度”中的多項(xiàng)衡量因素未給出具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（五）營商守法環(huán)節(jié)在目前青島市法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)中的比重不大

通過營造良好的遵紀(jì)守法氛圍，體現(xiàn)出該市域范圍的先進(jìn)法治文化，從而進(jìn)一步推動(dòng)法治營商環(huán)境的建設(shè)。只有政府守法，才會(huì)形成全民的積極守法，如果政府能夠在法治的框架下處理公共事務(wù)、堅(jiān)守法治的基本邊界、樹立法治的基本權(quán)威，民眾便會(huì)從公權(quán)力的守法行為中看到法治真正的價(jià)值和作用，也會(huì)在潛移默化中形成法治意識(shí)[10]。而目前青島市各項(xiàng)政策性文件中對(duì)于守法環(huán)節(jié)的評(píng)價(jià)或優(yōu)化措施主要在于加強(qiáng)法治宣傳引導(dǎo)以及企業(yè)守法經(jīng)營兩方面。盡管在青島市委政法委發(fā)布的《關(guān)于發(fā)揮政法職能依法保障服務(wù)民營企業(yè)健康發(fā)展的實(shí)施意見》中提出將企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展工作納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合考核，但在相關(guān)國家工作人員帶頭學(xué)習(xí)法律、遵守法律以及普法責(zé)任制的落實(shí)等方面，未進(jìn)行明確的規(guī)定。

（六）法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)中的本省市特色體現(xiàn)不足

有學(xué)者指出，“法治本質(zhì)上是一種地方性知識(shí)，具有深厚的社會(huì)文化傳統(tǒng)和社會(huì)基礎(chǔ)”[11]。因此，青島市法治營商環(huán)境的評(píng)價(jià)在與我國法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)以及山東省法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)保持共識(shí)性的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)青島地區(qū)的地域性。

首先，青島作為國家重要的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展先行區(qū)，在“藍(lán)色硅谷”、西海岸新區(qū)引入了眾多海洋科技企業(yè)，對(duì)于企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)應(yīng)當(dāng)是法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)的重點(diǎn)；其次，青島作為中日韓自貿(mào)區(qū)的前沿地帶以及一帶一路新亞歐大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊主要節(jié)點(diǎn)，對(duì)外貿(mào)易較為發(fā)達(dá)。因此，如何吸引外資企業(yè)，對(duì)外資企業(yè)推行更有針對(duì)性的營商環(huán)境優(yōu)化服務(wù)、提升糾紛解決便利程度，是青島市法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的重要部分。但目前從青島市法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)重點(diǎn)來看，未充分體現(xiàn)與企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及便利外資企業(yè)發(fā)展相關(guān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

五、青島市法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的完善

（一）全面、合理地設(shè)計(jì)法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架

關(guān)于以營商環(huán)境為基本框架的設(shè)計(jì)方式，目前較為典型的是設(shè)置市場(chǎng)環(huán)境系統(tǒng)、法律環(huán)境系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)以及軟環(huán)境系統(tǒng)四類一級(jí)指標(biāo)，以政府法治化為核心，從企業(yè)的需求著眼，進(jìn)而審視營商環(huán)境中的法治化程度[12]。此種設(shè)計(jì)方式能夠在整體營商環(huán)境評(píng)價(jià)中著重體現(xiàn)法治因素，同時(shí)也將其他營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)作為法治營商環(huán)境的評(píng)價(jià)內(nèi)容，其評(píng)價(jià)維度更為廣泛；但由于營商環(huán)境的外延具有不確定性，且在法治與其他營商環(huán)境系統(tǒng)之間可能存在交叉重疊的評(píng)價(jià)內(nèi)容，因此全面性、合理性有待考證。

關(guān)于以法治為基本框架的設(shè)計(jì)方式，為目前學(xué)界和實(shí)踐中較為主流的做法。一方面，將立法、司法、執(zhí)法、守法環(huán)節(jié)作為法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)符合黨的十八屆四中全會(huì)提出的“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的十六字方針，將新時(shí)代社會(huì)主義法治的建設(shè)方針與市域法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)相結(jié)合，更能體現(xiàn)我國促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的特色方式，充分體現(xiàn)依法治國的基本要求；另一方面，在營商環(huán)境外延不確定的情況下，法治的大框架較為固定，從法治框架下尋找與營商環(huán)境有關(guān)的因素并進(jìn)行評(píng)價(jià)有助于減少設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)體系的各項(xiàng)成本，也更符合社會(huì)公眾的現(xiàn)有認(rèn)知。

