王新濤

(陜西省生態(tài)環(huán)境廳，西安 710006)

黨的十九屆四中全會明確提出構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系。黨中央把排污許可制定位為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，為推動出臺排污許可制與各項環(huán)境管理制度銜接融合以及各項法規(guī)制度的協(xié)同執(zhí)法指明了作戰(zhàn)的方向。如何使排污許可制與環(huán)境保護稅(以下簡稱環(huán)境稅)疊加在協(xié)同作戰(zhàn)中發(fā)揮出最大效能，給企事業(yè)單位明確穩(wěn)定的污染排放管控要求和預(yù)期、推動形成公平規(guī)范的環(huán)境執(zhí)法守法秩序，對減少污染物排放、改善環(huán)境質(zhì)量、推進生態(tài)文明建設(shè)意義重大。筆者結(jié)合工作實踐，就兩項制度的發(fā)展現(xiàn)狀和實施情況進行了梳理，對如何健全完善排污許可制與環(huán)境稅協(xié)同體系作了探索和思考。

1 排污許可制與環(huán)境稅發(fā)展現(xiàn)狀

“十三五”以來，我國高度重視排污許可制與環(huán)境稅頂層設(shè)計，在黨中央、國務(wù)院的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，強化排污許可制與環(huán)境稅綜合監(jiān)管能力，排污許可制改革與環(huán)境保護費改稅成效顯著，兩項制度體系已基本建立，正按行業(yè)、分時有序推進和規(guī)范排污許可證核發(fā)，促使排污許可與環(huán)境稅的配套規(guī)定和技術(shù)規(guī)范不斷豐富完善。

1.1 建立了較為完善的排污許可制與環(huán)境稅法規(guī)體系

黨的十八大以來，我國無論是在法律層面還是政策層面，均全力推動排污許可制改革。2016年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《控制污染物排放許可制實施方案》，標(biāo)志著我國排污許可制改革進入了實施階段。先后出臺了《排污許可管理辦法(試行)》(部令48號)、《固定污染源排污許可分類管理名錄(2017年版)》《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)》和《排污許可管理條例》等規(guī)章，為實現(xiàn)系統(tǒng)完整、權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管有效的污染源管理新格局奠定了基礎(chǔ)。2018年1月1日起實施《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》(中華人民共和國主席令第61號)(以下簡稱《環(huán)境稅法》)后，生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展已逐漸步入正軌并提上日程，充分體現(xiàn)了國家對社會經(jīng)濟良性發(fā)展的要求和生態(tài)環(huán)境保護的重視。配套實施的《環(huán)境保護稅法實施條例》也對推動排污許可制改革和環(huán)境稅征收發(fā)揮了很好的橋梁紐帶作用。綠色稅制體系下，如何將排污許可制與環(huán)境稅在管理效能上產(chǎn)生“1+1≧2”的效應(yīng)值得思考。

1.2 排污許可制與環(huán)境稅實施情況

隨著排污許可制改革的持續(xù)推進和《環(huán)境稅法》的施行，排污許可證后管理正在逐步走向正軌，管理理念逐漸深入人心，環(huán)境質(zhì)量得到持續(xù)改善，排污單位環(huán)保責(zé)任主體和企業(yè)稅收責(zé)任主體日趨顯現(xiàn)。通過“費改稅”的平穩(wěn)過渡和建立環(huán)境稅征收協(xié)作機制，有效形成生態(tài)環(huán)境“稅”與“證”的有機銜接，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護共生共促逐漸呈現(xiàn)。截至2020年上半年，生態(tài)環(huán)境部以強化立法為統(tǒng)領(lǐng)、以制度整合銜接為重點、以全面規(guī)范核發(fā)排污許可證為首要任務(wù)，實現(xiàn)固定污染源排污許可管理全覆蓋取得了積極進展。以陜西省為例，據(jù)初步統(tǒng)計，全省累計納入排污許可管理的排污單位共7000余家，實施登記管理的共39000余家，為有序?qū)嵤┌醋C監(jiān)管夯實了基礎(chǔ)。更為重要的是，《環(huán)境稅法》對落實排污許可制改革和主要污染物排放總量控制制度起到了至關(guān)重要的作用。《環(huán)境稅法》實施以來，陜西省已將4700余戶企業(yè)納入環(huán)境稅征管范圍，通過“多排多征、少排少征、不排不征”的稅制設(shè)計，引導(dǎo)排污單位加大治理力度，加快轉(zhuǎn)型升級，減少污染物排放；鼓勵排污單位清潔生產(chǎn)、集中處理、循環(huán)利用，減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，其促進污染減排的導(dǎo)向效果初步顯現(xiàn)。

2 排污許可制與環(huán)境稅協(xié)同推進面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，排污許可制與環(huán)境稅定位明晰度還不夠、聯(lián)動機制監(jiān)管不到位；依證監(jiān)管力度不足，處罰結(jié)果不足以形成有力震懾；排污單位治理責(zé)任落實不到位，缺乏履行生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任的主動性和自覺性，更缺乏依法經(jīng)營的敬畏意識。

2.1 排污許可制與環(huán)境稅聯(lián)動管理需要進一步強化

目前，排污許可制改革和環(huán)境稅實施已取得階段性成效，但在具體操作層面，仍然存在聯(lián)動效率不高、實施效果有限、政策目標(biāo)難以全面實現(xiàn)的現(xiàn)象。一方面，由于缺乏配套政策，排污許可證后管理與環(huán)境稅征管協(xié)同推進困難，排污單位通過清潔生產(chǎn)、提標(biāo)改造等方式實現(xiàn)的污染減排效益難以落實，挫傷了企業(yè)積極減排的主動性和能動性。另一方面，排污許可對各項污染物的管理與環(huán)境稅中的污染物分類不完全一致。比如，排污許可將石油、煤炭及其他燃料加工業(yè)納入其管理范圍，并對揮發(fā)性有機物(VOCs)實施控制管理，但環(huán)境稅尚未將其納入征收范圍，兩項制度在管理口徑上的銜接仍需加強。此外，排污許可制對固定污染源的管理與環(huán)境稅對納稅人的征管都是動態(tài)的，環(huán)境稅核算方法尚未統(tǒng)一到各行業(yè)排污許可技術(shù)規(guī)范上來，導(dǎo)致排污許可管理范圍與環(huán)境稅征管口徑不一致，制約了兩項制度的協(xié)同管理和落地見效。同時，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測中測管聯(lián)動效能發(fā)揮不暢，在以監(jiān)測數(shù)據(jù)為支撐的排污許可執(zhí)法和環(huán)境稅征管上缺乏有力保障。

2.2 排污許可證后管理監(jiān)督亟待稅務(wù)部門的“一體化”作戰(zhàn)

2020年全國“兩會”對部門協(xié)同共治提出了新的要求。環(huán)境的綜合治理是聯(lián)動的，如果不能對排污許可執(zhí)行情況進行實質(zhì)性監(jiān)管，就會導(dǎo)致排污單位出現(xiàn)“違證排污”等情形，繼而發(fā)生管理部門不掌握真實的排放數(shù)據(jù)和污染治理設(shè)施運行情況的問題。事實上，排污單位是否“按證排污、自證守法”，直接影響到企業(yè)的環(huán)境稅申報。目前，以排污許可執(zhí)行報告為核查基礎(chǔ)的環(huán)境稅復(fù)核機制還未建立，通過減免清單與排污許可執(zhí)行情況進行比對和減免清單與污染源自動監(jiān)控中心數(shù)據(jù)進行比對等方法確定復(fù)核結(jié)果還不完善，尚未有法律、法規(guī)就環(huán)境稅復(fù)核工作提出明確細(xì)化要求，環(huán)境稅復(fù)核規(guī)范化推進難度較大。