對(duì)于青島市法治營商環(huán)境指標(biāo)體系的框架設(shè)計(jì)，應(yīng)結(jié)合青島市實(shí)際情況，同時(shí)汲取世界銀行、中國貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)以及其他各省市有關(guān)法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的優(yōu)點(diǎn)。本文認(rèn)為，以“立法、執(zhí)法、司法、守法”及法治營商環(huán)境監(jiān)督為框架進(jìn)行的指標(biāo)設(shè)計(jì)更適合青島市的法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)。一方面，青島市的營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系仍處于起步階段，尚未達(dá)到完善的程度，且營商環(huán)境的范圍較為廣泛，框架外延難以確定，因此采取在營商環(huán)境框架中尋找法治因素的路徑尚不具備成熟的基礎(chǔ)條件；另一方面，將立法、執(zhí)法、司法、守法領(lǐng)域涉及到營商環(huán)境提升的細(xì)節(jié)納入評(píng)價(jià)范圍，與目前青島市法治營商環(huán)境建設(shè)的工作進(jìn)度相一致，更適應(yīng)各政法部門的工作進(jìn)度，此種專業(yè)對(duì)口的優(yōu)勢(shì)也能夠提升工作效率和工作匹配度。此外，建立健全有效的報(bào)告制度和監(jiān)督機(jī)制才能夠真正實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的驅(qū)動(dòng)作用，因此本文認(rèn)為，將對(duì)法治營商環(huán)境的監(jiān)督納入法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的框架內(nèi)具有一定的必要性。

（二）充分發(fā)揮地方立法權(quán)作為空間以實(shí)現(xiàn)立法環(huán)節(jié)的全面評(píng)價(jià)

在立法環(huán)節(jié)，建議設(shè)置“重點(diǎn)領(lǐng)域制度供給”“立法程序”等二級(jí)指標(biāo)對(duì)營商立法環(huán)境進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。

對(duì)于法治營商環(huán)境優(yōu)化的第一步在于“有法可依”，即通過重點(diǎn)領(lǐng)域立法來為法治營商環(huán)境的建設(shè)提供制度保障。青島市可充分發(fā)揮包括地方性法規(guī)在內(nèi)的各類規(guī)范性文件的作用，對(duì)優(yōu)化法治營商環(huán)境中諸如商事登記、獲得信貸、合同履行、破產(chǎn)制度、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、對(duì)少數(shù)股東的保護(hù)等存在上位法的規(guī)則規(guī)定細(xì)化措施，形成較為完整的地方性制度政策體系。例如珠海市在商事登記領(lǐng)域，先后發(fā)布并修訂了《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)橫琴新區(qū)上市登記管理辦法》《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)商事登記條例》《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)商事登記條例實(shí)施辦法》及八個(gè)商事制度改革配套制度，成為全國最早用地方立法的形式推進(jìn)商事登記制度改革的城市[13]。

在“重點(diǎn)領(lǐng)域制度供給”指標(biāo)項(xiàng)下既要考察與促進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化相關(guān)的立法所涉及到的重點(diǎn)領(lǐng)域全面程度，還應(yīng)注重對(duì)實(shí)質(zhì)法治，即每一重點(diǎn)領(lǐng)域的立法數(shù)量和內(nèi)容的完善程度的評(píng)價(jià)，在立法環(huán)節(jié)尤其注重應(yīng)符合社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)律，將行之有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為立法；此外，制度供給不僅需要立法保障，還需要一系列對(duì)地方性法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行解釋以及修改或廢除不符合當(dāng)前實(shí)際發(fā)展情況的制度，以更好地發(fā)揮制度實(shí)效，因此需要對(duì)“立改廢釋”整套環(huán)節(jié)進(jìn)行考察。

在“立法程序”方面，可通過設(shè)置“立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的設(shè)計(jì)”“具體立法程序的完善程度”以及“立法民主參與度”等評(píng)價(jià)內(nèi)容提升市域范圍內(nèi)立法程序的依法、科學(xué)、民主性。

（三）增強(qiáng)營商執(zhí)法環(huán)節(jié)評(píng)價(jià)的體系性并體現(xiàn)政府職能的全面性

在執(zhí)法環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)密切結(jié)合目前執(zhí)法過程中出現(xiàn)的難題和短板進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮“法律的生命在于實(shí)施”的作用，建議設(shè)置“積極履行政府職能”“依法規(guī)范行政執(zhí)法行為”“政府信息公開”等二級(jí)指標(biāo)對(duì)營商執(zhí)法環(huán)境進(jìn)行體系性評(píng)價(jià)。