2.3 排污許可證管理信息平臺與環(huán)境保護稅涉稅信息平臺共享資源有限

隨著排污許可制改革的深入推進，亟須解決現(xiàn)行條件下，環(huán)境數(shù)據(jù)信息存在的“孤島”現(xiàn)象。排污許可證管理信息平臺與環(huán)境統(tǒng)計、環(huán)境執(zhí)法、重點污染源在線監(jiān)測等生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)平臺還未完全實現(xiàn)統(tǒng)一共享的問題，排污許可的執(zhí)行數(shù)據(jù)還不足以作為環(huán)境稅的計稅依據(jù)和確定排污單位污染減排效果的依據(jù)。當(dāng)然，從排污許可證管理信息平臺與環(huán)境稅涉稅信息共享平臺運行數(shù)據(jù)看，兩者在數(shù)據(jù)信息上集成度還不夠高，共享數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和利用率也有待提高，銜接機制還不夠暢通，致使業(yè)務(wù)在協(xié)同性上步調(diào)不夠一致、信息資源利用效果也不明顯。排污許可管理和環(huán)境稅征管都是基于排污許可證的執(zhí)行來實現(xiàn)的，管理平臺的管理端與客戶端在排污單位執(zhí)行報告的兼容性上仍需增強。

3 健全完善排污許可制與環(huán)境保護稅協(xié)同體系的思考

排污許可管理與環(huán)境稅的征收管理聯(lián)動協(xié)調(diào)機制、信息共享平臺、協(xié)同執(zhí)法等方面都需要法律的合理規(guī)制，更需要建立科學(xué)的環(huán)境稅復(fù)核機制與排污許可執(zhí)行核算體系以及完善的大數(shù)據(jù)共享機制。

3.1 完善法律法規(guī)體系，為排污許可制改革和環(huán)境稅征管有效銜接保駕護航

我國在不斷深度銜接融合生態(tài)環(huán)境制度的過程中，堅持以完善生態(tài)文明制度體系、推進環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化為重要內(nèi)容，以期實現(xiàn)環(huán)境綜合治理目標(biāo)。完善《環(huán)境保護稅法》《稅收征收管理法》《物權(quán)法》等法律在暫免征收機制、許可證產(chǎn)權(quán)屬性上的定位，以《排污許可管理條例》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例》《環(huán)境信用評價管理條例》等法規(guī)為支撐，探索依照環(huán)境信用等級實施排污許可分級管理以及對應(yīng)部門的納稅人等級認(rèn)定后分級管理等政策，研究將排污權(quán)交易企業(yè)清單以及環(huán)境信用評價等級作為排污許可專項執(zhí)法檢查的重要條款，通過將相關(guān)法規(guī)內(nèi)容進行耦合并建立聯(lián)動監(jiān)管審查機制，才能規(guī)范治污行為，有效控制污染物排放，不斷提升環(huán)境治理能力和管理水平。

3.2 建立協(xié)同作戰(zhàn)機制，持續(xù)發(fā)力推動排污許可管理與環(huán)境保護稅聚力增效

排污許可制改革提出要“一企一證、分類管理”，環(huán)境稅的征管也根據(jù)排污許可證開展免征、減征等事項。所以，建立排污許可制與環(huán)境稅協(xié)同監(jiān)管機制非常重要，健全以排污許可為先導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法檢查與納稅人識別、環(huán)境稅申報復(fù)核、稅款追征全流程的常態(tài)化部門協(xié)作機制迫在眉睫。應(yīng)積極探索排污許可制與環(huán)境稅在管理方式上的有效銜接，比如，建立環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測與稅務(wù)稽查的末端協(xié)作等。監(jiān)管協(xié)作機制應(yīng)當(dāng)分階段、分層次實施，強化管理部門依證監(jiān)管能力和排污單位自證守法意識，主要突出以環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)為依托，以排污許可執(zhí)行情況為基礎(chǔ)，以環(huán)境稅征管為手段的全要素管理。

3.3 建立核算復(fù)核機制，科學(xué)推進排污許可管理與環(huán)境保護稅精細(xì)化管理水平

按照排污許可制改革實施進程，探索建立以排污許可執(zhí)行數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的環(huán)境稅核算機制，逐步統(tǒng)一排污許可管理和稅源管理范圍。在“全覆蓋”前，將排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范納入環(huán)境稅征管體系，稅務(wù)部門按照生態(tài)環(huán)境部門所提交的排污單位信息開展納稅人識別。沒有信息的，在排污單位首次辦理環(huán)境稅納稅申報時，由稅務(wù)部門對其進行識別，同時把該信息移交至生態(tài)環(huán)境部門；在實現(xiàn)“全覆蓋”后，稅務(wù)部門按照排污許可證上的年許可排放限值(總量指標(biāo))預(yù)征環(huán)境稅，生態(tài)環(huán)境部門分別對排污許可證年度執(zhí)行情況進行核算與評估，稅務(wù)機關(guān)依照核算與評估結(jié)果實施稅款抵扣、補繳、加征，促使企業(yè)按證排污、誠信納稅逐漸成為自覺。分階段實施主要污染物總量減排，統(tǒng)一污染物分類，以污染減排為依托，逐步建立與環(huán)境稅相匹配的排污許可執(zhí)行數(shù)據(jù)全口徑核算體系；研究制定以排污許可證執(zhí)行核算和評估結(jié)果為依據(jù)的環(huán)境稅復(fù)核方式，建立健全常態(tài)化復(fù)核程序并納入日常管理，研究如何做好排污許可證執(zhí)行情況的核實清查工作，建立排污許可管理、環(huán)境稅征管、環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法共治體系，實現(xiàn)“許可執(zhí)行—監(jiān)測數(shù)據(jù)—全口徑核算—處罰結(jié)果”的全流程復(fù)核機制，努力提高精細(xì)化管理水平。

3.4 建立大數(shù)據(jù)共享機制，有序?qū)崿F(xiàn)排污許可管理信息與涉稅信息的耦合提質(zhì)

政簡易從。規(guī)則越簡約透明，監(jiān)管越有力有效。推動證后管理信息化建設(shè)，推進“雙隨機、一公開”跨部門協(xié)同共治，推行信用監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”改革，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境執(zhí)法與稅務(wù)稽查執(zhí)法方式，對違法者依法嚴(yán)懲、對守法者無事不擾。構(gòu)建排污許可管理信息平臺與涉稅信息平臺實施與監(jiān)管系統(tǒng)，并依托信息平臺建立依證依稅監(jiān)管信息化移動終端，將數(shù)據(jù)的查詢、采集、儲存等功能關(guān)聯(lián)整合，讓依證依稅監(jiān)管更便捷、更智能、更精準(zhǔn)，有效促進排污許可證后管理與環(huán)境稅征管實現(xiàn)共贏。同時，應(yīng)當(dāng)注重監(jiān)測數(shù)據(jù)的權(quán)威性，盡快建立起保障污染源自動監(jiān)測運行及使用機制，完善污染源自動監(jiān)測設(shè)備的量值溯源，將量值溯源運維監(jiān)管后的數(shù)據(jù)應(yīng)用到排污許可的執(zhí)行、環(huán)境稅征管核算和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法中，以利于排污許可的有效執(zhí)行和環(huán)境稅征收管理。

4 研究小結(jié)

黨的十九屆四中全會明確提出構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，為推動排污許可制與各項環(huán)境管理制度銜接融合及各項法規(guī)制度的協(xié)同執(zhí)法指明了方向。本文在剖析排污許可制與環(huán)境保護稅發(fā)展現(xiàn)狀、面臨的挑戰(zhàn)基礎(chǔ)上，從完善法律法規(guī)體系、建立協(xié)同作戰(zhàn)機制、建立核算復(fù)核機制、建立大數(shù)據(jù)共享機制四個方面構(gòu)建排污許可制與環(huán)境保護稅銜接耦合機制，使排污許可制與環(huán)境保護稅疊加在協(xié)同作戰(zhàn)中發(fā)揮出最大效能，給企事業(yè)單位明確穩(wěn)定的污染排放管控要求和預(yù)期，推動形成公平規(guī)范的環(huán)境執(zhí)法守法秩序，減少污染物排放、改善環(huán)境質(zhì)量、強化綠色體制保障，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。