其中，關(guān)于“積極履行政府職能”，除了對(duì)面向市場(chǎng)主體的公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)之外，還可以將諸如反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法、勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)、對(duì)外投資促進(jìn)制度和服務(wù)體系等市場(chǎng)監(jiān)管的創(chuàng)新，諸如社會(huì)治安管理、應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等社會(huì)管理的創(chuàng)新納入評(píng)價(jià)內(nèi)容。關(guān)于“依法規(guī)范行政執(zhí)法行為”，除對(duì)是否滿足依法行政的六項(xiàng)基本要求進(jìn)行評(píng)價(jià)外，可以將行政執(zhí)法方式的創(chuàng)新納入評(píng)價(jià)內(nèi)容，例如考量行政執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享的程度。關(guān)于“政府權(quán)力的有效監(jiān)督”，除對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督進(jìn)行評(píng)價(jià)外，還應(yīng)增加對(duì)監(jiān)督抽象行政行為、多元化監(jiān)督機(jī)制的評(píng)價(jià)。

（四）增加對(duì)營商司法環(huán)境評(píng)價(jià)的具體方式和量化標(biāo)準(zhǔn)

基于司法實(shí)踐中出現(xiàn)的涉企糾紛受政府干預(yù)、“案多人少”導(dǎo)致的司法效率低下及“執(zhí)行難”等問題，建議設(shè)置“涉企案件司法公正”“涉企案件司法高效”“法律服務(wù)”以及“涉企案件非訴訟糾紛解決機(jī)制”等一級(jí)指標(biāo)。

其中“涉企案件司法公正”應(yīng)包括涉企案件程序公正、涉企案件實(shí)體公正的二級(jí)指標(biāo)。對(duì)于企業(yè)家及企業(yè)產(chǎn)權(quán)糾紛、涉企合同糾紛、涉企破產(chǎn)案件的依法審理；涉企行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟及依法信訪在內(nèi)行政爭(zhēng)議案件的依法解決；對(duì)企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的司法保護(hù)、對(duì)破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則案件的妥善處理均應(yīng)著重納入“司法公正”的指標(biāo)內(nèi)容?！吧嫫蟀讣痉ǜ咝А睉?yīng)包括涉企案件訴訟立案程序的質(zhì)量和效率、審判效率、執(zhí)結(jié)力度、法律文書電子送達(dá)、行政爭(zhēng)議審前解決等二級(jí)指標(biāo)?！胺煞?wù)”應(yīng)包括公共法律服務(wù)體系的完善、政法部門法律服務(wù)體系的完善等二級(jí)指標(biāo)?！吧嫫蟀讣窃V訟糾紛解決機(jī)制”應(yīng)包括商事糾紛訴訟仲裁調(diào)解對(duì)接機(jī)制、商事仲裁機(jī)制及商事調(diào)解機(jī)制的建立和運(yùn)行評(píng)價(jià)。其中，由于相比陌生人之間傾向于通過訴訟或仲裁的方式解決糾紛，熟悉的商業(yè)伙伴之間選擇調(diào)解方式化解糾紛更為適宜[14]，因此，調(diào)解制度成為非訴糾紛解決機(jī)制的核心部分。對(duì)于商事調(diào)解員的專業(yè)化程度、不同調(diào)解機(jī)構(gòu)之間的合作網(wǎng)絡(luò)的整合協(xié)調(diào)均應(yīng)當(dāng)作為"商事調(diào)解機(jī)制"指標(biāo)下的重點(diǎn)評(píng)價(jià)因素。

（五）充實(shí)營商守法環(huán)節(jié)的指標(biāo)設(shè)計(jì)

在守法環(huán)節(jié)，除對(duì)企業(yè)守法進(jìn)行評(píng)價(jià)之外，建議將青島市目前對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的績效評(píng)價(jià)進(jìn)行調(diào)整，增加“政府守法用法”的二級(jí)指標(biāo)，具體可以國家工作人員守法用法效果作為評(píng)價(jià)內(nèi)容。蘇州市法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的“普法工作深入開展，遵紀(jì)守法氛圍濃厚”二級(jí)指標(biāo)是值得借鑒的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，該二級(jí)指標(biāo)之下的評(píng)價(jià)內(nèi)容之一即為“國家機(jī)關(guān)工作人員尊法學(xué)法守法用法”，通過領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)習(xí)涉及營商環(huán)境建設(shè)的法律法規(guī)、推進(jìn)法治營商環(huán)境建設(shè)績效作為考察干部的重要內(nèi)容、將涉及市場(chǎng)主體經(jīng)營活動(dòng)的法律知識(shí)作為公務(wù)員的必修課以及“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制落實(shí)等方面[15]，評(píng)價(jià)市域范圍內(nèi)政府守法的情況。

（六）在尊重總體法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上融入地域性特色

市域法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)需要立足于城市發(fā)展定位，在與國家、省級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系保持共識(shí)性的同時(shí)，應(yīng)充分體現(xiàn)地域性特色，以符合城市發(fā)展定位的營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)回應(yīng)市場(chǎng)主體關(guān)切，以便于增強(qiáng)該評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的實(shí)用性。

具體而言，一方面，鑒于青島作為國家重要的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展先行區(qū)，在“藍(lán)色硅谷”、西海岸新區(qū)引入了眾多海洋科技企業(yè)，對(duì)于企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)應(yīng)當(dāng)是優(yōu)化營商環(huán)境的重點(diǎn)，《青島市優(yōu)化營商環(huán)境條例》明確了知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)預(yù)警和快速協(xié)同保護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)；青島中院提出跨域保護(hù)協(xié)作機(jī)制、知識(shí)產(chǎn)權(quán)跨域互聯(lián)網(wǎng)審判方式改革等惠企措施，能夠看出青島市對(duì)于企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的關(guān)注度。因此，建議將知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)力度作為單獨(dú)的二級(jí)指標(biāo)納入“司法”環(huán)節(jié)的評(píng)價(jià)指標(biāo)當(dāng)中，其中對(duì)于侵犯企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的違法犯罪行為的打擊力度、從快高效審執(zhí)銜接、知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判方式改革舉措、對(duì)于負(fù)責(zé)知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件的公檢法等政法人員的培訓(xùn)情況以及對(duì)于企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的援助機(jī)制、專家咨詢制度等應(yīng)當(dāng)納入該指標(biāo)的評(píng)價(jià)內(nèi)容當(dāng)中。

另一方面，青島作為中國東部沿海的重要經(jīng)濟(jì)中心及港口城市以及中日韓自貿(mào)區(qū)的前沿地帶，成為外商在中國投資的首選之一。外資企業(yè)進(jìn)行投資時(shí)關(guān)注的重點(diǎn)之一即當(dāng)?shù)貙?duì)涉外企業(yè)及企業(yè)家的權(quán)利保護(hù)，因此建議將目前青島市“對(duì)市場(chǎng)主體的權(quán)利保障制度”這一優(yōu)化營商環(huán)境工作目標(biāo)進(jìn)行擴(kuò)展，不僅限于司法環(huán)節(jié)中對(duì)企業(yè)家人身權(quán)、對(duì)企業(yè)及企業(yè)家產(chǎn)權(quán)保護(hù)、維護(hù)正常生產(chǎn)經(jīng)營秩序，在立法、執(zhí)法環(huán)節(jié)也應(yīng)當(dāng)對(duì)“市場(chǎng)準(zhǔn)入平等”“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)公平”“市場(chǎng)退出便捷”等方面進(jìn)行重點(diǎn)領(lǐng)域的立法加強(qiáng)，為各類市場(chǎng)主體投資提供制度保障。

經(jīng)調(diào)研得知，青島市中級(jí)人民法院與青島仲裁委聯(lián)合構(gòu)建涉外商事糾紛多元化解機(jī)制，聘任長期從事涉外法律服務(wù)工作、熟悉國際貿(mào)易交易背景且精通多國語言的特邀調(diào)解員，促進(jìn)涉外商事糾紛實(shí)質(zhì)化解[16]。青島構(gòu)建“調(diào)解、仲裁、訴訟”一站式糾紛解決格局，積極化解開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各類糾紛，為深化改革創(chuàng)新、打造對(duì)外開放新高地提供有力司法保障。此種優(yōu)秀的地域化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也應(yīng)當(dāng)被納入法治營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系當(dāng)中，例如在諸如青島市這類涉外商事糾紛較多的城市，在其營商司法環(huán)境的“涉企案件非訴訟糾紛解決機(jī)制”評(píng)價(jià)指標(biāo)中通過增加“涉外商事糾紛多元化解機(jī)制”的二級(jí)指標(biāo)予以體現(xiàn)區(qū)域特色。